三 《公约》的国际监督机制

《公约》不仅规定了一系列个人的权利以及缔约国的义务，而且建立了一整套监督缔约国履行其义务的机制。缔约国的义务不仅规定在《公约》约文之中，而且在这些监督机制的运行过程中得到了进一步的明确和澄清。因此，为了更加全面深入地研究缔约国根据《公约》承担的实质性义务，有必要对《公约》的国际监督机制有所了解。《公约》的监督机制是一个非常复杂的问题，因此以下仅是概略式的介绍。

（一）国际监督机制的必要性和重要性

《公约》与任何人权条约一样，具有两个特性，这两个特性决定了对于缔约国履行其根据《公约》承担的义务，必须存在一定的国际监督机制。

《公约》的第一个特性是“非相对应性”。《公约》是一项国际条约，因此在表面上规定的是缔约国之间的权利义务关系。然而，《公约》缔约国之间的这种权利义务关系仅仅是一种形式。《公约》或任何人权条约与其他领域中的国际条约不同，它们在实质上所调整的并不是以缔约国彼此之间满足对方的利益为基础的相互对应的权利义务关系——即不具有“相对应性”（reciprocity），而是缔约国与受其管辖的个人（主要是其国民）的权利义务关系。上文已经指出，《公约》尽管在形式上仍是国际条约，但并不是国家之间交换彼此义务的一个网络，其根本目的不在于维持缔约国之间的一种相互利益的契约式平衡，而是如《公约》序言所指出的，促进对人权和基本自由的普遍尊重和遵行。《公约》的这种“非相对性”意味着，尽管可以说违反《公约》的缔约国侵犯了所有其他缔约国的“法律上的利益”，并因此产生了国际法上的责任，但是其他缔约国并不会因此或仅仅因此采取措施而迫使违反《公约》的国家遵守《公约》并对违反行为承担责任，传统国际法中以“相对应性”为基础的保证国际法规则得到实施和遵守的机制并不能确保《公约》得到遵守和适用（例如《公约》所规定的国家间来文或申诉机制就从未得到适用）。对于《公约》的这一特性，在联合国秘书长编写的对人权委员会完成的人权两公约草案约文的评注中，有非常清楚的说明：

 

本公约的独特之处在于，缔约国将对其国民承担特定的义务。违背这些义务将不同于违背其他类型的公约，后者在实施问题上是自我调整的，某缔约国违背其承担的义务将对其他缔约国产生不利的影响，并促使其他缔约国采取报复措施。某缔约国违反本公约并不会对其他缔约国造成立即和直接的伤害。造成的损害将主要是道德上的，其他国家因此不太可能进行干涉。过去的经验——特别是国际联盟的少数人制度和《国际劳工组织宪章》规定的申诉程序的经验——表明，国家为补救对人权的侵犯而进行干预的情况是可以忽略不计且毫无成效的，即使条约规定了这样的义务也是一样。

 

鉴于无法期望传统国际法中依靠缔约国之间的相互制约来确保条约得到遵守和实施的机制能够对《公约》起作用，建立某种独立于缔约国的国际性机制以监督缔约国实施《公约》规定、履行《公约》义务的情况，就成为一种必要。

《公约》的第二个特性是“国内性”。由于《公约》规定了缔约国尊重和保证受其管辖的一切个人的公民和政治权利的义务，因此缔约国在国内实施《公约》规定、履行《公约》义务对于落实《公约》所承认的权利具有重要的意义。同时，这也造成了《公约》权利的实效性极度依赖缔约国的实施和履行的情况。然而，国家权力与个人权利之间存在一种辩证关系：一方面，广义上的国家是潜在的人权侵犯者，但另一方面，对人权的捍卫在很大程度上也要依赖于国家。因此，尊重和保护《公约》权利的主体与可能侵犯这些权利的主体是重合的，即都是缔约国或其公权力机关，这导致在缔约国没有履行其《公约》义务时，同样需要由缔约国承担相应的责任。在这样的情况下，缔约国如何行为将取决于其内部的自我判定，并不是十分可靠。因此，由缔约国实施《公约》规定、履行《公约》义务、判定是否存在侵犯《公约》权利的情况并给予受害者救济具有内在的逻辑缺陷，而这种缺陷需要通过外在于缔约国的实施和执行方式才能得到弥补。

由于具有上述特性，《公约》与其他核心人权条约相似、而与其他领域中的许多国际条约不同的一点是建立了一整套国际监督机制，这规定在《公约》第四部分和《任择议定书》中。《公约》的国际监督机制又被称为国际实施机制。实际上，国际层面上的“实施”并不是严格意义上的实施，但是由于自《公约》起草之始，就用“实施措施”来指称国际层面上、实质上属于监督性质的机制和措施，因此“国际实施”、“国际实施机制/措施”等表达方式就保留了下来。

（二）人权事务委员会概况

在《公约》的国际监督机制中，人权事务委员会（Human Rights Committee）扮演着核心角色，可以称为《公约》的“守护者”。同时可以说，在很大的程度上，是委员会“养育”了《公约》、使之具有了生命力：在《公约》从一个静止的状态、单一的文本发展成为一种动态的过程、立体的架构的过程中，委员会起了至关重要的作用。如果没有委员会及其工作，很难想象《公约》的目的及宗旨能够在多大程度上得到实现，《公约》在保护和促进世界范围内的公民权利和政治权利方面能够有多大的成效。因此，许多学者都对委员会给予了极高的评价。有学者在20世纪80年代就评价说，委员会已经成为“为人权的普遍执行而奋斗的最重要机构”；有学者在20年前认为，自其成立以来，委员会已经在联合国人权领域的机构层级中为自己奠定了一个特别的位置，从一个几乎不为人知的机构发展成为一个具有相当力量和权威的机构，赢得了个人、缔约国和非政府组织的尊重；有学者称委员会是“普遍性人权条约所创立的最重要的机构”；还有学者认为委员会作为“[人权]条约机构的旗舰”而获得尊重。

《公约》生效以后，根据《公约》的相关规定，人权事务委员会得以建立：1976年9月20日，《公约》缔约国在联合国总部开会，选举了委员会的最初18名委员，任期自1977年1月1日开始。1977年3月21日，即《公约》生效将近一周年之际，联合国秘书长在纽约的联合国总部召集了委员会的第一届会议，联合国主管政治和联大事务的副秘书长威廉·布富姆（William Buffum）担任了委员会临时主席并为届会开幕，他在发言中称：“委员会开始工作，代表了联合国达成其最重要的目的之一——促进人权——以及为此宗旨创设必要的国际机制的努力中，一个重要的里程碑。”

1．委员会的组成和委员的独立性

根据《公约》第28～32条的规定，委员会由18名委员组成，他们必须是《公约》缔约国的国民（但不得有一个以上的委员同为一个国家的国民），由缔约国以无记名投票方式从缔约国提名的候选人中选举产生。委员任期4年、可连选连任，但每两年改选1/2的委员，以保证委员会工作的连续性。委员必须品格高尚、在人权方面有公认的专长，而且作为一种建议性的规定，“应考虑使若干具有法律经验的人参加委员会”——实际上，大多数历任和现任委员都具有法律背景，无论是来自司法部门、身为律师或来自学术界。在选举委员时，还应考虑到成员的公匀地域分配和各种类型文化及各主要法系的代表性。委员会委员不是专职的，而是各有自己的职业，因此担任委员只是一种兼职工作。

《公约》第28条第3款规定：“委员会委员以其个人资格当选和任职”（从英文本翻译）。这意味着，委员会委员不是任何国家——包括其国籍国——的代表，不对任何国家负责，而只对委员会和本人的良心负责，因此他们不得在履行职务方面受国家或其机构的任何种类的指示或影响以及压力。因此，委员会委员具有独立性，这种独立性对于委员会能够客观地开展工作是相当重要的。委员的独立性得到了若干措施的保障。首先，《公约》第38条规定，每位委员在就职以前，“应在委员会的公开会议上郑重声明他将一秉良心公正无偏地执行其职务”（从英文本翻译）。其次，《公约》第43条规定，委员会委员有权享受联合国特权及豁免公约规定的各种特权与豁免，这也有助于保障委员独立地、自由地履行其职责。再次，任何委员都不能参与委员会的工作中，涉及其国籍国的部分，包括不应参与委员会对其国籍国的报告的审议以及相关结论性意见的讨论和通过（《议事规则》第71条第4款），不应参与委员会对国籍国作为当事国的个人来文的审查（《议事规则》第90条第1款a项）等。最后，委员会于1997年专门通过了《人权事务委员会委员履行职务准则》，其中强调了委员会委员的独立性“至关重要”，并就委员在与其国籍国的关系、与其国籍国政府的关系、与非政府组织的关系中，以及在参与缔约国报告的审议以及个人来文的审议中，如何保持独立和公正，作出了详细的规定。由于有些委员在其本国担任公务员、议会代表甚至是政府职务，以及“冷战”期间的政治氛围对委员会工作的影响，曾存在一些对委员的独立性的疑虑，但总体而言，似乎从未出现过有关任何委员有违公正无偏的指控，也没有任何迹象表明国家曾试图对委员施加外部压力。阿尔弗雷德·德·扎亚斯以他为人权事务委员会工作14年，为经济、社会和文化权利委员会工作4年的经历证明，这两个委员会都是“非常严肃和值得尊敬的机构”，在它们的工作中并不存在“政治言论和不适当的东西方冲突”，因此不信任这些委员会没有任何基础。

