2.3 城市基层社会组织的发展历程与功能

城市基层社会组织发展经历了一个从无到有、从弱到强的过程，其功能也在发展的过程中不断地得到展现与认可。

2.3.1 从“萌芽”到“成长”

我国城市社区社会组织，一方面随着城市社区建设向纵深发展的过程而迅速成长起来，另一方面随着社会组织管理体制不断改革优化而获得更大空间，经历了一个由单一、弱小到不断蜕化、壮大、规范的过程。其中，上海城市基层社会组织发展一直走在全国前列。

1）萌芽阶段

从20世纪80年代初到90年代初为萌芽阶段，是基层社会组织随意、自发发展阶段。单位制解体之后，为居民生活服务的功能逐渐转移到社区。1986年，民政部首次提出要在城市开展社区服务，积极探索社会福利事业从单一化到多元化转变。1987年，召开部分城市关于社区服务的座谈会，明确了社区服务的内容、任务等。1989年，召开第一次全国社区服务工作会议，总结、推广了各地开展社区服务的经验，形成进一步开展社区服务的思路。这一阶段在社区服务中起主要作用的是居委会，其他基层社会组织的力量比较弱小。这些组织中绝大多数是自上而下由政府成立，如老年协会、志愿者协会等。当时社区中还出现了一些由社区居民因兴趣爱好自发组成社会组织，如各类文体娱乐团队。针对全国范围在80年代奔涌而出的数以十万计的大量民间组织而又缺乏管理的混沌状况，政府开始对民间组织进行登记管理与清理整顿。1988年，国务院在民政部设立了社会团体登记管理部门，并于同年9月和次年10月先后颁布了《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条例》。受1989年政治波动的影响，民政部于1990年对民间组织进行了清理整顿，使我国的民间组织大部分被纳入统一登记管理体制中。但当时的除了居委会之外的城市基层社会组织，基本上未进入政府相关部门的管理视线，处于自生自灭状态。就上海而言，改革之前，社团数量很少，20世纪80年代是迅速增长期。由于发展过快和过滥，上海市社团管理处分别在1990年和1997年根据中央精神对各类社团进行了两次清理整顿和复查登记，此后社团趋向稳定发展。

2）拓展阶段

从90年代初中期到90年代末21世纪初，是城市社区社会组织在政府引导下初步步入规范化轨道的阶段，也是其从自发到规范的过渡期。1991年，民政部开始在全国各个城市中广泛地开展了社区建设活动，为城市基层社会组织发展带来契机。在这一阶段，居委会在社区中的作用越来越大，但同时其行政化色彩也越来越强。业委会开始出现，并在业主维权过程中逐渐崭露头角。各种服务型基层社会组织也不断产生，如生活服务中心、法律咨询服务中心、困难群众互助帮扶组织等。这一阶段社区社会组织发展的独立自主性有所增强、能力有所提高、自下而上成立的组织数量有所增多。政府开始正视日益成长起来的社区社会组织，并统一对其进行引导和规划。在这个阶段，政府尚未出台专门针对社区社会组织的政策文件，主要根据《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》的有关规定来对其进行管理。按照双重管理体制，由政府社团管理部门负责对社区社会组织实行登记管理，由相关业务主管单位进行业务管理。在实践中，经过登记注册的社区社会组织的业务主管单位基本上都是街道办事处，少数是由政府其他部门进行业务管理。实际上，绝大多数社区社会组织由于规模较少、资源缺乏等原因，达不到登记注册的条件而处于“法外”或“非法”状况。

