四区域政策在中国政策过程中的作用_中国区域治理研究报告·2016：区域政策与区域合作-QQ阅读男生轻小说网

书名：中国区域治理研究报告·2016：区域政策与区域合作
作者名：杨龙
本章字数：9287字
更新时间：2021-03-30 02:01:25

四区域政策在中国政策过程中的作用

中国的国土面积大，跨越的纬度多，国内的北部与南部、东部与西部，自然、地理、气候等方面均存在较大的差异。居住在不同地区的居民长期以来也形成文化上的地方差异，表现在语言和习俗等方面。自然和人文两个方面差异的长期存在对于国内内部的认同和统一始终是一种挑战，这种挑战在政治方面的表现之一便是地方与中央不断地进行利益的博弈与权力的制衡。地方与中央的博弈发生在众多领域和层次，跨行政区的区域是其中的一个重要平台；地方与中央的博弈发生在区域政策的制定和执行过程中。

（一）区域政策成为中央与地方互动的平台

中国有2000多年省制的历史，自近代晚期形成现代国家以来，一直实施单一制，纵向行政层级的界线清楚，横向行政区之间的边界明确，省制得以固化。中国存在跨省的自然地理区域，比如大河或大湖流域；存在跨省的文化区域，比如岭南文化、东北文化等都是跨省分布的。经济的发展、市场活动也不是按照行政区的范围进行，而是经常有跨行政区的活动。以上这些因素使得中国的区域治理需求始终存在，而且近年来有越来越多的趋势。

基于区域的存在，中央和地方都在利用或影响区域政策，以达到自己的目的，区域政策因而成为中央与地方博弈的一个场域。区域政策属于国家政策，由中央制定，所以区域政策首先是中央统治和管理的工具。中央通常在两种情况下运用区域政策，一是从不平衡发展战略出发，选择若干地区实现率先发展，形成若干增长极，以之带动其他地区的发展。二是通过区域政策来平衡区域发展差距，以实现全国的平衡发展。从历时的角度，这两种区域政策用于不同的发展阶段，服务于不同的发展目标。由于中国的国土广大，区域差异大，这两种区域政策也可能同时并用。

区域政策是若干单项政策的组合，通常包括财政、税收、土地、投资、产业、市场准入等政策，有的时候还配有资金支持。一方面，这些政策和资金对于地方的发展而言，是非常重要的资源，因此地方对中央的区域政策无不趋之若鹜，区域政策由此而成为中央控制地方的一种重要手段；另一方面，作为单一制国家，中国中央政府合法性的一个主要来源是地方的支持，中央也需要在通过区域政策得到地方的支持，通常平衡性区域政策具有这种功能。在区域政策的资源效应的驱动下，地方政府或是积极地争取中央区域政策的支持，或是努力地影响中央的区域政策制定，有的甚至主动参与区域政策的制定过程中。在地方对中央的积极游说过程中，地方首先必须发掘自己的优势，提出创新的发展思路，从而地方的创新性活动受到激励；其次地方必须说明自己的发展对于全国发展的重要性，地方的全局观念从而得以加强。从这个意义上，中国的区域政策起到了调动地方发展积极性的作用。

由于地方在争取中央的区域政策支持的时候，需要从区域的角度提出概念和政策建议，地方之间的合作成为必然的选择。中央区域政策因此具有引导地方合作，减少地方间恶性竞争的功能，地方之间的关系也因此得以改善，合作逐渐多于竞争。在目前中国全面深化改革的背景下，中央强化了对改革的顶层设计以及顶层推动，区域政策涵盖的空间跨度在增加，对地方的引导性在增强，中央的权力因此得以加强。近期在明确了市场在资源配置中的决定性作用以后，中央简政放权的步伐加大，中央与地方在职能方面的分工进一步明确，地方的权力随之增加。中央与地方关系的基本走向是中央与地方的权力分界逐步明晰，各自在自己的权力范围内展开活动，强化自己的权力，中央与地方的权力处于再平衡的过程中。

（二）试验区的设立体现中央的政策意图

中国在实行改革开放的初期并不确定是否能够顺利实行，甚至是否能够成功，所以选择了先在局部地区进行试验的方法，这是国家在地方设立试验区[30]的一个初始原因。设立试验区属于中国的“试点”工作方法，即先在一地试验，如果成功，再进行大范围的推广；如果试验失败，其造成的问题或损失可以限制在局部地区。1979年设立特区的时候，中央希望通过经济功能区的试验，找出改革开放的道路，当时邓小平的比喻是要“杀出一条血路来”。虽然这种说法有点悲壮色彩，但反映出决策者对试点能够推广是抱有很大希望的。