2．委员会的性质

联合国人权机构往往被区分为“以《宪章》为基础的机构”和“以条约为基础的机构”或称“（人权）条约机构”。前者是指在联合国系统内部，根据《联合国宪章》的有关规定设立的负责人权工作的机构，其典型代表是联合国人权委员会和取而代之的联合国人权理事会；后者则是指根据人权条约的规定建立的监督所涉条约之实施的机构，人权事务委员会就是其中的一个。这些条约机构的特点是，它们并非由国家代表组成，而是由以个人资格当选并任职的委员构成，这意味着它们不是直接代表缔约国的意志和利益的政治性机构，而是——按学者的普遍界定——“专家机构”。在严格意义上，人权事务委员会并不是联合国的一个机构，而是一个独立的、“自足的”条约机构。实际上，早在其第一届会议上，委员会就表明自己“不是一个联合国机构，而是一个由《公约》缔约国建立的协议机关”。因此，委员会及其委员仅对《公约》及其《任择议定书》负责，唯一一个某种意义上高于委员会的机构是缔约国会议，但是缔约国会议除了选举产生委员以外，并不就任何实质性的问题对委员会提出任何有约束力的指导。

但是，委员会的工作与联合国有紧密的联系。例如，在委员会委员的选举中，联合国秘书长起着重要的作用（第30、33、34条）；委员会委员从联合国经费中领取薪俸（第35条）；联合国秘书长向委员会提供必要的工作人员和便利（第36条、第42条第5款）；委员会会议通常在联合国召开（第37条）；缔约国报告要提交联合国秘书长，再由后者转交委员会审议（第40条第2款）；委员会在审议缔约国报告之后，可将报告的副本以及自己的意见转交联合国经济及社会理事会（第40条第4款）；委员会经由经济及社会理事会向联合国大会提出年度工作报告（第45条）；联合国秘书长还是《公约》及其两项任择议定书的保管机关，承担着条约法方面的重要职能（《公约》第48～49条、第51～53条，《任择议定书》第8～9条、第11～14条；《第二任择议定书》第2条、第7～8条、第10～11条）；等等。另外，联合国秘书长在国家间来文程序和个人来文程序中也承担了大量的行政工作——这些工作都是通过秘书长提供的秘书服务完成的。由于委员会与联合国的这种紧密联系，委员会“被看成一个在联合国体系的大致框架内运作的机构”，因此有时也被称作“联合国人权事务委员会”。但是，这一名称仅表明委员会与联合国有紧密的联系，并不意味着委员会是联合国的一个机构或其工作受到联合国的指导、约束或控制。

对于委员会及其工作的法律性质，需要作些探讨。首先可以肯定的是，委员会并不是一个司法机构，即并不是像联合国国际法院、欧洲人权法院或美洲人权法院一样的一个国际性法院。但是，对于委员会是否是一个“准司法”机关、其职能——特别是审议个人来文的职能——是否具有“准司法”性质，则存在不同的意见。

在《公约》起草之时，就曾有人认为委员会是一个准司法机构，但对此并无确定共识。在委员会的第一届会议上起草《议事规则》之时，对于委员会的性质也有一些争论。委员会委员尤瑞比—韦格思（Uribe Vergas）认为，委员会的工作“是司法性质的”，其他一些委员也明示或暗示了委员会职能中的司法因素。但同样是在第一届会议上，委员会委员伯恩哈德·格雷弗拉特（Bernhard Graefrath）称，委员会的工作不能与法院相比，因为委员会不能像法院一样作出判决，而只能对缔约国报告进行审议、作出评论，并作为一个调解机构（conciliatory body）处理申诉和来文。委员会曾否定自己是一个“准司法”机构。委员会曾经特别指出，和欧洲人权委员会以及欧洲人权法院不同的是，“委员会既不是一个法院也不是一个具有准司法职权的机构”；委员会对于个人来文的实质事项的决定在原则上属于类似于欧洲人权委员会的报告的“不具有约束力的建议”，委员会没有权力像欧洲人权法院一样作出具有约束力的判决；缔约国在不遵守委员会的意见时，《任择议定书》也没有规定任何强制执行机制或制裁方法。某些缔约国也不认为委员会是一个司法或准司法机关。例如，新西兰上诉法院认为，委员会所使用的术语再加上准备工作材料中的明确表示，都说明委员会并没有被设计为具有司法地位，委员会的意见的非约束性质也进一步影响了将委员会归类为一个司法权威机关。部分学者也认为，委员会既不是像法院一样的司法机构，也不是准司法机构或具有准司法职权。由于委员会对个人来文并不进行口头审理，而且还审议缔约国报告，因此这种工作的监督或咨询性质使得委员会仅能被看成一个“国际调解者”，而非“司法意义上的仲裁者”。

不过，有更多的学者认为，委员会是某种“准司法”机关，其职能——特别是审议个人来文的职能——具有某种“准司法”性质，或至少是以一种“准司法”的方式对个人来文作出决定。例如，A. H．罗伯逊、萨拉·约瑟夫、马丁·舍伊宁、曼弗雷德·诺瓦克等都认为委员会是一个“准司法”机关或具有“准司法”性质；德·扎亚斯、罗莎林·希金斯、马库斯·施密特、亚历克斯·康特、罗娜·史密斯、雅各布·穆勒等则特别指出委员会审议个人来文的职能和程序具有“准司法”性质。

尽管上述学者提到了委员会的“准司法”性质，但是几乎没有人阐述“准司法”这一概念的含义。从这一概念在国内法中的含义来看，“准司法”机构是指在某些有限的领域中，对于具体的问题适用正式的规则并在各种诉求之间作出决定的各种行政法庭或委员会。但这种法庭或委员会的决定一般是有法律约束力的，因此无法套用这一定义将委员会称作“准司法”机构。实际上，委员会作出的决定、发布的意见没有法律约束力，因此无法被称作司法机构或具有司法职能，但是委员会在履行其职能尤其是审议个人来文的职能时，其方式和过程遵循的却是司法模式。委员会自己就指出，虽然其审议个人来文的职能不是司法性的，但对个人来文作出的意见“带有一项司法决定所具有的某些主要特点”，“是以一种司法精神达成的，其中包括委员会委员的不偏倚性和独立性、对《公约》语文的慎重解释以及决定的终决性质”。只有在此意义上，委员会可被称作具有“准司法”性质。对于委员会的性质，也许联合国副秘书长、法律顾问苏伊（Suy）在参加委员会第一届会议时表达的个人观点是比较恰当的，即委员会既不是一个立法机构，也不是一个司法机构，而是“自成一类的”（sui generis）。

3．委员会的职能

《公约》第28条第1款规定人权事务委员会应“执行以下规定之职务”（作准文本）。关于委员会的职能，《公约》再未加以界定，但公认主要在于“监督”缔约国实施《公约》规定、履行《公约》义务的情况。联合国人权事务高级专员办事处在其有关《公约》以及委员会的第15号《人权概况介绍》中就指出，“人权事务委员会的任务是监察（supervise）和监督（monitor）缔约国对《公约》义务的实施情况”，具体而言，这一任务是通过四项职能实现的：

 

第一，委员会接受并审查各缔约国就其为落实《公约》所载各项权利而采取的步骤提出的报告。第二，委员会提出所谓的一般性意见，旨在通过提供有关缔约国的实质性义务和程序性义务的更详尽细节，协助各缔约国落实《公约》规定。第三，委员会接收并审议指称自己在《公约》下的权利遭到缔约国侵犯的个人根据《任择议定书》提出的个人申诉（也称为“来文”）。第四，委员会有权审议一缔约国指控另一缔约国未遵守其根据《公约》所承担之义务的某些申诉。

 

这些职能中的前三项将在下文作进一步介绍。第四项职能，即通常所说的国家间来文或国家间申诉机制（仅有48个缔约国接受），因为从未得到适用，本书将不作介绍。委员会的这些监督职能对于《公约》的实效性是至关重要的。法罗克·贾伯瓦拉就指出：

 

实质上，如果人权事务委员会没有权力评判缔约国的国内实践并根据《公约》的标准衡量这一实践，则它在《公约》之下就不会起到任何有意义的作用。……因此，否认委员会的监督作用就是否定《公约》的目的及宗旨，因为其目的及宗旨就是通过由必要时的国际行动（主要是负面的公开）所补充的国家行动来改善人权。

