三 香港适度普惠型社会福利制度的特色

威尔丁（Paul Wilding）认为，香港社会福利制度的突出优势是拥有一套完善的、由公共财政支付的福利服务体系，虽然香港社会支出占GDP的比重低于西方福利国家，但香港福利制度在覆盖面、可获得性及服务质素方面拥有不错的表现，在教育、医疗卫生和公共服务方面的成就极为突出。根据我们的研究，香港社会福利制度具有如下鲜明特色。

1．福利目标：社会投资，发展导向。香港历来强调社会政策对促进经济发展的作用，认为社会政策的目标应从传统的收入维持，转向增强人力投资、促进经济发展和社会融合。在福利目标上，香港福利制度强调“支援个人及家庭，协助真正有需要的人，并提供机会，使他们可以自力更生，力争上游，从而促进社会团结和谐”，政府将大部分福利支出投入在教育、医疗和住房等方面，以促进人力投资和经济发展。由于具有发展主义的特点，香港福利制度被视为“东亚生产主义福利体制”的一种亚类型。近年来，香港广泛推行社会投资的理念，提升个人、家庭和社区的自我发展能力，推动福利服务从事后补救到事前预防、从“输血”到“造血”的转变。例如，倡导“工作导向型福利”，推行“自力更生支援计划”和“深入就业援助计划”，力推积极就业和受助人“重返劳动力市场”；成立“社区投资共享基金”和“携手扶弱基金”，深化官商民三方合作，为弱势社群投资社会资本，截至2013年底，社区投资基金覆盖全港18个区的268项社区发展计划，参与机构达到7000个，参加人数达到45万人，支援家庭30200个；设立儿童发展基金，尝试资产社会政策，通过建立个人账户、提供储蓄配额、减免税收等方式，帮助贫困儿童及家人积累资产。这些社会投资导向型福利政策及举措，在很大程度上合乎“发展型社会政策”和“新福利主义”等全球福利改革的方向。

2．福利对象：弱者优先，适度普惠。香港社会福利制度奉行“弱者优先”的原则，强调救助“那些容易受到伤害的人——老人、残疾人士和穷人”等所谓的“市场竞争的失败者”和“最不能自助者”，重点为贫困和弱势群体提供基本保障。在“弱者优先”的原则下，香港重点发展公共援助，福利支出向弱者倾斜，福利对象以弱者为主，优先照顾基本民生需求。社会福利署每年70%以上的福利支出用于综援金和公共福利金，贫困和弱势群体是主要受益者。例如，2014年社会福利署预算总支出为559亿元，其中综援金和公共福利金支出达402亿元，占预算总支出的72%。此外，社会服务制度主要面向儿童、青少年、老人、残疾人等弱势群体，公屋制度主要为中低收入群体提供基本住房保障。在弱者优先的前提下发展公共医疗、教育和社会服务等普惠型福利，让福利惠及各类有需要的群体。12年免费义务教育惠及所有适龄入学儿童及其家庭，公共医疗制度为全民提供价格低廉的医疗服务，社会服务制度为各类有需要者提供支援性服务。这些组合式福利项目实现了应保尽保、全民覆盖，兼顾了弱者优先和适度普惠。

3．福利主体：责任分担，伙伴关系。早在20世纪70年代香港就提出建立政府与社会组织的伙伴关系，探索多元化福利服务。经过四十余年的发展，政府和社会组织在多元福利供给中建立了制度化的责任分担机制，形成了公私伙伴关系。这种伙伴关系超越了简单的“服务购买关系”，扩及政策咨询、服务购买、项目实施、行业监管等广泛领域，而成为比较全面的“伙伴关系”。政府将大部分福利服务交给社会组织来运营，政府主要负责政策制定、资金支持和服务监管等宏观事务，社会组织负责提供具体福利服务。从福利支出看，政府在福利供给中承担了主要作用，除强积金主要由个人和企业供款外，教育、医疗、住房和社会福利的资金主要来源于政府财政拨款。2012年，香港公共支出为4055.3亿元，占GDP的19.9%，其中用于教育、医疗、住房和社会福利的社会支出为2053.5亿元，占公共支出的50.6%。从直接服务看，社会组织在福利服务供给中承担了主要作用，除“综援”和紧急救助等部分福利服务外，社会组织提供全港90%以上的社会福利服务，其雇用的社会工作人员占全部社会工作人员的80%。2012年，香港注册社会组织数超过30000个，每万人拥有社会组织数超过40个，社会组织在福利服务供给中发挥非常重要的作用。

4．福利水平：适度均衡，动态调节。不同于西方福利国家的高福利刚性，香港福利支出历来遵循量入为出的原则，强调“够用就好，过犹不及”。在福利投入上，香港奉行渐进主义财政策略（incremental budgetary approach），对高福利持谨慎态度，保持福利支出稳健增长。早在20世纪70年代，香港就确立了“公共支出规模不超过GDP的20%、公共支出增速不超过GDP增速”的准则，其目的就在于保证福利支出量入为出。除了1998～2003年受亚洲金融危机影响公共支出略有增加外，1981～2012年香港公共支出占GDP的比例基本上控制在20%以内，保持了较高的连续性和稳定性。此外，香港定期编制“社会保障援助物价指数”（简称社援指数），根据经济增速、通胀和物价指数以及住户支出调查结果，动态调节福利标准。例如，由于亚洲金融危机影响，1998～2003年香港经济下滑，社援指数随之年均下调1.7%; 2003～2008年，香港经济复苏，社援指数随之年均上调3.4%。对于香港福利水平的这种适切性特点，香港学者黄黎若莲形容为“虽然瘦削但不至于吝啬，并且具有相当的有效性和稳定性”。

5．福利内容：需要为本，组合供应。香港福利制度强调以需为本，按照服务对象类别确定相应的服务标准，提供“需求导向型”和“福利友好型”服务。以综援为例，综援金包含标准金额、补助金和特别津贴三类，其中补助金又细分为长期个案补助金、单亲补助金、社区生活补助金、交通补助金和院舍照顾补助金，标准金额旨在满足一般个案的基本需要，补助金和特别津贴旨在保障特别个案的特别需要，高龄、伤残、单亲、失业等不同类型的个案能结合不同需要获取个性化援助。在福利形式上，香港福利制度针对不同群体的不同层次需求，提供“收入支持+实物救济+服务支持+资产支持”多元化支持结构，推行“补救性+预防性+发展性”组合式福利项目，在基本生活、教育、医疗、住房和社会服务等方面建立了完善的社会安全网。通过公共财政支持，香港将公共援助、全民医疗保健服务、免费基础教育、社会服务以及公共房屋等福利组合为广覆盖、多层次、全方位的“多重安全网”，不仅面向贫弱群体，而且覆盖各类有需要的公民；不仅保障受助人的生存性福利需求，还满足他们的安全性和发展性福利需求。