二 香港适度普惠型社会福利制度的构成

从广义福利的角度看，香港社会福利制度涵盖公共援助、社会保险、社会服务和公共福利四个层次，包含丰富多样的补救性、预防性和发展性福利项目，并非仅针对贫弱群体，而是覆盖各类有需要的群体。这些福利制度承担不同的福利功能，具有各自特定的福利项目、福利目标、福利对象、福利资格和福利形式，共同组合为香港适度普惠型社会福利制度（见表1）。

首先是公共援助制度，包括综援、公共福利金、三个意外伤亡赔偿及紧急救济等计划，旨在为贫困者及弱势群体提供基本生活保障。综援是“综合社会保障援助计划”的简称，主要是为经济困难的人士提供基本生活保障，资金主要来源于税收和政府拨款，面向收入低于一定水平的贫困群体，类似内地的最低生活保障制度。公共福利金是为残疾人士和老人提供津贴，每月以现金津贴的形式支付，包括普通高龄津贴、高额高龄津贴、普通伤残津贴、高额伤残津贴等四类，类似内地的高龄老人和残疾人津贴。意外伤亡赔偿及紧急救济包括暴力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤亡援助计划、紧急救济计划，分别为暴力罪行或执法行动中的受害人、交通意外的伤亡者亲属和自然灾害灾民提供现金或实物援助。根据特区政府统计处的统计，2012年，公共援助支出达到305.51亿元，资助个案达96.91万宗，受益人数超过120万人（详见表2）。

其次是社会保险制度，以强积金计划为主，旨在为在职劳动人口提供社会保险。强积金是“强制性公积金”的简称，是香港特区政府强制设立的退休金制度。根据规定，除部分豁免人士（享受法定退休计划或公积金计划的公务员和公办学校教师等）外，所有18岁至65岁并长期在香港居住和工作的雇员和自雇人士，都必须参加强积金计划。雇主和雇员分别按参保人士月收入的5%或以上向强积金计划供款，参保人士达到65岁退休年龄方可提取强积金，但参保人士由于死亡、丧失行为能力、永久离开香港及提早退休的原因，可在退休年龄之前提取强积金。根据强积金管理局的统计，截至2013年3月31日，强积金净资产值达4553.3亿元，雇主、雇员参保人数分别达到25.91万人、237.64万人，两类群体的参保率分别达100%、98%，基本上实现了应保尽保、全员覆盖。

再次是社会服务制度，旨在为特定和有需要的群体提供社会服务。香港社会服务制度覆盖个人服务、家庭服务和社区服务三大层次，包括家庭及儿童福利服务、安老服务、青少年服务、医务社会服务、康复服务、临床心理服务、违法者服务、社区发展等八大类别。上述社会服务主要面向儿童、老人、青少年、病人、残疾人、心理障碍者、违法者等特定群体和有需要的公民，提供针对各类社会问题的预防、支援和补救性服务。香港社会服务涵盖日常生活各个领域，具有很高的专业化水平和服务质素，能够满足不同群体的多元化服务需求。根据社会福利署的统计，2011年，上述社会服务的政府支出总数为110.32亿元，服务人数达到295.02万人；2014年，社会服务预算支出为157.29亿元。

最后是公共福利制度，以公屋、医疗和教育为核心，旨在为有需要者和全民提供公共福利。公屋政策是香港政府为收入和资产低于一定限额的中低收入群体提供的住房保障制度，包括公共租住房屋和资助自置居所房屋等。根据香港房屋委员会的统计，2012年，香港共有110.36万户家庭、334.1万人居住在公屋，占香港家庭总数和人口总数的47%。公共医疗也是香港公共福利的重要组成部分。香港的公共医疗制度沿袭了英国全民健康服务制度，采取公办医疗保健服务的形式，通过医院管理局辖下的公立医院为全体市民提供价格低廉的医疗健康服务。教育是香港公共支出最大的福利项目。香港免费义务教育已涵盖从小学至高中12年，目前正研究将幼儿园教育也纳入义务教育，如果获准通过，有望实现15年免费义务教育。

近20年来香港社会支出结构发生了明显变化（见图2），教育、医疗、社会福利等支出增势大体平稳，相比之下，住房支出波动较大，在2000年到达顶点后一路下挫，在2007年探底后缓慢回落，但增速明显下滑。受亚洲金融危机影响，2003年香港特区政府宣布无限期终止“居者有其屋计划”，停建及停售“居屋”，后又终止“租者置其屋”计划，这直接导致住房支出大幅缩减并从此陷入低谷。在香港现有社会支出中，教育支出稳居第一，医疗卫生支出位列其次，社会福利支出排名第三，房屋支出垫底。以2012年为例，当年香港公共支出4055.27亿元，其中教育、医疗、社会福利、住房四项支出所占比重分别为19.19%、14.67%、11.33%、5.45%，四项总支出为2053.47亿元，占公共支出总数的50.64%。总之，香港在基本生活、教育、医疗、住房和社会服务等方面建立了比较完善的社会安全网，为香港的经济发展和社会稳定提供了强有力的保障。当然，香港福利制度也面临不少问题，例如，养老保险制度仍是“软肋”，现行的强积金制度漏洞不少；福利改革缺乏系统的顶层设计，存在“头痛医头、脚痛医脚”的问题；经济转型、贫富悬殊、人口老龄化等问题导致福利支出水涨船高，福利供需不平衡的矛盾突出等。但这些都瑕不掩瑜，香港福利制度以其高度的制度化、专业化、高效以及精简的特点而在亚洲独树一帜，成为东亚福利体制的典范之一。