 

就委员会的职能，一个有争议的问题是委员会是否有解释《公约》的权力。按照一般国际法规则，解释条约的权力属于缔约国，但是，鉴于《公约》作为一项人权条约的特殊性质以及委员会作为一种独立监督机构的存在，一种广泛的认识是，委员会通过对缔约国报告的结论性意见、对个人来文的最后意见以及一般性意见对《公约》所作的解释尽管没有法律约束力，但具有权威性。持有这种意见的包括多位曾经或目前担任委员会委员的学者。例如，克里斯蒂安·托姆沙特认为，委员会审议个人来文之后作出的意见“由于其内在的公正性、客观性和严肃性而获得了权威”；伊万·希勒认为，“委员会的意见代表了《公约》本身所建立的、作为该文书之作准解释者（authentic interpreter）的机构的权威性判定[, ]缔约国因此有义务根据善意原则尊重这些意见”；舍伊宁认为，由于《公约》等人权条约所规定的义务本身具有法律约束力，因此其所建立的人权事务委员会等国际专家机构是所涉条约的“最权威解释者”；沃尔特·卡林认为：“第40条授权委员会对《公约》提出一般性意见，因此其认定尽管没有法律约束力，但具有相当权威性的地位。”

4．委员会的《议事规则》和工作方式

《公约》第39条第2款规定，“委员会应制定自己的议事规则”。议事规则（Rules of Procedure）对于委员会的工作是极为必要的。因为尽管《公约》和《任择议定书》本身规定了委员会的职能，但有关委员会如何履行这些职能的程序性规则并不全面和详细，所以委员会为了顺利、有效地履行其职能，就必须为自己制定更为详细的议事规则。因此，制定《议事规则》也成为委员会成立以后的第一项工作：委员会在其1977年的第一届和第二届会议上，花费大量时间讨论、起草并通过了共计94条的《暂行议事规则》。此后，委员会又数次修正了其议事规则，以适应和反映不断变化和发展中的委员会的工作方式，目前的《议事规则》是在2011年秋季的第一〇三届会议上通过的。委员会的《议事规则》正如其名称所显示的，只是有关委员会如何履行其职能的程序性规则，对于委员会本身及其成员以及缔约国有影响，但本身并不像《公约》及其《任择议定书》一样对委员会有约束力，而且其效力低于这两项文书，一旦发生冲突要以后者为准。

在委员会的工作方式方面，最核心的一个问题是如何作出决定。《公约》第39条第2款（乙）项规定，“委员会的决定由出席委员的多数票作出”，但是迄今为止，委员会的所有决定都是以“协商一致”（consensus）作出的。对于这种工作方式，委员会早在第一届会议上就达成了共识，形成了《暂行议事规则》第51条的独特形式：一方面，该条正文规定，“除《公约》和本议事规则其他条款另有规定外，委员会的决定应由出席的委员过半数作出”，从而体现和符合了《公约》第39条第2款（乙）项的要求；但另一方面，委员会达成了如下两段共识，并决定将其作为《议事规则》第51条的脚注提请注意——这一脚注一直保留了下来：

 

委员会委员普遍认为，委员会的工作方法通常应容许在表决前为通过协商一致达成决定而作出努力，但条件是，须遵守《公约》和《议事规则》的规定，并且此种努力不得使委员会的工作受到不适当的拖延。

在铭记上文第1段的情况下，主席在任何会议上可以将提议付诸表决，并且在任何委员要求表决时，应将提议付诸表决。

 

尽管达成的共识是“在表决前为通过协商一致达成决定而作出努力”，但在实践中，协商一致实际上取代了表决本身，无论是对于程序性事项还是实质性问题，委员会总是能够以协商一致作出决定，而不必付诸表决。因此，以协商一致作出决定就成为委员会的一个惯例，委员会从来没有进行过表决，这也使得《公约》第39条第2款（乙）项以及《议事规则》第50～61条规定的极为详细的表决规则从来未被适用过。当然，协商一致的工作方式并不意味着委员会委员之间不存在分歧。实际上，就很多问题，例如下文将要介绍的有关在审议缔约国报告之后委员会应发布什么样的意见的问题，委员会委员之间发生过激烈的争论，但协商一致的工作方式一直保留了下来。可以认为，委员会所取得的成功、赢得的声望，在一定程度上是与其协商一致的工作方法有关的。

委员会是一个常设机构，即它不是为了某一特定目的而临时设立的，而是伴随《公约》始终存在的。不过，委员会并不是在持续不停地工作，按照《议事规则》第2条第1款的规定，委员会通常每年举行三届常会，分别在春季（3～4月）、夏季（7～8月）和秋季（10～11月），每届会期为三个星期，但位于联合国人权事务高级专员办事处之内的委员会的秘书工作是持续不断的。

（三）缔约国报告机制

在联合国人权委员会起草两公约之时，报告机制起初仅规定在《经济、社会、文化权利公约》草案中，只是到了1954年人权委员会才最终决定在《公约》草案中增加有关缔约国报告机制的规定。在《公约》的监督机制中，缔约国报告机制是唯一的强制性机制。《公约》第40条第2款规定，“所有的报告应送交联合国秘书长，并由联合国秘书长转交委员会审议”，但这只是一道手续。因此，一般的说法是，缔约国向委员会提交报告。在《公约》生效之后的30多年里，缔约国报告机制屡经变化，以下将主要介绍目前运行的报告机制，兼及以往的变化情况。

1．报告的时间间隔

根据《公约》第40条第1款（甲）项，缔约国应在《公约》对其生效后一年内提交报告，这种报告被称为“初次报告”；根据第40条第1款（乙）项，在提交初次报告后，缔约国还应在“每逢委员会要求这样做的时候”提交报告。因此，除了初次报告以外，后续报告的提交时间应由委员会决定。在1980年10月30日通过的《关于人权事务委员会在〈公约〉第40条下的职责的声明》中，委员会原则上要求缔约国在委员会审议其初次报告之后4年之内提交第二次报告，这种每隔一段时间需要提交的报告被称为“定期报告”。很快，委员会就修改了这一决定。在1981年7月22日通过、1982年7月28日修正的《有关〈公约〉第40条下的缔约国定期报告的时间间隔的决定》中，委员会将缔约国提交定期报告的时间间隔定为5年一次，或者从初次报告到期之日起算，或者从委员会审议初次报告或有关初次报告的补充资料时起算。这种每隔5年提交报告的做法延续了十几年之后，委员会在1999年夏季的第六十六届会议上又决定，在对每一缔约国报告的结论性意见的末尾，宣布该国应提交下一次定期报告的日期。委员会在2001年春季的第七十一届会议上再次改变了做法，即不再在结论性意见的末尾宣布缔约国应该提交下一次报告的时间，而是要求该缔约国在规定期限内（一般是12个月）报告落实委员会建议的情况和采取的任何措施，委员会根据缔约国的答复情况再决定该缔约国提交下一次报告的时间。这一时间一般为4年以后，但委员会根据所涉缔约国遵守《公约》规定的程度，可以在此基础上增加或减少1年。

第40条第1款（乙）项规定缔约国应在“每逢委员会要求这样做的时候”提交报告。委员会将这一规定解释为，除了定期报告之外，委员会还可以在必要时要求缔约国提交特别报告。委员会第一次要求和收到这种特别报告是在1992年。1992年10月7日，考虑到在前南斯拉夫解体的过程中发生的情况，委员会作出决定，要求波斯尼亚—黑塞哥维纳、克罗地亚以及南斯拉夫联盟共和国（塞尔维亚和黑山）于10月底之前各提交一份简短报告，报告应有关在其各自管辖范围内，为防止种族清洗（ethnic cleansing）、任意逮捕、杀害、失踪、酷刑和其他不人道的待遇以及打击民族、种族和宗教仇恨宣传而采取的措施。这三个国家都按委员会要求的时间和内容提交了报告。委员会要求这三个国家提交特别报告的经验证明了特别报告程序的用处，因此委员会在1993年春季的第四十七届会议上修正《议事规则》之时，在第66条中增加了一款，其中规定委员会可在其认为适当的任何时间要求缔约国提交报告，从而将特别报告程序正式化和制度化。此后，委员会还曾要求布隆迪、安哥拉、海地、卢旺达、尼日利亚、英国、苏丹、塞拉利昂等国提交特别报告。

