2.2 城市基层社会组织发展的背景

自20世纪80年代以来，在全世界范围内掀起了一场“结社革命”。崔月琴（2009）认为，这场全球性结社革命是“我国社会组织建设的海外参照”，对我国社会组织的发展起着重要的推动作用。自20世纪90年代以来，大量以非政府性、非营利性、社会性为特征的组织在中国以迅猛之势发展起来。中国社会组织的发展是全球结社浪潮中的一朵浪花，但这并不意味着中西方社会组织的兴起背景是一样的（赵银红，2003；张紧跟，2012）。西方发达国家NGO是在政治上民主与法治、经济上成熟的市场经济制度、社会上有强大的社会中间层的基础上自然发展的结果，同时又与20世纪50年代以来政府与市场的“双重失灵”密切相关。但中国NGO有自身特殊的发展逻辑，是在中国的经济、政治与社会等领域的改革中逐渐产生的。

2.2.1 经济体制改革下的单位制解体

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，城市社会结构发生重大变化，单位制逐步趋于瓦解，城市居民由“单位人”向“社区人”转变，为城市基层社会组织发展创造了良好条件。

在传统计划体制下，我国对城市社会的管理是沿着“国家—单位组织—单位组织成员”的双重控制展开。一方面，国家和政府集中了几乎所有社会资源，单位组织根据它在国家权力体系中的位置，以及单位组织在贯彻意识形态和实现国家政治目标方面的作用，来获得可供支配的资源；另一方面，单位成员又必须高度依赖单位组织来获得生存与发展的所有资本，不仅包括经济来源，而且还包括政治权力以及社会身份、社会地位（李汉林，1993）。单位组织构成了中国城市社会的基本结构，虽然也设有街道、社区等组织机构，但它们只管理那些没有正式单位的人，是作为单位制的剩余体制或辅助体制而存在（雷洁琼，2001:100-101）。单位成为具有行政、经济、社会等多种功能的相对独立的“小社会”，而社区的管理与服务在整个社会管理系统中仅处于细枝末节的地位，它的基本对象局限于老、弱、病、残；管理和服务功能也仅仅是市容卫生和调解邻里纠纷等，起着拾遗补阙的作用，社区功能发育不完善。

自1978年实行经济体制改革后，各种以改变单位制度为主要手段的措施不断出台，涉及票证、粮油统购、投资、流通、价格、干部人事、户籍、金融、社会保障和住房等诸多方面。这些措施一方面使我国政府失去了单位这一社会控制的手段，另一方面也使单位无法承担以往的社会功能。伴随着市场经济的发展，个体、私营从业人员等“无单位归属人员”以及流动人员越来越多。伴随着产业结构的调整，下岗失业人员急剧增加，他们与原单位几乎没有多少联系。伴随着人口的老龄化，各居民区的老年人口尤其是离退休人员显著增多。这些新情况的出现，增加了城市基层管理的任务。“随着社会成员需求的多样化，原先以街道和居委会为主体的城市基层行政管理体制已不能适应社会发展的需求。社会经济的发展客观需要产生一种新的社会组织形式和管理体制，一种条块结合、以块为主的社会基层网络组织体制，这种组织体制就是社区。”（于显洋、宋雪飞，2009）

随着单位制逐渐解体，人们越来越多地要靠市场和社区来满足生活需求。在新形势下，为居民提供基本生活服务的功能从单位外移给市场、社会、社区，这就需要有效的组织来承接。这种结构性的变化，尤其是我国城市社区服务体制改革，促使城市基层社会组织兴起成为必要，同时也为其兴起和发展提供广阔空间。城市基层社会组织由于其独特属性，既可以克服政府组织的官僚习性和低效，又可以弥补市场机制盲目性的缺陷。而且，在社区建设过程中，面对单位制时期留下的“后单位现象”（宋雪飞，2008），也需要社区社会组织的进一步培育和发展。