在这个阶段，上海城市基层社会组织发展迅速，这与上海社区建设的发展以及对社会组织管理的加强有密切关系。首先，20世纪90年代，上海大力推进社区建设工作，并形成了社区管理的“上海模式”。1996年，上海市委、市政府联合下发了《关于进一步完善“两级政府、三级管理”体制的政策意见》和《关于加强街道、居委会建设和社区管理的若干政策意见》，提出了新时期上海社区建设、社区管理的指导思想和奋斗目标，提出了在上海建立“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制，加强社区建设。此后的两三年间，上海市先后出台了10多个法规条例和政策文件，着力理顺市与区、区与街道的管理职能，逐步建立和完善社区管理体制。1999年，上海市以增强党的工作的影响力和渗透力为重点，进一步加强党对社区工作的领导。其次，20世纪90年代以来，上海通过完善配套政策、健全规章制度，把社会组织纳入了正常的管理轨道。1999年，上海市社团管理局正式成立，强化了社会组织的规范管理。1998年，上海率先提出“社团进社区”，即大力培植培育并发展社区中的社会组织力量，并引导其在社区建设中发挥积极作用。一方面，积极引导市、区级社团参与社区建设，另一方面就是积极采取措施培育基层社会组织，加强对社区中群众性非正式社团组织的引导和管理。在此阶段，涌现了一批城市基层社会组织参与社区建设，效果明显。比如，社区居家养老服务中心、老人日间照料服务中心等社会组织，为老人提供上门服务或日托服务；社区志愿组织为社区居民提供各种便民服务。

3）成长阶段

从21世纪初至今为成长期，是城市基层社会组织在政府引导下多元、快速发展的阶段。2000年11月，民政部发布《关于在全国推进城市社区建设的意见》，我国社区社会组织的发展进入新一阶段，不仅实现了“量”的扩展，而且伴随着“质”的提升。居委会经历直选、议行分设等“去行政化”改革，自治性得到一定程度的恢复。业委会普遍建立并不断完善组织结构，在保障业主物业权益、实现基层民主过程中发挥积极作用。同时，更多的城市基层社会组织涌现出来，如慈善超市、社会组织发展服务中心、居家养老服务中心等。政府通过理论探索、重点指导、先进引导等方式积极培育基层社会组织，使其在完善自身发展、服务城市社区、推动和谐社区建设方面发挥重要作用，并日益踏上规范发展之路。尤其是2013年11月党的十八届三中全会指出要支持和发展志愿服务组织，重点培育和优先发展公益慈善类、城乡社区服务类社会组织等，成立时直接依法申请登记。这掀起了城市基层社会组织发展的高潮。

上海社区建设模式的最大特点是依靠政府自上而下的强大推动和雄厚的财力支持（刘君德，2001），因此，上海社区社会组织的培育和发展也带有明显的行政色彩。进入新世纪以来，上海坚持培育发展与监督管理并举的民间组织管理方针，立足经济社会协调发展，以“政府推动、社会参与、民间组织运作”为原则，以行业性、公益性、服务性民间组织为重点，不断加大培育力度。2002年，出台《关于进一步推进本市民间组织参与社区建设与管理的意见》，要求加快“社团进社区”步伐，尤其强调要整合资源，大力培育发展社区公益性、服务性民间组织，把社会组织作为社区建设的重要组织载体，要提高社会组织的社会化程度，拓展政府购买服务的新途径。2003年1月，召开民间组织发展与管理工作会议，提出要加快民间组织政策法规建设，创造良好的民间组织可持续发展的政策环境等措施。同年3月，下发《关于在本市街道（乡镇）组建社区民间组织服务中心的实施意见》，对社区民间组织服务中心的功能定位、指导原则和工作方法做出规范。至2004年底，全市民间组织网络建设工作全部完成，一个纵向为市、区（县）、街道（镇）、居（村）委，横向以社团局为主、业务主管单位和相关部门协同配合、非政府组织积极参与，多功能的民间组织四级网络覆盖全市，这为社区社会组织管理和服务提供了良好的工作载体。