在实践中，缔约国不按委员会要求的时间提交报告是缔约国报告机制面临的一个主要问题。这一问题自《公约》生效以来就一直十分严重。委员会在其第一份年度报告中就指出，有19个缔约国未能按时提交其初次报告，而当时（1977年8月）《公约》的缔约国不过44个。而在2011年的年度报告中，委员会列出了53个逾期5年或5年以上（截至2011年7月）未提交报告或委员会作出特别决定请求提交报告之后仍未提交报告的缔约国，这占到了缔约国总数（167个）的将近1/3，而且其中还未包括拖延时间不到5年的缔约国。可见，延迟提交报告或不提交报告的问题已经成为缔约国报告机制的一个痼疾。为了缓解这一问题，联合国秘书处采取了一些措施，如对某些国家负责编写报告的工作人员进行培训。这些措施取得了一定的效果，但未能从根本上改变拖延提交报告的情况。

2．报告的形式和内容

根据《公约》第40条第1款，缔约国应报告为“实施本公约所承认的各项权利而已经采取的措施以及在享受这些权利方面已取得的进展”。根据第2款，缔约国还应报告“影响本公约之实施的因素和困难”。可以看出，《公约》本身对于报告的内容只有非常粗略的规定，对于形式则没有任何要求，这导致缔约国提交的初次报告在形式和内容上五花八门。因此，在1977年夏季的第二届会议上，委员会就认识到有必要对报告的形式和内容作一定要求，并为此通过了《有关缔约国根据〈公约〉第40条提交的报告的形式和内容的一般准则》。由于这一准则主要是针对初次报告的，因此委员会于1981年又通过了《有关缔约国根据〈公约〉第40条第1款（乙）项提交的报告的形式和内容的准则》，专门规定了后续定期报告应采用的形式和包括的内容。上述两项准则几经变化之后，于2000年被《缔约国根据〈公民及政治权利国际公约〉提交报告的综合准则》（以下简称《综合准则》）取代。

在1991年，联合国开始了一种让缔约国提交“核心文件”（core document）的做法。由于核心国际人权公约都要求缔约国提交报告，而这些报告中必然有重复之处，因此为了减轻报告负担，缔约国可以提交一份核心文件，作为其根据所接受的人权条约提交的所有报告的起始部分，其中应介绍本国的领土和人口情况、基本的政治结构、保护人权的一般法律框架以及为传播人权条约所作的努力。2006年，联合国各人权条约机构共同通过了《包括共同核心文件和具体条约文件准则在内的根据国际人权条约提交报告的协调准则》（以下简称《协调准则》）。这一准则规定了根据核心人权条约提交报告的程序（包括报告的目的、收集数据和起草报告、报告周期）、报告的方式以及报告的内容，并规定任何缔约国的报告都应由共同核心文件（common core document）和具体条约文件（treaty-specific docu-ment）组成：前者应包括报告国的一般资料（人口、经济、社会和文化特性以及宪法、政治和法律结构），保护和促进人权的一般框架（接受国际人权规范的情况、在国家一级保护和促进人权的一般框架、在国家一级的报告程序、其他有关的人权资料）以及关于非歧视和平等以及有效救济的资料；后者应包括与缔约国履行各具体条约有关的所有资料，因此应集中关注与各项公约的履行情况有关的具体问题。

2010年，委员会通过了《缔约国根据〈公民及政治权利国际公约〉第40条应提交的具体条约文件的准则》。这一准则取代了2000年的《综合准则》，并与2006年的《协调准则》共同适用于缔约国根据《公约》承担的报告义务。因此，任何缔约国提交的实施《公约》的报告实际上包括两个部分，一部分是提交与该国有关的所有条约机构的共同核心文件，另一部分是专门提交给人权事务委员会的报告。2006年的《协调准则》和2010年的《准则》详细地规定了缔约国报告应包括的内容，特别强调了缔约国不能仅仅列举或说明与实施《公约》有关的法律规定的情况，而应将重点放在《公约》的实际适用情况上。

在实践中，就报告的内容，主要存在两个问题。一个问题是，只有少数国家在其报告中非常坦率地讨论它们面临的问题和困难，并邀请委员会对这些方面进行公开讨论，大多数缔约国的报告内容非常不全面，其主要内容往往是对与《公约》有关的本国法律和规章的罗列和介绍，而对于有关《公约》的实际适用情况以及影响《公约》实施的因素和困难，却没有提供充分的资料、作出详细的叙述。例如，委员会在有关歧视问题的一般性意见中指出，缔约国的报告“通常引证它们的宪法或机会均等法中有关人人平等的条款”，这些资料固然有用，“但委员会想了解的是在事实上是否存在任何歧视的问题”。然而，报告机制的根本目的在于能让委员会监督缔约国实际实施《公约》规定、落实《公约》权利的情况，而且《公约》第40条第1、2款中使用了诸如“措施”、“进展”、“因素”、“困难”等指向具体问题而非抽象规定的用语，因此，如果报告中缺乏对于本国实际人权状况的充分资料和详细叙述，委员会将很难对《公约》在所涉国家中的实施情况形成全面、深入的认识并作出相应的建议。另一个问题是，很多缔约国的报告内容并不真实，尤其是就《公约》的实际适用情况以及个人对《公约》权利的实际享有情况而言。托姆沙特和同样担任过委员会委员的托克尔·奥普萨尔认为，很多报告将本国的人权状况“描绘得花团锦簇”（draw a rosy picture），与实际情况相去甚远，远超过委员会委员所愿意接受的程度；塔诺波尔斯基则直言不讳地声称，缔约国的报告——不可避免地——存在“回避、推诿、夸张甚至撒谎”的情况。从政府的角度来看，这种粉饰本国人权状况的态度和做法在一定程度上是可以理解的：由于《公约》为缔约国设定了尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人的权利的义务，因此，任何对本国人权状况的赞扬也就是一种自我肯定；而反过来，对本国人权状况的批评也就是一种自我否定，向委员会提交的报告也就不太可能以一种苛刻的眼光来看待本国的人权记录，也不太能愿意承认本国保护人权中存在的不足。但是，缔约国的这种态度和做法也许是不必要的。世界上没有任何一个国家的人权状况是完美无缺的，因此只要缔约国对《公约》以及人权怀有真实的承诺，就不应该避讳本国在实施《公约》、尊重和保证其中承认的权利方面存在的各种问题，而应该期望借由向委员会提交报告并与委员会进行建设性的对话，进一步认识和解决这些问题。那种一味回避问题的态度、自我颂扬的做法，说明所涉缔约国或者只是在形式上接受了《公约》，但从未真正认同过《公约》施予自己的义务；或者即使接受了这些义务，但几乎未在实践中努力履行过这些义务。

3．报告的审议

自《公约》生效、委员会投入运作以后，委员会审议缔约国报告的过程和方式也经历了相当多的变化。以下将介绍审议过程中的两个主要环节，即“问题清单”（List of Issues）和委员会的口头审议。

在1983年秋季的第二十届会议上，为了审议前南斯拉夫的第二次报告，委员会建立了一个由3名委员组成的届会前工作组，该工作组准备了一份非正式的问题清单并交给南斯拉夫的代表，以作为委员会审议其报告的基础。提前准备问题清单首先能够将委员可能提出的问题集中，避免重复，由此提高了委员会审议的效率；其次能够使缔约国对于委员会主要关注的问题做更充分的准备，因此委员会将这种准备问题清单的做法持续下来，使之“成为一种标准的程序”。在很长一段时间内，这种问题清单是由届会前工作组在委员会正式届会开始前一周内准备、在届会第一天才正式通过并转发给有关缔约国的。这样，有关缔约国将只有几天的时间准备对这些问题的回答。针对这一缺点，委员会在1999年春季的六十五届会议上决定，只要能够做到，就将在预定审议某一缔约国报告的前一届会议上通过问题清单并转发给该缔约国（从2002年开始由取代届会前工作组的、4～6人组成的国别报告工作队准备），以便其有充分的时间准备对这些问题的回答。尽管对问题清单作出书面回答不是必须的，但委员会鼓励缔约国这么做并尽早提交书面答复。委员会提出问题清单、缔约国根据这些问题进行准备以及特别是提前作出书面回答都使得委员会对缔约国报告的口头审议更加具有针对性。

委员会在2009年秋季的第九十七届会议上，又通过了新的决定。根据这一决定，在缔约国需要提交定期报告之前，委员会就将准备和通过一份“报告前问题清单”（list of issues prior to reporting，简称LOIPR）并将其转发给缔约国，而缔约国对这一清单的书面回答就成为《公约》第40条所指的报告本身，缔约国不必再提交另外的报告。不过，这一程序不适用于初次报告以及已经提交的定期报告，而且是任择性的，即如果缔约国愿意，仍可提交全面的定期报告。