从经济领域来看，我国城市基层社会组织的兴起主要不是因为西方意义上“市场失灵”。一般来说，市场失灵通常被用于描述市场力量无法满足公共利益的状况。由于公共物品的非排他性和非竞争性，决定了在市场中无法避免搭便车现象，人人都想坐享其成，导致公共物品无法通过市场来提供。“市场失灵”是市场经济在西方社会发展了几百年并在出现了一系列问题后才被人们所发现，从某种程度上来说，市场经济体制是市场失灵的前提。而在中国，恰恰是由于市场经济体制的改革导致“单位制”解体，市场经济的发展为城市基层社会组织的兴起创造了前所未有的机遇。确切地说，我国市场经济体制和社会组织发展都是“体制失灵”（包括高度集权的计划经济管理体制和政治管理体制）的产物。王名（2008:35）就是将“体制变革”视为“中国民间组织的发生学”。

2.2.2 政治体制改革下的政府职能转变

城市基层社会组织是承接政府职能转变的重要主体之一，政府职能转变亦是其发展的重要政治背景。随着政治体制改革的进一步深入以及政府职能转换的日益加快，中国社会对城市基层社会组织的发展需要更为迫切，甚至有学者把培育社会组织视为“推动行政管理体制改革的强大动力”（刘芳、王喜国，2013）。

改革开放前，在集中计划经济体制下，我国政府的行政权力和承担的职能过分膨胀，几乎成了“全能政府”。其最大的弊端就是“职能错位”，即该管的事没有管好，不该管的事却管得过多。结果形成一系列失常现象，形成一系列政府行为的后遗症，形成“强政府、弱社会”的局面，严重影响着社会的发展进步。十一届三中全会后，伴随市场经济体制改革，我国政府开始向经济导向型政府过渡，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，以经济、法律手段间接管理经济。2000年以后，我国政府逐渐向服务导向型转变。2005年，建设服务型政府被写入政府工作报告中，上升为国家意志。所谓服务型政府，就是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。”（刘熙瑞，2004）2008年十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，重申“执政为民”的基本理念、再次强调建设服务型政府，要求政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任。我国要建成服务型政府的关键就是实现政府的职能转变。2013年十八届三中全会报告专门强调要加快转变政府职能，要求健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构。政府职能转变过程即是政府放权的过程，把不应管、管不了、管不好的事情交由其他组织来承接，强调公共管理主体多元化，促使政府、市场、社会组织实现合理有序的分工与合作。

目前，作为城市社区管理主体的街道办事处所承担的社会性功能目标多达百余项，如扶贫帮困、地区福利、就业安置、环境卫生、联防治安、文化娱乐等。街道组织单一、行政化的管理方式不能满足社会多元的需求。这就要求政府将一些公共服务职能转移到社会组织手中。当前，各地政府积极转变观念，创新政府投入体制机制，围绕调动社会资源、提供公共服务、维护社会和谐和完善社区治理等工作重点，在推进实施政府购买社会组织服务方面进行了一系列改革探索，为城市基层社会组织发展提供了良好的机遇，也要求城市基层社会组织发展成一定的规模、具备一定的能力，来有效承接政府转移出来的各项职能。在政府购买服务实践中，基层政府特别重视把购买服务工作和培育扶持社会组织发展紧密结合，将提升社会组织公共服务能力作为开展购买服务的基础性工作。

从政治领域来看，我国城市基层社会组织的兴起主要不是因为西方意义上“政府失灵”。一般来说，政府失灵是指政府部门在提供公共物品时由于缺乏灵活性、信息不充分、专业性不足、官僚化等原因，趋向于浪费和滥用资源，致使政府管理活动缺乏效率。我国的政府失灵更多的是“与建国后形成的中国特色的官僚主义有关”（李军、安建增，2006）。比较而言，西方的“政府失灵”是在民主体制下由于政府组织的一些客观属性而导致的，而中国的“政府失灵”更多的是在计划经济及其向市场经济转型过程中，由于整个政治体制的一些特色属性造成的。正是政治体制改革背景下的政府职能转变，为我国城市基层社会组织的发展提供了广阔的社会空间。