随着社会转型的加快，上海进一步创新社会组织培育与管理的实践。2006年，召开全市民间组织枢纽式管理试点会议，探索枢纽式管理模式。2008年初，“上海市普陀区长寿路街道办事处：社区民间组织管理体制改革”项目，获得了“第四届中国地方政府创新奖”的优胜奖。2007年，出台《民间组织规范化建设评估办法试行》条例，规范化建设评估遵循政府指导、社会参与、分类评定、动态管理、客观公正的原则，对民间组织进行全面、综合的分析和评判。2011年，出台《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》，明确提出要加大政府职能转变力度，建立购买服务机制。2012年，印发《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》和《上海市市级政府购买公共服务项目目录》（2013年度），基本建立了比较完整的政府购买服务制度体系。2014年，在《关于进一步加强社会建设的若干意见》明确提出，“完善政府购买公共服务机制，在财政专项经费中逐步扩大购买公共服务的比例”。截至2016年8月，上海市经民政部门核准登记的民间组织有13911家，其中，社会团体4038家，民办非企业单位9575家，基金会298家。

为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，2014年上海市开展一号课题“创新社会治理 加强基层建设”的调查研究，并于2015年1月初出台了“1+6”文件，旨在推进基层治理法治化、促进上海治理体系和治理能力现代化。其中，为加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、民主协商的社会治理格局，形成与上海建设社会主义现代化国际大都市相适应的社区治理体系，对组织引导社会力量参与社区治理提出了具体意见。要促进社会组织参与社区治理，重点扶持与社区治理和群众日常生活密切相关、能够提供专业化、社会化、差异化服务的城乡社区服务类和公益慈善类社会组织；要完成政府购买公共服务流程、健全政府购买服务公共平台、强化政府购买公共服务绩效评价来促进社会组织持续健康发展；要完善社会组织发展政策体系，充分发挥社会组织孵化基地对社会组织创业的支撑作用，完善社区公益服务项目招投标（创投）机制，进一步优化财政支持方式。这为城市基层社会组织的进一步发展创造了良好的条件。

2.3.2 公共服务与社会整合

城市基层社会组织是社区组织体系的重要细胞，其在社区建设、社区治理中所扮演的角色与具有的功能越来越为大家所认同。陶传进（2011:2）认为，考察NGO的效果有两条轨道：其一是提供公共服务方面，其二是在产生公民个人与社会效果方面。笔者受此启发，也将从两大方面来分析城市基层社会组织的功能，即公共服务与社会整合。城市基层社会组织是社区服务的重要主体，是社区社会整合的重要基础。

1）提供社区公共服务，满足居民多样需求，促进政府职能转变

“社区非营利组织在近几年中已经突破了原有的社区服务范畴，扩展为涵盖社区福利、社区救助以及教育、医疗保健、卫生体育、环境保护、家政服务、小区管理等等全方位的社区工作，成为实施中国式社会保障的主要场所。”（杨团，2000）当前社区已形成政府的公共服务、市场的营利服务和社会组织的非营利服务并存、多主体、宽领域的服务网络。城市基层社会组织提供社区公共服务，既满足了居民的各种服务需求，又促进了政府职能转变。

首先，许多城市基层社会组织，如社区活动中心、社区居家养老服务中心、社区志愿者组织、社区老年大学等机构，根据社区居民的需要，发挥自身的优势开展专业化的社区服务，受到社区居民特别是弱势群体的欢迎。城市基层社会组织提供公共服务的方式有两种：①自主、主动为居民提供服务，即城市基层社会组织将其动员的社会资源，按照组织的公益宗旨和理念并遵循对社会所做出的承诺，用于开展各种形式的公共服务；②通过政府购买服务为居民提供服务，即通过接受政府委托或参与政府采购，加入政府公共服务体系，拓展公共服务空间并提高其效率，同时形成与政府助力互补、合作互动、共同发展的关系。