设立试验区可以降低和分散改革的政治风险，一是试验区的地点往往选择远离政治中心，一旦失败，不会对社会造成重大震荡。例如开发区的空间选点和设立速度在对外昭示中国的开放政策，以吸引外资等国内发展所需要的资源和人才的同时，把开放的速度和规模放在可控制的范围，这种开放的速度和规模以国内可以承受的程度为限。二是试点主要是在经济领域搞试验，避免政治领域的试验后果难以承受。由于创新活动主要发生在地方政府层面，制度创新失败的风险就可以被控制有限的范围内。对于中国这样一个大国来说，“可以回头”是非常重要的。三是中央允许地方在试验中犯错，而且一旦失误，中央为地方免去责任，中央承受改革试验失败的后果。由于中央给了地方“试错权”，对于地方领导人来讲，收益大于风险，所以各地在设立试验区上的积极性很高。

中央并不是只让地方承担改革失败的风险，而是给予地方优惠政策，允许地方自己进行政策试验，试验一旦成功，即在更大范围，甚至在全国范围进行推广。中央对于试验区在财政上采取“放水养鱼”的政策，不收取试验区增加的财政收入，地方的经济收益因此十分明显。通过试验性功能区的设立，中央还可以鼓励不同地方政府之间的竞争，尤其在创新方面相互竞争。比如上海浦东新区的目标定位为“全国能借鉴，上海能推广，浦东能突破”，其改革立意的创新性和示范目的十分突出。在设立试验区的地方，一旦试验取得成功，是否能够继续维持其先进性就进入地方政府政绩评价的主要内容，试验成功对于地方干部的提升具有重要作用。从这个意义上，试验区的设立是调动地方发展积极性的有效办法。

试验区的选址多为特定区域的增长极。试验区一旦成功，会带动所在地方的发展。因此，试验区也是国家区域政策的一部分。中央在增长极布点的时候，给予试验区高于其他地区的地位，实际上是实行不平衡发展战略，希望试验区带动其他地区尤其是周边地区发展。从中国经济性功能区的发展历程可以看出，分批分类逐步设立各级开发区不但考虑了地理分布的因素，更是源于已建立的功能区所产生的巨大效益。正是源于这些先设立的功能区的建设经验，功能区的经验才得以推广。

各类试验区的设立都是鼓励地方在体制机制上的探索和创新，同时要求其改革和试验的成果具有某种程度的可复制性。从这点出发，在区域的选择上更多的是以国家需要为主，其产生方式也以自上而下为主。例如2005年6月上海浦东新区被批准为全国首个综合配套改革试验区，得益于其改革开放的优势，国家基于全面考虑，希望浦东新区先行改革，为推动全国从经济改革向社会改革的转向起到示范作用。从2006年成渝城乡统筹发展试验区的设立开始，武汉城市圈两型社会试验区、山西资源型经济转型试验区、义乌国际贸易综合改革试验区的设立，区域政策进入专题试验区时代，国家通过设立各类专题型试验区，探索如何解决各类发展中有代表性的问题。[31]

（三）地方因素已经进入国家的区域政策

2008年国际金融危机之后，中国政府设立试验区的步伐明显加快，以鼓励地方通过制度创新，探讨国际金融危机带来的出口下降、产能过剩、资金外流、就业困难等问题的解决之道。中央的放权引起地方的积极响应，其中一个重要表现是地方政府寻求中央政府认定地方的区域发展规划，从而得到相应的授权和政策。十一五规划末期出现地方政府寻求把地方区域规划上升到国家战略的热潮，2009年和2010年，共有24个区域规划上升为国家发展战略。这些区域规划遍布全国，覆盖了中国大部分地区。此后中央批准的步伐有所放缓，但一直没有停止，如2014年《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》获批，上升为国家战略。国家层面的区域规划立足于国家整体战略，被赋予了特定的战略目标和定位。地方区域规划上升为国家发展战略的区域规划正在成为一种新的区域发展布点方式，改变着中国区域经济发展的格局。

