三 中国区域政策的效果

经过连续多年的不断调整和改革，中国的区域政策取得了积极的效果，很大程度上改变了资源的空间布局，改变了中国经济发展空间格局。

（一）中央区域政策对宏观经济运行的影响

正常情况下，无论中央政府区域政策的目标是什么，都只是国家宏观经济政策在地方尺度上的直接延伸，并不会被有关国家的中央政府单独用来作为调控宏观经济的工具。只有在那些对宏观经济运行的影响很小，而中央政府又拥有绝对权力的领域里，各项中央政府区域政策才能够有其施展的余地。

中央政府为了加速国民经济的发展，常常需要采取一些局部性政策对宏观经济的运行进行调控，包括区域货币政策、区域税收政策、区域外贸政策等一些对宏观经济的运行会产生一定影响的区域政策，都有可能为中央政府所采纳。

1978年以前，以区域均衡发展为主要目标的中央政府区域政策，与以独立自主自力更生和保证国家经济安全为主要目标的国家宏观经济政策并无矛盾。同样，20世纪80年代初以来实行的沿海经济发展战略，作为以区域优先发展为目标的一系列区域政策的核心内容，不仅仅是要让一部分地区先富起来，更重要的是要通过扩大商品出口，大量吸引国外资金、技术和管理经验促进整个国民经济发展，一系列区域政策也是以外向型经济发展作为主要目标的国家宏观经济政策的组成部分。

为了促进东部沿海地区快速发展进而带动中西部地区发展，在东部地区实施了一系列优惠的区域政策，包括设立经济特区、经济技术开发区、保税区等功能区，给予外资以优惠的税率，把投资重点向东部沿海地区倾斜，允许这些地区进行政策创新，以上举措吸引了国内外资本在东部沿海地区聚集，促进这些地区经济总量快速增加。1997年，香港经济总量约为中国的15%，而经过30多年的改革开放后，香港经济总量只占中国不到3%，东部地区多个城市超过或即将超过香港的经济总量。[27]

“十二五”期间，在经济总量方面，东部地区的经济总量仍占据全国的半壁江山，GDP总量仍然是全国最高，GDP 总量从2005年的109925亿元上升到2010年的232031亿元，到2014年上升为350100亿元，2005—2010年增长率为16.1%,2010—2014年增长率为10.8%，东部是人均地区生产总值全国最高的地区，2005年为23768元，2010年为46354元，2014年为67109元，2005—2010年增长率为14.3%,2010—2014年增长率为9.7%。[28]

针对区域差距的日益拉大，十一五规划以来，国家大力推动区域协调发展，密集出台的区域政策及其配套政策的有机配合，迅速改变了这种状况。2007年，西部地区的经济增长速度首次赶超东部地区。2008年以来，西部地区的经济增长速度全面赶超东部地区，并保持了强劲的增长势头。西部地区呈现逐年递增的趋势，“十二五”期间，西部地区综合发展水平仍然较低，但经济增长对全国的贡献度增大，地区生产总值年均增长速度也是全国最快的地区。GDP总量从2005年的33493亿元上升到2010年的81409亿元，到2014年上升为138100亿元，2005—2010年增长率为10.4%,2010—2014年增长率为14.1%，对全国经济增长的贡献度不断上升，2005—2014年GDP占全国比重由16.9%上升到20.2%。[29]

区域政策是实施区域发展战略的政策工具，从实施情况来看，中国的区域政策取得了积极的效果。

（二）中央政府区域政策对重点支持地区经济发展的促进作用

那些对某些特定地区的经济发展进行重点支持的区域政策，会促进这些地区的经济发展。但是，只要区域政策的主要目标不同，所采取的手段和实施的力度不一致，它们对重点支持地区经济发展的促进作用就会有一定的差别。