委员会审议缔约国报告的一个重要过程是委员会全体会议对报告的口头审议。在审议时，缔约国的代表将首先简要地介绍本国的报告并作出对问题清单的答复，随后委员会委员将针对缔约国的介绍和回答作出评论并提出进一步的问题（对此，国别报告工作队的成员有优先权），缔约国代表可以对这些评论和问题再作出回应。委员会审议缔约国报告的会议是公开的，除了委员会委员、缔约国代表以及相关工作人员以外，新闻记者和非政府组织成员等也可以旁听会议，但不得发言。一般而言，委员会用三次会议（9个小时）审议初次报告、用两次会议（6个小时）审议定期报告。在每届会议上，大约能审议5～6份报告。在每届会议的末尾，委员会将召开一次不公开会议，讨论对所审议的缔约国报告的结论性意见。

委员会对缔约国报告的审议经常被称为“建设性对话”（constructive dialogue）。对于审议报告的这一性质，很早就存在共识。在委员会1977年3月21日召开的第一届会议首次会议上，担任临时主席的布富姆称，通过审查缔约国的报告，“委员会将与每一缔约国建立一种持续性的、建设性的对话，以期履行《公约》所规定的义务”。委员会在其1977年的头两届会议上的讨论也表明，审查缔约国报告是委员会的最主要职能，而且，

 

得到普遍同意的是，审议报告的主要目的应在于帮助缔约国促进和保护《公约》承认的人权。委员会对缔约国报告的辩论应以一种建设性的精神进行，充分考虑到根据《联合国宪章》的原则维护和发展联合国成员国之间友好关系的需要，以及达成《公约》各缔约国内人权享有的真正进步。

 

此后，委员会反复强调了审议缔约国报告的“建设性”。例如，委员会在1980年有关其根据《公约》第40条承担的职责的声明中称：“委员会确认其与各报告国开展建设性对话的目标。”在向维也纳人权大会提交的文件中，对于审议缔约国报告的会议，委员会则指出：

 

这种会议的目的是在委员会和缔约国之间进行一种建设性的对话。委员会的主要职能是协助缔约国履行它们根据《公约》承担的义务，向它们提供委员会在审查其他报告时获得的经验，并同它们讨论与享有《公约》规定的权利有关的各种事项。在履行这一职能之时，委员会委员向缔约国的代表提出问题，以获得有关可能影响《公约》之实施的任何事实问题或法律问题或者因素的资料或者澄清。

 

在2000年的《综合准则》中，委员会再次明确提出：“委员会打算采用与代表团进行建设性讨论的形式审议报告，目的在于改善与该国中《公约》权利有关的情况。”

确保这种“建设性”尤其是“对话”或“讨论”的一个重要和必要方式是让缔约国参与委员会对其报告的审议，因为缔约国代表对报告的口头陈述及其与委员会委员的对话才是报告机制的“核心”和“最重要的部分”。因此，委员会《议事规则》第68条第1款规定，“在审查缔约国报告时，有关缔约国的代表可出席委员会会议”。尽管其中规定的仅是缔约国代表“可出席”，但委员会在相当长的一段时间内遵循的惯例是在缔约国的代表出席的情况下审议其报告，缔约国一般也都会派遣代表出席委员会的审议，很少有缔约国放弃这一能够当场对委员会的问题和评论作出回应的机会。不过，也有缔约国在委员会已经确定对其报告的审议日期后，或者没有表示要派遣代表参加会议，或者虽曾表示但实际上并未派遣代表。对于这种情况，委员会可以在没有缔约国代表出席的情况下审议报告。就缔约国派遣代表出席委员会审议其报告的另一个问题是，缔约国派遣的代表并不总是能够胜任这一工作，而这将影响“建设性对话”的目标的充分实现。对此，委员会表示了关注：

 

如果要委员会能尽可能有效地行使第40条规定的职能，如果提交报告的国家要从对话中得到最大的益处，则理想的是各国代表应有这样的地位和经验（和最好有这样的人数）以便对委员会内就《公约》所涉的全部事项提出的问题和表示的意见加以答复。

 

一般而言，只要缔约国派遣代表出席审议其报告的会议，这种会议通常都是在良好的气氛中进行的，缔约国都会给予配合与合作，从而能够实现建设性对话的目标。通过这种与缔约国代表的对话，特别是通过后者的口头或书面陈述，委员会能获得更多的资料，这些资料对于评估缔约国实施《公约》的情况以及对其提出更切实的建议具有极大的作用，特别是在原始书面报告的内容存在明显不足之时。这种对话尽管并不旨在具有责问性，而是要促成委员会和缔约国之间互通信息、互相理解，但是这并不意味着委员在认为缔约国侵犯了《公约》承认的权利、严重无视其《公约》义务时不会使用强有力的语言。委员提出的问题有时只是要求缔约国代表对报告的某些内容或方面予以阐释，有时却会很尖锐，例如会让代表解释为何来自媒体或其他渠道的有关该国存在侵犯《公约》权利的报道与其政府的报告或代表的发言不一致的问题。而且，总的趋势是委员在提出问题方面越来越大胆。

上文指出，缔约国拖延提交报告的情况极为严重。对此，委员会在2001年春季的第七十一届会议上决定，对于长期未提交报告的国家，委员会可以在不公开会议上审查该缔约国为落实《公约》承认的权利所采取的各项措施，并通过临时结论性意见；在2011年又改为在公开会议上审议并通过结论性意见。在2002年夏季的第七十五届会议上，委员会对冈比亚首次采用了这一新的程序；截至2011年7月底，委员会共对13个缔约国适用了这一程序。

4．结论性意见

对于委员会在结束对缔约国报告的审议之后可以采取的行动，《公约》并没有非常明确的规定。根据《公约》第40条第4款，委员会应研究缔约国的报告，“并应把它自己的报告以及它可能认为适当的一般性意见送交各缔约国”。在很长一段时间里，这种一般性意见被理解为委员会针对所有缔约国提出的意见，而非针对缔约国的具体报告的意见（进一步的介绍见下文有关一般性意见的部分）。因此，尽管从1983年秋季对前南斯拉夫第二次报告的审议开始，委员可以对具体缔约国的报告以及与该国代表团的对话作出总结性评论——这些评论在委员会会议的简要记录中被单独放在“General observations”的标题之下，但这仍是委员会委员个人的意见，而非委员会作为一个整体对缔约国的意见。

这种做法在1992年发生了重大变化。此时，一方面，随着“冷战”的结束，原先阻碍针对每一缔约国的报告提出意见的政治障碍已经消失；另一方面，随着委员会委员的更替，第一代委员逐渐离开了委员会，其中包括最强烈抵制对具体缔约国报告作出意见的委员。因此，委员会在1992年春季的第四十四届会议上决定，在结束对每一缔约国报告的审议工作时，通过反映整个委员会的意见的评论：

 

[这些评论]将对缔约国报告以及与代表团的对话提供一种总体的评估，强调委员会所注意到的、在审议所覆盖期间出现的积极发展，影响《公约》实施的因素和困难，以及在适用《公约》规定方面需要关注的特别事项。评论中还将包括委员会所阐述的、需要引起有关缔约国注意的提议和建议。

 

这一做法最先应用于1992年春季届会对阿尔及利亚初次报告的审议——在审议结束之时，委员会首次通过了针对该国的、反映委员会作为一个整体的观点的“意见”（comments），由此开始了一种审议缔约国报告的全新工作方式。曾担任委员会委员的塞西莉亚·梅迪纳称，这一步骤是极为重要的，“委员会首次作为一个机构而非18名单个的委员行事，并准备让国家知道，在它们的法律、行政和司法实践中可能存在未能遵守《公约》的问题”。从1992年4月对阿尔及利亚初次报告的审议到1995年7月对斯里兰卡第三次报告的审议，委员会将这种意见标为“Comments of the Human Rights Committee”，即“人权事务委员会的意见”；自1995年11月对英国第四次报告（香港）的审议开始，则变为“Concluding Observations of/by the Human Rights Committee”，即“人权事务委员会的结论性意见”。至此，“结论性意见”这一专门用语正式定型。

截至2012年7月底，委员会共通过了约280份结论性意见，这些意见都被转发给有关缔约国并包括在委员会的年度报告中。这些结论性意见是对缔约国的报告以及委员会与缔约国的对话情况的一般性总结，大致包括“导言”、“影响《公约》实施的因素和困难”、“积极因素”、“关切的主要问题”以及“提议和建议”几个部分。最后两个部分是意见的重点，其中委员会将具体指明从《公约》规定的角度来看，在缔约国的法律和实践中存在的各种问题，并提出详细的、具体的、针对性的解决建议。一般而言，委员会很少在结论性意见中直接声称缔约国“违反了”《公约》或“侵犯了”《公约》承认的权利，而使用较为委婉的“表示关切”、“遗憾”、“痛惜”等表述，这在某种程度上是为了照顾缔约国的感受，某种程度上也是委员会早年间所持有的报告机制不应作为谴责缔约国违反《公约》的工具的立场的一种残留。在结论性意见中，委员会往往还会要求缔约国广为散发这些意见以及就意见中提到的某些具体问题提交额外的资料。