其次，随着社区建设的不断深入，城市基层社会组织开始承担从政府部门剥离出来的部分社会职能，从而使政府部门从具体直接的社区管理和服务活动中淡出，转向制定社区发展的政策和法规，由“划桨者”变为“掌舵人”。而且，随着城市基层社会组织的不断发育，加快剥离政府包揽的或不该直接从事的那部分社会服务与管理事务，进一步促进政府职能转换，使政府在社区治理中的职能定位从“怎样把居民管得住”向“怎样使居民过得好”的方向转变。

城市基层社会组织之所以能成为社区公共服务的一个积极主体，与其具有不同于政府组织和市场组织的独特优势是分不开的。政府很难摆脱其传统的官僚主义积弊，权力集中和层层节制导致它对新的多元化社会需求和发展机会反应迟钝，缺乏降低成本和增加产出的内在动力。市场（企业）内在的“自利性”使其难以立足社区成员利益的最大化和公共服务的有效性。而城市基层社会组织在参与社区公共服务中具有如下优势：①城市基层社会组织的非营利性特点有利于社区服务资金的多方筹措和高效使用；②城市基层社会组织往往是以某种特定的“宗旨”为导向，这种宗旨是非营利性的，代表一种理念，往往具有很强的公益色彩，从而使城市基层社会组织成为使命感最强的组织，能够把公平和效率有机地结合起来；③城市基层社会组织具有组织弹性、功能自发性、民间代表性，对于社区成员需求较为敏锐，容易接近服务对象获得更准确的需求信息，能够提供社区成员更急需的服务；④城市基层社会组织的志愿性特点有利于提高社区居民、社区内企事业单位参与社区建设和社区公共服务的积极性。

提供公共服务是城市基层社会组织最重要的功能。当然，城市基层社会组织提供的公共服务不同于政府提供的公共服务。城市基层社会组织主要为社区居民提供政府不便或不能提供的公共服务，政府提供的公共服务倾向于满足社会成员的中位性需求，并且往往以统一规范的方式提供，而城市基层社会组织以其灵活性可以提供满足社会成员特殊需求的公共物品（杨华、吴素雄，2013）。

2）促进社区社会整合，推进社区基层民主，维护基层社会稳定

城市基层社会组织的社会整合功能主要体现于它对居民个人与个人之间的整合及对个人与政府之间的整合。首先，城市基层社会组织主要通过将不同阶层的人聚集在一起、共享一套价值理念、在社区生活中互惠合作而实现对居民之间的整合。①城市基层社会组织成员往往来自不同阶层，因为共同目标和价值理念而汇聚在一起，形成频繁的互动关系；在活动开展过程中，社会组织十分注重沟通、协商、理解的软性工作方式，进一步加强某种集体认同，促进成员之间的整合。②面对市场经济带来的理性计算和科层体制造成的人际疏离，城市基层社会组织所倡导的关心人类发展、互助互爱的旨趣及其坚守的人道主义精神为冰冷的城市空间注入丝丝暖意。在共享价值理念的引领下，城市基层社会组织通过各种非营利的、公益性的活动，帮助人们学习和实践公共道德，提升社区成员的道德素质，促进人际整合。③城市基层社会组织为社区居民提供沟通的媒介和互惠交换平台，有助于提升居民的认同感与社区意识，有助于建立人际间的互信和互助互惠交换的规范，有利于促进居民对社区公共事务的参与，有利于培养居民的公共意识与公益精神。同时，嵌入在居民互动网络中形成的信任能够减少社区公共产品提供中的搭便车行为，避免集体行动的困境，促进了社区居民间的合作。