2.2.3 社会转型下的社会力量发育

如果说单位制解体与政府职能转变是我国城市基层社会组织兴起的外部条件，那么，社会力量的发育是我国城市基层社会组织兴起的直接基础。而中国社会力量的发育是随着改革开放的不断深入而逐渐壮大的。

新中国成立之后，全能政府在经济上实行计划经济、在政治上实行集权政治，社会空间被极度挤压。全能政府下的社会萎缩具体表现为：功能分权化程度很低、社会中介组织官僚化、社会自我约束力下降、社会对政府的约束力不足（周志忍，2008:79）。单位就是居民所有的生存空间，社会上不存在“自由流动的资源”和“自由活动的空间”（孙立平，1993）。每个成员在经济、政治、社会乃至人格上对单位形成依附，以接受、服从单位对自己的全面控制为代价来换取生存与发展的资源。在“控制—依赖”的关系中，居民没有必要也没有机会参与到公共事务的管理中去，更无法对政府及政府官员的行为实施有效的监督和约束，而且居民自身也缺乏自主、权利、民主等现代意识。

中国40年的改革是一个从经济体制改革向政治体制改革以及社会的全面改革逐步展开的过程。整个改革的核心特征，是一个“国家”逐渐退出“市场”和“社会”领域的过程，也是社会自治与公民社会的形成过程（贾西津，2003）。改革开放以来，社会力量的发育表现为三个方面：首先，改革释放了社会化的资源。政府不再是垄断所有资源的唯一主体，在政府体系之外产生了非政府的资源积累和资本投入。这些非政府掌握的资源被广泛地引导到发展公共服务和公益事业中来。其次，改革营造了社会化的环境。随着改革的不断深入，我国形成了以人为本的社会发展理念。尤其是社会建设的提出，政府营造了注重改善民生的宽松社会环境。随着劳动生产率的提高、双休日工作制的实施以及居民对生活质量的追求，越来越多的居民拥有闲暇时间，并且有财力保障去从事各种自己感兴趣的社会活动，包括休闲为主的娱乐性活动和公益为主的社会性活动。再次，改革促进了社会化的参与。随着公民在经济上的独立性不断增强，个人自由不断增大，公民的个人权利意识与参与的自主性得到提升。“有自由和独立的人格并具有主权意识和公共参与意识的公民，是民间组织得以存在和发展的基石。”（刘求实、王名，2009）正是社会力量的不断壮大，使基层社会组织的发展获得了广泛的社会基础。

我国城市基层社区作为社会生活的重要空间和公共产品配置的基础层面，是社会力量发育的一个主要社会空间。“城市社区发展的本质是社会空间的扩大，是社会力量的自我组织和自我运行，是社会力量从无到有、从弱到强的生长过程”（任远，2005）。在社区中，社会力量的发育主要表现为社区自治能力的提高。改革之前，计划经济体制“统得过死”和政府职能“全能主义”的特征，决定了国家对街道、居委会的绝对控制。居委会被统合进国家政权体系，完全丧失了自治性。进入“后单位制时期”，虽然由于体制的约束和客观条件的限制，居委会过分承担了政府托付的工作，在实践中逐渐成为街道办事处的辅助性机构，并因此备受诟病。但总的来说，居委会在城市基层管理中的地位得以提升，在很大程度上促进了社区自治。近些年业主委员会的兴起，更是成为基层民主自治的一个新载体，代表了我国公民社会发展的一股新力量。可以说，城市基层民主实践为社区社会组织的发展提供了广阔的发展空间，社区自治能力的提升为社区社会组织的发展奠定了扎实的社会基础。