5．对结论性意见的后续行动

在很长一段时间内，委员会对缔约国报告作出结论性意见后，在有关缔约国提交下一次报告之前的数年内，委员会都无法追踪缔约国的履约情况，特别是针对委员会在结论性意见中提出的提议和建议采取措施的情况。因此，委员会需要设计一种程序，即使在结束对某一缔约国报告的审议并作出结论性意见后，仍能就该国实施《公约》的情况以及就结论性意见采取措施的情况与缔约国保持联系和对话。在2001年春季的第七十一届会议上，委员会修改了其《议事规则》，在（当时编号的）第70条第5款中规定，委员会可要求缔约国优先注意委员会可能指出的其结论性意见中的某些方面；在第71条中规定，应确立一项程序以审议缔约国就这些方面作出的答复（一般是在12个月内）并决定随后适于采取什么样的行动，包括为下一次定期报告确定日期。在2002年春季的第七十一届会议上，委员会正式通过了就结论性意见采取后续行动的决定，设立了就结论性意见采取后续行动的程序（由一名特别报告员具体负责），“以便建立、维持和恢复与缔约国的对话”并“使委员会能够采取进一步行动”。

通过建立就结论性意见采取后续行动的程序，缔约国报告机制就成为委员会监督缔约国实施《公约》情况的一个环环相扣的程序——对报告的审议（包括与缔约国的对话）以及通过结论性意见固然是核心环节，但对于报告的编写以及结论性意见的后续实施环节，委员会也没有放过：对于前者，委员会通过有关编写报告的各项准则提出要求和指导；对于后者，委员会通过就结论性意见采取后续行动的程序进行监督。由此，“报告程序……成为持续不断的监督《公约》保障的所有权利的一种方式。这种持续性是报告程序有别于其他大多数监督机制的一个特点，后者只是在对人权的侵犯发生时才发挥作用”。

6．缔约国报告机制的作用和意义

作为《公约》的国际监督机制中唯一具有强制性的一个，缔约国报告机制构成了《公约》的“主要国际控制和监察机制”。鲁道夫·伯恩哈特曾就人权条约规定的报告机制评价说：“对于不同报告制度的有效性，几乎不可能作出全面评价。”这对《公约》规定的缔约国报告机制也同样适用。即便如此，对于这一机制的作用和意义作些简略总结仍是可能的。首先，委员会对报告的整个审议过程使得缔约国实施《公约》规定、履行《公约》义务的情况——包括法律规定和具体实践——都暴露在国际审查之下，这必然会对缔约国，特别是那些希望认真对待人权和《公约》义务的缔约国构成重大的压力，迫使其努力按照《公约》的规定调整本国的法律和实践，以履行根据《公约》承担的义务。其次，委员会对报告的审议，包括提出的问题清单、在口头审议期间提出的问题和评论以及作出的结论性意见，都有助于缔约国更加清楚地认识本国的法律和实践与《公约》要求存在的差距以及应该采取的措施，而委员会作为一个由以个人身份任职的专家组成的独立机构及其与缔约国进行“建设性对话”的事实，也加强了其各种问题、评论和意见的说服力和权威性。再次，缔约国编写报告、对委员会的问题清单和口头提问作出答复以及对结论性意见提出的问题作出答复的过程同时也是一个更加全面、深入认识本国的法律和实践是否符合了《公约》要求、履行了《公约》义务的过程。最后，与其他机制特别是审议个人来文的机制相比，缔约国报告机制构成对所涉国家实施《公约》规定、履行《公约》义务情况的全面审查。按梅迪纳所说，对缔约国报告的审议“看来特别适于以一种综合的方式向国家传达委员会有关《公约》所包含之权利的范围和内容的立场”。托姆沙特也认为，和个人申诉机制不同，审议缔约国报告能提供一个对有关国家的人权状况作全面评审的机会，就《公约》而言，甚至能讨论一些现行政府结构的根本问题——民主、多元主义、分权等。

就缔约国报告机制的作用和意义，曾担任委员会委员的托马斯·伯根索尔在15年前针对人权条约机构受到的各种批评所作的回应提供了一种较为全面的总结：

 

国家向人权机构提交定期报告的义务在传统上被认为是所有实施机制中最不具有进攻性或最无关痛痒的一个。这是一种国家在批准人权条约时最容易同意受其约束的措施，因为这种措施被认为没有“牙齿”。但是在数年间所发生的情况是，某些条约机构——人权事务委员会是其中的一个——将审议国家报告变成了一种对一个国家的人权实践的所有方面的公开评估。这一过程从各种可能的渠道获取所涉国家的资料，并且基本上消灭了国内管辖权这样一个过去妨碍国际监督的概念。国家的代表来到委员会面前，就国内法律和实践参与对话，这种对话经常迫使他们承认本国政府违反其所承担的国际义务的措施所导致的责任，并承诺这些违反行为将停止。我相信这一过程对于政府具有一种极其有益的、社会化的效果：这将迫使政府接受这样一项原则，即它们对国际社会承担着一种义务，需要援引国际人权标准来为它们的国内措施做公开的证明或辩护。仅仅接受这种审查本身就具有一种减少对人权之侵犯的趋势，或至少是使得国家对可能侵犯人权的措施的国际影响反复思量，并因此导致某些改善。即使在15年前，相信许多国家将接受这种审查、委员会将能够通过和发表对一个国家的人权实践的正式“评估”——即所谓的结论性意见，看来都是不现实的。在很多年里，委员会都被拒绝承认具有这种权力。

（四）一般性意见

上文已经提到，《公约》第40条第4款规定，委员会应研究缔约国的报告，“并应把它自己的报告以及它可能认为适当的一般性意见送交各缔约国”。从《公约》的准备工作材料中，并不能发现有关如何界定“一般性意见”的清楚、明确答案，因此在《公约》生效以后，委员会不得不面对和解决如何解释《公约》第40条第4款中出现的“一般性意见”一词的困难问题。在这一方面，最主要的争论是这种意见究竟应该是针对所有缔约国提出，还是针对由委员会审议了其报告的某一具体缔约国提出。对此，委员会经过了长时间的讨论，才达成了比较稳定的方案。

1．一般性意见的起源

在委员会第一届和第二届会议讨论通过的《暂行议事规则》中，第70条第3款规定：“如果根据对一缔约国所提供的报告和资料的审查，委员会认定该缔约国根据《公约》承担的某些义务没有得到履行，它可根据《公约》第40条第4款提出其认为适当的一般性意见。”《暂行议事规则》第71条第1款则规定：“根据对各缔约国所提供的报告和资料的审查，委员会应通过秘书长向各缔约国传达根据《公约》第40条第4款作出的一般性意见以供评论……”从前一款的字面来看，似乎一般性意见应该是向具体的缔约国提出的；而从后一款的字面来看，又似乎应该是向所有缔约国提出。因此，这些规定并没有解决委员会的意见究竟应该针对谁作出的问题。相关讨论在1978年的第三届会议上继续进行，而“委员会委员之间存在尖锐的意见分歧”。在这届会议上，来自西欧国家的委员和东欧国家的委员持有完全不同的立场。前者——以联邦德国籍委员托姆沙特为代表——主张，第40条中提到的委员会“自己的报告”不同于第45条规定的委员会年度报告，委员会可以针对每一缔约国提交的报告编写一份报告，而且可以针对某一国家、某些国家或所有国家作出一般性意见；他特别强调了针对具体国家作出意见的合理性与重要性。后者——以民主德国籍委员格雷弗拉特为代表——则主张，第40条中的“报告”与第45条规定的委员会年度报告并无不同，委员会不应针对每一缔约国提出一份报告，委员会的一般性意见也不能针对具体国家或某一国家的具体情况，而只能针对所有缔约国；他特别强调了委员会不得评估或表示一个国家是否履行了其《公约》义务。由于这些分歧的存在，委员会未能就作出“一般性意见”的具体方式形成任何决定。在1980年的第十届和第十一届会议上，委员会委员对这一问题的争论达到了一个顶峰，来自东方和西方国家的委员仍各执一词，不过后者得到了来自第三世界国家委员的支持，因此在人数上占了上风。为了解决这一问题，委员会建立了一个由挪威籍委员奥普萨尔、格雷弗拉特和毛里求斯籍委员拉拉赫组成的工作小组，该工作小组提出的方案得到了委员会的同意，并载入了委员会于1980年10月30日通过的《关于人权事务委员会在〈公约〉第40条下的职责的声明》中。该《声明》确立了委员会作出一般性意见的若干原则，其中最重要的一项是一般性意见“应该是对所有缔约国提出”。因此，一般性意见应是委员会对缔约国报告作为一个整体而非对某一具体缔约国的报告的意见。这一结果基本上体现了来自东方社会主义国家的委员的观点，尽管这些委员在人数上处于少数，但委员会“协商一致”的工作方式只能导致这样一种“最低共识”被接受的结果。