近年来上升为国家战略的多个区域发展规划大部分是地方基于国家发展战略调整而制定的规划，这些地方规划由于对国家整体发展有示范、实验、带动和辐射作用而被纳入国家战略层面，其产生方式往往是自下而上的。以江苏沿海经济区得到的批复为例，20世纪90年代江苏提出建设“海上苏东”,2004年《江苏省沿海开发总体规划》编制启动，在省委、省政府的牵头带动下，针对沿海开发的多项研究报告出台并呈送国务院，国家发改委会同19个部委组成的联合调研组在赴江苏沿海地区调研后与江苏省政府共同完成了《江苏沿海地区发展规划》的编制，2009年6月10日国务院常务会议审议通过《江苏沿海地区发展规划》，标志着江苏省沿海开发正式上升为国家战略。地方的发展现状、区位条件和战略需要很大程度上决定了其是否能上升为国家发展战略，正是这种自下而上的方式给了地方认识自我和合理规划的动力。

区域政策的调整中，中央在宏观上是“集权式”管理，各个区域发展规划需要得到中央层面的认可，只有当地区发展真正具有区域性或者全局性战略意义时，区域发展规划才能上升为国家战略。一旦得到国家的批准上升到国家战略层面，地方又会被赋予相应的自主权，这种自主权包括地区结合自身的优势制定发展规划，在规划的实施过程中发挥地方的主动性和创新性，开展各种形式的“先行先试”。例如，《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》是该区域来自3个省的4个地级市共同创建，多次上报国家发改委，最终获得国务院批准。成为国家级区域规划以后，《晋陕豫黄河金三角区域合作》得到来自中央的授权和政策。

地方政府制定跨行政区的区域规划，中央政府审批此类区域规划，通过把地方发展规划上升为国家发展战略，用吸收地方发展思路的方式丰富了国家区域政策，而地方决策进入国家区域政策以后，也改变了仅由中央制定国家层面的区域政策的方式。地方制定的区域规划上升为国家战略，中央与地方在经济发展中的目标和步调达到一致，形成地方政府与中央政府之间利益协调的一种新机制。

（四）央地互动提高区域政策的针对性

国家级试验区的确定和地方规划上升为国家发展战略，既有中央政府的选定，也有地方政府的上报。2005年以来不断增加的专题性试验区和众多的地方规划上升为国家发展战略，都是用于解决经济发展中遇到的具体问题，比如经济增长方式的转变、环境保护、加快开放等，以区域性政策或区域战略的方式出现，结果丰富了国家区域政策的功能。

国家级试验区与地方规划上升为国家战略在功能上不同。设立试验区和地方规划上升为国家战略都是中国区域政策的重要举措，但国家级试验区和地方规划上升为国家战略的战略意义各有侧重。试验区是以经济发展方式转变、统筹城乡发展、“两型”社会建设、新型工业化建设、海洋经济发展等不同专题进行试点，通过体制和机制的创新和探索，侧重于“试验内容的‘引领性’、重点任务的‘攻坚性’以及改革成果的‘示范性’”。[32]地方规划上升为国家战略则旨在调整经济布局，实现区域经济的“点”“面”结合，通过新设区域发展的增长极来带动周边区域的发展，也包括引领区域范围或全国范围的改革与发展。

国家设立的综合配套改革试验区和上升为国家战略的区域发展规划得到的政策支持不同，这是由二者的战略地位所决定的。综合配套改革试验区得到国家明确和具体的政策支持，并被赋予先行先试的权力。例如当年作为国家新获批的浦东新区、滨海新区、成渝经济区和重庆两江新区，其政策支持处于最优层次，包括对于土地、金融、财税、投资等领域赋予先行先试权，以及允许和支持试验一些重大的、更具突破性的改革措施。这些政策使得大型的外资企业和大型国有企业都选择落户这些国家级新区，成为这几个地区经济增长的推动力。地方规划上升为国家战略的驱动力来源于地方的自主创新，中央不再给予明确的优惠政策，“短时间内密集出台的区域规划难以获得中央足够的资金和政策支持”[33]，地方利用已有优势，或发掘新的优势，探索经济发展的新模式。地方规划上升为国家战略以突出地方规划在区域内的引领性，比如2012年获批的《中原经济区发展规划》，就是以河南省为主，延及周边地区。