首先，区域政策的主要目标不同，它们所重点支持地区的范围（在这里所指的地区范围主要是按人口数量来衡量）大小是不一致的。一般来说，以区域均衡发展为主要目标的区域政策，通常是想促进广大腹地地区的经济发展，因而所重点支持地区的范围要大一些，甚至可以达到或超过全国50%以上人口居住的地区。由于中央政府的力量终究是有限的，如果它们在区域政策中所要重点支持的地区范围太大，就很难对这些地区的经济发展起到有效的促进作用。因此，凡是以区域均衡发展为主要目标的区域政策，通常不如以区域发展援助和区域优先发展为主要目标的区域政策容易见效。

其次，在不同的经济发展水平和经济体制下，中央政府采取不同的手段和不同的力度来实施这些区域政策，同样将影响到区域政策对其重点支持地区经济发展的促进作用。区域政策是以中央政府对有关地区的资金投入为基础的，在目前中国所实施的以区域发展援助为主要目标的一些区域政策，在解决那些极端贫困地区的经济发展问题方面的效果也还不明显。

而对于以区域优先发展为主要目标的区域政策来说，是否对其重点支持地区的经济发展起到较大的推动作用，主要取决于中央政府所采取的手段，特别是需要那些非市场手段，如国家区域税收政策、国家区域货币政策、国家区域投资政策等等。对于以区域均衡发展为主要目标的区域政策来说，由于其重点支持的地区范围太大，无论采取什么手段和用多大的力度实施，在促进其重点支持地区经济发展方面都难以收到较好的效果。

（三）中央政府区域政策对非支持地区经济发展的限制作用

中央政府区域政策在对重点支持地区的发展起到促进作用的同时，必然也要对其不支持地区的经济发展起到限制作用。但只有在少数的情况下，这种限制作用才十分明显。

由于以区域均衡发展为主要目标的区域政策所不支持的地区范围相对较小，对这些地区经济发展的限制作用也就往往比较明显，特别是在实施区域政策的力度较大时更是这样。从1953年的“一五”计划时起，中央政府开始将经济建设的重点转移到了京广铁路、陇海铁路沿线及东北三省的广大内陆地区，对沿海地区原有的各中心城市的投资大幅度减少，沿海地区的技术工人、管理人员被要求大批支援内地，从而大大限制了沿海地区老工业基地的经济发展。

至于以区域发展援助和区域优先发展为主要目标的区域政策，由于它们不支持的地区范围很大，并不会给这些地区的经济发展带来直接的限制。改革开放以来，中西部内陆地区与东部沿海地区之间在经济发展水平上的差距迅速扩大的同时，中西部内陆地区在经济发展方面同样也取得了很大的成就，只是这些成就与东部沿海地区在同期所取得的成就相比要小得多。

（四）地方政府区域政策的影响与作用

地方政府区域政策的主要目标是促进地方范围内区域经济协调发展，其影响与作用主要表现在本区域之内。在地方政府被授予了较大的经济管理权限，甚至被允许或默许越过国家宏观经济政策规定以后，地方政府区域政策的影响和作用会比较明显。在此情况下，地方政府区域政策某种意义上是中央政府区域政策的延伸，并起到了强化中央政府区域政策的作用。

但是，当同一级别的区域采用的经济政策的类型及其职能趋于相同时，这些经济政策是否能够促进当地经济发展，则主要将取决于是否有一系列外部条件的配合，特别是能否得到中央政府区域政策的重点支持。从这一角度来看，如果一个国家同一级别的各个区域都实行完全相同的区域政策，这些区域政策实际上就已经演变成为国家经济政策的组成部分。所以，地方政府区域政策的影响和作用终究是有限的，只能是在一定的时期内和十分有利的外部条件下才能充分发挥作用。

由于中央政府区域政策通常必须服从于宏观经济政策，因而对宏观经济的运行一般不会产生直接的影响，它们的影响主要表现在地方尺度上。至于地方经济政策的影响，只有在那些地方政府被授予了较大的经济管理权限、甚至被允许或默许越过宏观经济政策规定，特别是在不同地区可以实施有区别的地方经济政策的情况下，才会比较明显。