2．一般性意见的目的和内容

在委员会1980年的《声明》中，还包括了提出一般性意见的其他原则：“应该促进缔约国之间为《公约》的实施而开展的合作”、“应该总结委员会在审议缔约国报告的过程中所获得的经验”、“应该提请缔约国注意有关报告程序的改进和《公约》的实施方面的问题”以及“应该激励缔约国和国际组织在促进和保护人权方面的活动”。

在1981年夏季的第十三届会议上，委员会首次发布了5项一般性意见，并在导言中指出了一般性意见的目的在于：

 

让所有缔约国能从这些经验中得益，以促进它们进一步实施《公约》；请它们注意许多报告所显露的不足之处；建议改进提交报告的程序并鼓励这些国家和国际组织在促进和保护人权方面的活动。这些意见也应使其他国家有兴趣，特别是那些准备成为《公约》缔约国的国家，并由此加强一切国家在普遍促进和保护人权方面的合作。

 

为了这些原则和目的，一般性意见可以涉及以下问题：

 

《公约》第40条规定的提交报告义务的履行；

保障《公约》所规定的权利的义务的实施；

有关《公约》中各条规定之适用和内容的问题；

有关缔约国之间为适用和发展《公约》规定而开展合作的建议。

 

同时，委员会还要求缔约国的定期报告的内容应特别注重考虑委员会的一般性意见。此后，委员会又数次重申了一般性意见的原则和目的，还阐述了其编写方法、使用情况、主题的选择，并介绍了正在起草或考虑发布的一般性意见的情况。

从1981年到2011年的30年间，人权事务委员会共通过了34项一般性意见。这些一般性意见的形式、质量和价值差异很大。就形式而言，总的趋势是越来越长。例如，1981年发布的第1号一般性意见只有1段，按中文计只有300余字；在2007年通过的第32号一般性意见则有65段和128个注解，长度超过17000字。随着一般性意见的长度的增加和内容的增多，其质量和价值也在日益提高。委员会最初的几份一般性意见主要是描述性的——这可能与当时的“冷战”背景有关，但后来的一般性意见更多地提供了对《公约》某些规定的全面解释。尤其在委员会发展出针对具体缔约国报告作出结论性意见的机制之后，一般性意见不再主要关注缔约国报告的技术性或程序性问题，而是更多地被用来提供一种规范性的解释和指导。

从内容来看，迄今为止通过的34项一般性意见大致可以归为四类。第一类也是数量最多的一类（22项）有关《公约》规定的实体权利，覆盖了《公约》第1条规定的自决权，以及《公约》第三部分中除了第8、11、15、16、21、22条之外的其余16条。第二类有关《公约》缔约国的全面义务（9项），其中既涉及《公约》第二部分中第2～4条规定的实质性义务（6项），又涉及第40条规定的报告义务（3项）。第三类有关《公约》的条约法事项（2项），即保留问题和义务延续性问题。第四类只有1项，有关《任择议定书》的缔约国的义务。

3．一般性意见的作用和意义

委员会提出一般性意见的职能是从缔约国报告机制中发展起来的，但逐渐脱离了缔约国报告机制，特别是在1992年委员会开始针对具体缔约国的报告提出结论性意见之后。因此，提出一般性意见已经成为委员会的一项独立职能，与审议缔约国报告以及审议个人来文相并列。

一般性意见作为委员会“用以澄清对《公约》之各种事项和条款的理解的评论”，对于理解《公约》的实质性和程序性内容具有重要的作用和意义，因此被普遍认为是对《公约》的权威解释，其绝大部分得到了大多数《公约》缔约国的认同。对于一般性意见的这种重要性，联合国人权事务高级专员办事处在其有关《公约》以及委员会的第15号《人权概况介绍》中有清楚的说明。1991年出版的第15号《人权概况介绍》中，在“一般性意见”的标题下，有这样一段话：“解释《公民及政治权利国际公约》以便人们对其条款的范围和含义不存在疑问，一直是人权事务委员会的一项重要职能。”但在2005年出版的第15号《人权概况介绍》修订版中，这句话被删掉了，取而代之的是更为详细的表述：

 

委员会履行的职能是解释《公约》、澄清《公约》条文的范围和含义从而也澄清所有缔约国的义务的范围和含义，履行这种职能的另一种方式是拟定并通过所谓的一般性意见。因为《公约》的规定像大多数人权条约一样，是以一般性的语汇表述的，由此很容易出现多种多样的解释，所以委员会通过向所有缔约国提出建议的方式，采取了发表一般性意见的方法。一般性意见并不针对特定缔约国国情中出现的某个特定问题，而是以一种扩展的、全面的方式分析《公约》中的某项具体条文或一般性问题。虽然大多数一般性意见是对某项具体《公约》权利的详尽解释，但是也有一些针对具体群体如外侨根据《公约》所享有的权利，还有一些则涉及诸如编写报告等程序问题，或涉及对《公约》的保留等杂项问题。……

……现在，一般性意见被看成对法律的一般性说明，表达了委员会在概念上对某项特定条款的内容的理解，因此是对国际人权义务的规范内容的非常有用的指导。这一作用使得委员会能够让《公约》适用于当代情况，因为自从《公约》通过以来，对于用语和实践的理解和观念可能已经发生了很大的演变。在这一意义上，《公约》是一项活的文书，它像通过时一样，仍然适用于当代的挑战。因此，这些一般性意见继续指导着各缔约国对其报告的编写和对《公约》规定的适用。

（五）个人来文机制

个人来文机制，又称个人申诉机制，它并不是规定在《公约》本身之中，而是规定在《任择议定书》之中。《任择议定书》与《公约》存在有机联系，因为前者并没有规定任何实质性的权利，而是有关如何实施后者所规定的实质性权利的程序性规定；但是，《任择议定书》中的“任择”意味着《公约》的缔约国并不自动受《任择议定书》的约束，而是可以选择是否另行接受《任择议定书》。截至2012年7月底，《任择议定书》共有114个缔约国，占到了《公约》缔约国总数的2/3。之所以将个人来文机制规定在一项任择性的议定书而非《公约》本身之中，是因为在《公约》起草之时，有一些国家对规定个人申诉权表示支持，另外一些国家则对其心存疑虑，认为个人申诉权利可能被大规模滥用；只有国家是国际法的主体，个人不能根据国际法提出权利主张；这种申诉权可能会侵犯国家的主权，构成对于国内管辖事项的不当干涉；没有理由怀疑缔约国将履行它们的义务，等等。最后，在联大第三委员会，作为一种折中，个人来文机制被规定在一项单独的、任择性的议定书而非《公约》之中。自《公约》和《任择议定书》生效以来，个人来文机制也经历了一些变化（尽管少于缔约国报告机制所经历的变化），但整个机制仍可大致从审议前程序、对来文可否受理的审议、对来文实质性问题的审议以及后续程序四个环节进行介绍。另外，在此需要指出的是，与审议缔约国报告不同，委员会对个人来文的整个审议过程是不公开的，但不受理来文的决定以及对于受理的来文的最后意见是公开的，都刊载在委员会的年度报告中。

1．审议前程序

审议前程序有如下阶段。首先是查收和登记前审查。尽管根据《任择议定书》第1条的规定，委员会“有权接受并审议”个人来文，但在程序上，个人来文并不是直接提交给委员会的。委员会的《议事规则》第84条第1款规定，联合国秘书长应“提请委员会注意提交或看来提交给委员会根据《任择议定书》第1条审议的来文”，该条第2、3款以及第85～87条还规定了联合国秘书长在查收和登记来文中的职能。在实践中，联合国秘书长的这些职能是由联合国人权事务高级专员办事处内部的申诉组（Petitions Team）承担的（以前由联合国人权中心承担）。原则上，所有提交联合国人权条约机构的个人申诉均应寄送给该申诉组，然后由其决定应将申诉移交哪个机构；如有必要，申诉组将与申诉者联系，请其澄清申诉是否属于可提交某一条约机构审议的来文。其次是登记。如果某一申诉明确指出是根据《任择议定书》提出的，或申诉组判断某一申诉属于应由委员会审议，则将此申诉转交委员会的新来文特别报告员，由其决定是否对申诉予以登记；该特别报告员可以拒绝登记明显不符合受理要求的申诉，或者在登记之前请申诉者提供更多的资料。所有符合登记条件的申诉将按照登记时间的顺序获得一个编号，正式成为将由委员会加以审议的个人来文。例如，第470/1990号来文意味着这是1990年登记的来文，是委员会自1977年以来登记的第470件来文。