专项区域政策的运用体现中央对地方的政策采取了分类管理的方式，近年来上升为国家战略的区域规划和试验区已有30多个，这些专项区域政策，通过设立试验区或把地方的区域规划批准为国家级规划，一方面给予地方新的发展政策；另一方面用于解决目前国家发展面临的难题，承担作为“试点”的功能。“国家大力推行经济区建设，实行‘一区一策’，出台了一系列具有较强针对性、务实性和可操作性的区域规划和政策文件。”[34]由于经济基础、地理位置、资源条件等的不同，这些新的区域政策分别给承担试点任务的地方政府赋予了不同的功能和定位，要求它们发挥各自的比较优势或就自身面临的最大问题展开探索和改革。例如，“成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区”的任务是探索城乡均衡发展模式；“皖江城市带”是产业转移示范区，任务是联动东、中、西三大地带；“山东半岛蓝色经济区”的任务是发展以海洋经济为主题的区域发展战略，等等。“中国经验的关键之处在于通过开发地方知识的潜力，动员自下而上的创新，支持分散化政策制定，以此来抵消外国经济学家所谓的‘最好做法’的巨大影响力。”[35]

（五）中央引导地方间的竞争与合作

中国区域政策的变动不仅影响到中央与地方的关系，也影响到地方之间的关系，地方之间的竞争与合作也出现了一些新的现象。

第一，地方发展的思路突破了行政区划的界线。“区域不只是政府的区域，区域问题涉及到方方面面的利益，包括政府、市场和社会等方面。区域政策只有建立在区域利益相关者高度认同和平等伙伴关系的基础上，才能在目标上汇集多个利益相关者的愿景，从而得以有效实施，切实解决区域发展的问题”[36]。国家战略层面的区域规划改变了以往地方各自发展的状况，建立起了跨行政区的区域协调机制，使得地方之间更加趋于分工与合作。单一城市发展为主的模式下地方之间竞争多于合作，往往导致资源的浪费甚至恶性竞争；而国家层面的区域发展规划把跨行政区发展作为重点，通过统筹特定区域的发展，带动周边地方的共同发展。例如，被批准为综合配套改革试验区的长株潭城市群在“两型”社会的建设中，正是改变了以往各自为政的局面，通过资源共享，规划统筹，建立起长株潭三市良好的分工和合作机制，带动经济的整体发展。

第二，鼓励地方政府间合作。随着经济区域化推动的跨省合作和省内跨市县合作，区域发展打破了行政区划的障碍，地方政府之间的关系也随之发生了变化，这种变化具体体现为以下几种。一是地方政府在区域内合作多于竞争。上升为国家层面的区域发展规划之后，区域内地方政府之间有了新的共同利益，基于共同的利益需求，地方经济服从于区域经济，从而产生合作的意愿。二是区域内可能形成具有实权的跨地方政府边界的行政协调机构。跨行政区合作的出现需要面对行政区划和经济区划的不一致问题，为了有效地协调和解决区域合作过程中资源的流动和利益的分配问题，往往需要建立一个有效的行政协调机构，这类机构根据国家的授权和政策支持发挥其效力。三是可能导致准行政层级的出现。在当前获批的国家级试验区中，有一些的行政级别处于省级和地市级之间，而对于领导干部的行政级别并无统一的做法和规定，有的是设为副省级，而有的是领导人“高配”。四是地方政府间管辖权的委托和“让渡”现象出现。行政管辖权的让渡是指参与合作的各地方政府或地方政府部门将一种或几种权力，或者权力运行的某一环节交由某一区域性管理机构行使，从而形成一种或几种区域管辖权的过程。这种区域管辖权是由地方政府之间的行政协议产生的。一旦协议达成或者相应的机构成立，就形成了一种超出地方权力空间界限的新的共同权力。这种权力一般由区域合作中的协调机构来行使，比如各种协调委员会，各地方政府处理跨行政区事务的时候要服从这种区域性权力。