其次，城市基层社会组织还促进了居民个人与政府之间的整合。这一方面体现为城市基层社会组织作为个人与政府之间的纽带与桥梁，缓解了两者之间的误解与紧张。城市基层社会组织把有着相同价值的居民聚集在一起，或为有着相同利益的居民服务，集中、理性地表达居民的利益诉求，避免了政府直接面对一个个原子化的居民，提高了政府与民众交流沟通的效率。城市基层社会组织在政府与居民之间充当了“缓冲器”“过渡器”和“调节器”的角色，使得居民的意愿能够有顺畅的渠道向政府表达出来，有利于促进公众广泛而理性地参与公共政策的制定，提升政府的合法性。另一方面表现为城市基层社会组织对政府权力的监督与约束，保障了公民的民主权利，有助于构建“小政府、大社会”的格局。分散的个人没有力量有效制约政府，个人只有结成有机的社会组织，才有可能抵制来自政府的强权，实现对政府的监督与约束。城市基层社会组织参与社会公共事务的管理、分享和制约政府的公共权力，促使政府收缩权力、明确职能范围，还权于民。

城市基层社会组织对社区社会的整合，既推进了社区基层民主，又维护了基层社会稳定。城市基层社会组织是社区基层民主的“助推器”，这一方面是因为城市基层社会组织的发展有助于促进居委会角色与功能的调整，更好地恢复群众自治性组织的本质。城市基层社会组织承接了本来由居委会承担的一部分社区服务工作，缓解居委会人力、物力和其他资源不足的矛盾，使居委会有更多时间来处理居民自治事务，促进居委会从“准政府部门”向群众自治性组织回归，促进基层民主发展。另一方面因为城市基层社会组织能真正体现绝大多数参与者的兴趣、利益，真正激发社会自身活力，可充分动员社区居民参与社区发展，主动参与社区各种活动和事务，实现社区居民自我管理、自我服务和自我发展，提高居民的民主意识和自治精神，推进基层群众性自治建设。王名（2013:186）认为，社区社会组织是正在发育的公民社会的重要载体，其采取的自下而上方式和柔性管理、人性化管理与自主管理的方法，对锻炼居民基层政治参与和有序公民社会的形成具有重要意义。

城市基层社会组织是基层社会稳定的“蓄水池”。不以营利为目的的城市基层社会组织在沟通政府与居民之间的联系，以及缓解社会冲突方面起着重要的润滑剂作用。一方面，城市基层社会组织能够深入基层，了解社会各阶层的不同需求，及时把居民对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来，转达政府，保障公民利益表达的畅通，减少了社会成员的失范行为和对抗性的社会冲突，有利于维护社会秩序和社会稳定。另一方面，城市基层社会组织中贯穿的宽容、互助、利他和公益精神，有助于推进各种不同的社会群体之间利益协调、共存相容，增进社会容忍度，谋求共同利益，实现基层社会和谐发展。

需要说明的是，提供社区公共服务、促进社区社会整合是城市基层社会组织的最根本、最直接的功能，而满足居民多样需求、促进政府职能转变、推进社区基层民主、维护基层社会稳定则是从两个基本功能延伸出来的间接结果。当然，也并不是说除此之外社区社会组织没有其他的功能。加强社会建设、创新社会治理的提出，为城市基层社会组织的发展及其功能发挥创造了更为有利的条件。但城市基层社会组织也不是万能的，不能过分夸大其作用。在看到城市基层社会组织优势功能的同时，也要清醒地意识到其存在一定的局限性。首先，不同的城市基层社会组织由各种不同取向、不同动机的人群发起，具有不同的服务目标与原则，不同的组织之间相对独立、甚至相互竞争，缺乏统筹考虑与全局安排，不能从宏观角度合理配置公共服务资源。其次，多数的城市基层社会组织没有固定的资金来源，在依赖政府资源投入与保持组织独立性之间艰难地维持平衡，比较容易出现为了生存而牺牲独立性的情况，进而成为政府的附庸。再次，城市基层社会组织种类各异，涉及领域广泛，目前难以对其进行全面和系统的评估，有些组织违背非营利的原则，为某些个人谋取私利，不能很好地承担公共服务的职能，导致城市基层社会组织功能扭曲，角色变形，社会公信度低下。要实现城市基层社会组织的健康发展，必须在一定程度上克服这些局限性。