第三，中央推进地方间的横向转移支付。对口支援是由中央安排的地方政府间的合作，通常指的是为了缩小若干欠发达地区与发达地区的差距，中央安排内地的省份帮扶西藏、新疆、甘肃等地区。2008年汶川地震以后，对口支援也用在灾后重建中，中央安排若干省对口支援灾区的市或县进行重建工作。作为一项区域政策，对口支援的内容和形式多种多样：既有省（自治区、直辖市）际之间的对口支援，也有省内的对口支援，还有多省、市对口支援一省区。这一制度安排已成为中国地方政府间的一种横向关系，对口支援政策的实施弥补了中国中央财政收入的空间分布不足，平衡了区域间基本公共服务供给。对口支援的实施有效地鼓励了发达地区与少数民族地区之间的资金、物资、技术、人才等转移支付，建立起了互惠、互助、互利的合作关系，在一定程度上弥补了横向财政失衡，控制和缩小了发达地区与少数民族地区之间的差别，促进了民族团结和社会的稳定。

（六）中央与地方在区域政策过程中的博弈

当中央的区域政策与地方的利益有冲突的时候，会遇到地方的消极对待，其中一种表现是主体功能区战略推进遇到地方的博弈。主体功能区规划于2011年6月正式颁布，中央要求各省依据全国的主体功能区规划，以县为单位制定省级主体功能区规划。省级主体功能区规划的制定进展较慢，自2012年12月第一个省级主体功能区规划出台，到2015年上半年才全部完成，距离规划到期的2020年只剩下5年。在省级主体功能区规划中，主体功能区的概念也发生了变化，有的省出现了变通性的主体功能区类型，有的省没有关于优化开发区的划分，有的省出现了变相增加重点开发区和变相减少限制开发区的现象。国家的主体功能区规划在落实中遇到地方的博弈，主体功能区这样的限制性区域政策遇到来自地方政府增长驱动型发展方式强大惯性的阻力。

主体功能区规划也与中国已有的区域增长点布局有冲突。多年来中央政府通过设立经济功能区进行经济增长点的空间布局，地方政府也通过各种方式争取用规划的方式促使国家发布了一系列战略重点开发规划，几乎每个省区市都有几个甚至十几个国家级重点开发区。这些区域政策实际上使主体功能区规划的推进面临“碎片化”的区域布局。约束性为导向的主体功能区规划与已有的以激励和支持为主的区域政策之间如何协调，主体功能区规划如何嵌入到已有的区域政策体系中，成为新的问题。再有，四大板块的区域发展总体战略是对区域发展进行“分块”调控，实施不同的发展战略。相较而言，主体功能区从区域经济学上来说实质上是一种类型区，因此推进形成主体功能区，就必然要求国家“分块”的区域发展宏观调控模式向“分类”调控的方向转变。[37]

主体功能区是根据资源和环境承载能力、现有开发密度和发展潜力3个因素划分的，而不考虑行政边界。这种划分方法打破了行政区划的限制，但也遇到区域政策的实施和监管没有主体，难以顺利实施和有效执行的难题。同种类型的主体功能区分布在几个不同的行政区划，这种情况下基础设施建设，以及其他必须由政府提供的公共服务应该是基于什么方式或比例，在几个地方政府之间分担，都是主体功能区规划落实过程中面临的问题。[38]中国目前区域政策体系把主体功能区战略和区域发展总体战略放在同等重要的地位，而已有的各类区域规划、政策、重大项目布局等都是以区域总体发展战略为依据的，它们如何与主体功能区规划战略对接，还是有待解决的问题。

（杨龙、孙兵、姜流）

[1]蔡之兵、张可云：《区域的概念、区域经济学研究范式与学科体系》,《区域经济评论》2014年第6期。

[2]陈瑞莲等：《区域公共管理理论与实践研究》，中国社会科学出版社2008年版，第6页。

[3]魏后凯、邬晓霞：《“十二五”时期中国区域政策的基本框架》,《经济与管理研究》2010年第12期。

[4]朱崇实等：《公共政策》，中国人民大学出版社1999年版，第2页。

[5]严强等：《公共政策学》，南京大学出版社2002年版，第166页。

[6]严强等：《公共政策学》，社会科学文献出版社2008年版，第168页。

[7]严强等：《公共政策学》，社会科学文献出版社2008年版，第168页。

[8]同严强等：《公共政策学》，社会科学文献出版社2008年版，第170页。

[9]杨龙：《中国区域政策研究的切入点》,《南开学报》（哲学社会科学版）2014年第2期。

[10]包括分配性的政策、再分配性的政策、调节性的政策等，参见朱崇实等《公共政策》，中国人民大学出版社1999年版，第18页。

[11]蔡之兵、张可云：《区域政策叠罗汉现象的成因、后果及建议》,《甘肃行政学院学报》2014年第1期。