在某些情况下，委员会在收到来文之后（即使在正式登记之前），有可能向来文针对的缔约国提出临时措施（interim measures），要求该缔约国在委员会作出意见（无论是不可受理的决定还是对实质性问题的意见）之前不采取某种行动，诸如暂时不处决已经被判处死刑的提交人或暂停执行将提交人引渡或驱逐到另一个国家的决定，以避免对据称违反行为的受害者造成不可弥补的损害。《任择议定书》本身没有规定委员会可以采取临时措施，这一点规定在《议事规则》第92条中：“在向有关缔约国转交其关于来文的意见之前，委员会可将其意见通知有关缔约国，说明采取临时措施、以避免对据称违反行为的受害者造成不可弥补的损害的必要性。”对委员会要求有关缔约国采取临时措施的法律基础的一种可能解释是，《任择议定书》第5条第4款只规定委员会应向有关缔约国和个人“提出其意见”，这种意见不仅指对于来文实质性问题的最后意见，而且应包括其他意见，诸如有关临时措施的建议。临时措施的目的在于避免据称违反行为的受害者遭受“不可弥补的损害”。对于什么行为可能构成“不可弥补的损害”（irreparable damage），委员会认为，这不能笼统地加以确定，其根本标准应该是后果的不可逆转性（irreversibility），即如果后来委员会认定存在对《公约》的违反，提交人却已无法确保其权利。例如，如果提交人在委员会作出意见之前已经被处决，这种后果就是不可逆转的。实践中，临时保护措施一般只限于潜在损害“极度严重和紧急的案件”，主要是涉及死刑的案件，但也适用于涉及其他事项的案件，例如涉及引渡或驱逐出境、对少数人居住区域的保护等事项的案件。委员会从未公布临时措施得到遵守的情况，但安娜·巴耶法斯基称，“据报道”90%的临时措施要求得到了遵守，但也发生过不遵守的情况。对于缔约国不遵守临时措施的情况，委员会逐渐形成的观点是，根据善意履行条约义务的原则，《任择议定书》缔约国有义务避免作出任何有违《任择议定书》目的及宗旨的行为，而不遵守委员会要求的临时措施即属于此种行为。因此，缔约国没有遵守临时措施就违反了其根据《任择议定书》承担的法律义务。委员会对于缔约国不遵守临时措施的情况表现出越来越不满的态度，多次使用了诸如“愤慨”、“痛惜”、“惊愕”等语气强烈的词语。

2．对来文可否受理的审议

在登记来文之后，委员会对个人来文的审议主要有两个环节，即对来文可否受理（admissibility）的审议以及如果来文可以受理的话，对来文实质性问题的审议。在1997年之前的20年里，这两个环节是不同的阶段，即委员会首先将来文转发给其所针对的缔约国，请其对来文可否受理提出意见，再根据缔约国的意见以及提交人对此意见的评论情况决定来文可否受理；在决定来文可予受理之后，再请缔约国对来文的实质性问题提出意见，最后根据缔约国的意见以及提交人对此意见的评论情况作出对来文实质性问题的决定。在1997年夏季第六十届会议上，委员会修正了《议事规则》，将对可否受理的审议和对实质性问题的审议两个阶段合并（但有例外），即委员会在登记来文之后将其转发给所涉缔约国，请其在6个月内同时对来文可否受理的问题以及实质性问题提出解释或陈述，然后委员会根据提交人的评论情况，或者宣布来文不予受理，或者在宣布受理来文之后直接对实质性问题作出决定。根据目前运行的个人来文机制，有关来文是否可以受理的初步决定是由一个5名委员组成的“来文工作组”作出的。如果该工作组全体一致同意，就能决定一件来文可否受理；如果该工作组不能作出一致决定，则来文可否受理就要由委员会全体会议作出决定。

根据《任择议定书》提交的个人来文必须满足一定的条件，才会被委员会受理。这些条件规定在《任择议定书》第1、2、3条和第5条第2款中。决定某一来文可否受理是一个非常复杂的事项，委员会根据《任择议定书》中的相关规定——这些规定并不十分详细，在其《议事规则》第96条中列举了6项决定一件来文可否受理的标准。穆勒和德·扎亚斯则根据这些规定和委员会的实践，将决定来文可否受理的标准总结为15项，即委员会必须查明：（1）来文不是匿名的，由某一或某些个人提交（因此，集体或法人不能提交来文）；（2）来文由据称的受害者或经其正式授权的代理人提交，如果据称的受害者无法提交来文（如处于与外界隔绝的拘禁中），则委员会也可接受他人（一般是近亲属）以据称的受害者名义提交的来文；（3）提交人在据称的侵犯行为发生时处于《任择议定书》缔约国的管辖之下；（4）来文由本身受到据称侵犯行为影响的个人（或他人以其名义）提交，即提交人不能以“公益诉讼”的方式要求委员会抽象地审查缔约国的某一立法；（5）提交人声称其权利已经受到侵犯，而非将要或可能受到侵犯；（6）来文所针对的缔约国同时是《公约》以及《任择议定书》的缔约国；（7）来文所称的侵犯行为发生在《公约》以及《任择议定书》对有关缔约国生效以后；（8）提交人所称受到侵犯的权利是《公约》规定的权利，而非诸如庇护权、财产权、工作权等超出《公约》范围的权利；（9）缔约国没有通过保留排除委员会审议与某些权利有关的来文的职权；（10）委员会有权审查缔约国的有关法律和实践；（11）来文有充分的根据；（12）来文不构成对提交来文权利的滥用；（13）来文的提交不存在不合理的拖延；（14）同一事件不在另一国际调查或解决程序审查之中；（15）提交人已经用尽所有可用的国内救济。在实践中，最常涉及也最复杂的是最后两个条件。

3．对来文实质性问题的审议

一旦委员会决定受理来文，就进入对来文的实质性问题（merits）的审议，即审议就来文所述事件是否存在缔约国违反《公约》规定的情况。委员会对来文实质性问题的审议涉及如下四个方面。

第一个方面是确定来文所涉及的《公约》条款。一般而言，来文提交人都会明确声称其所指控的缔约国的行为违反了《公约》的哪些具体条款，而且委员会也将据此审议来文。但有时提交人只会笼统地提出《公约》被违反，而没有明确提出被违反的条款，此时委员会一般会根据提交人声称的情况，自行提出在它看来来文可能涉及《公约》中的哪些条款（尽管这些条款并不必然是委员会在其最后意见中涉及的条款）；此外，还可能出现如下情况，即提交人提出了《公约》的哪些条款可能被违反，但是委员会根据来文的内容，会提出在它看来可能还涉及另外的一些条款被违反的问题，并将这些条款也纳入其审议的范围。

第二个方面也是最重要的一个方面即查明案情。根据《任择议定书》第2条、第4条和第5条第1款的规定，委员会对个人来文的审议是根据书面资料进行的，并不存在司法意义上的当事双方“出庭”、委员会听审的情况，因此委员会无法依靠当场听取口头陈述和审查有关证据来查明案情，而只能依靠提交人与缔约国提交的书面陈述和意见来查明案情。一般而言，要由来文提交人承担举证责任，即不仅提出据称的受害者的权利受到了缔约国侵犯的主张，而且对此提出事实证据。如果提交人没有提出充分的事实证据，则即使来文被受理，委员会也不会认定存在缔约国违反《公约》的情况。不过，《任择议定书》第4条第2款规定，缔约国应在委员会向其转送来文之后6个月内，“书面向委员会提出解释或声明，说明原委，如该国业已采取救济方法，则亦应一并说明”。委员会认为，这一规定暗含的要求是，缔约国有义务秉承善意调查来文中针对该国及其机关的违反《公约》的所有指控，并有义务向委员会提供所获得的资料。也就是说，举证责任不能仅仅由来文的提交人承担，特别是考虑到提交人和缔约国并不总是具有获得证据的同等手段，而且往往只有缔约国才能获取有关资料。因此，委员会的原则很明显：国家具有为自己辩白的手段，而个人可能难以获得证据来支持其主张。在这场将总是不公平的竞赛中，要确保较强的一方承载更多的束缚。委员会请求缔约国提出解释或声明，实际上是给予了缔约国反驳提交人的指控的机会，这表明委员会在审议来文时严格遵循了“兼听各方之词”（audiatur et altera pars）的一般司法原则。实际上，在很多来文中，往往要经过提交人和缔约国相互对对方的陈述发表意见的数个“回合”，委员会才会着手审议来文是否揭示了存在缔约国违反《公约》的情况的问题。

但是，委员会没有任何机制或手段能确保缔约国遵守《任择议定书》第4条第2款规定的义务，缔约国是否提出解释或声明，或者提出的资料是否足以让委员会对来文案情有充分的了解，完全取决于缔约国的合作程度。有些缔约国在这方面的表现不尽如人意，尤其是在委员会工作的早期。例如，在许多针对乌拉圭的来文中，乌拉圭政府或者没有提出任何解释或声明，或者在委员会规定的期限后提出，或者提出的解释或声明并不充分，以至于托姆沙特感叹说，该国“表现出的不予合作令人悲叹”。如果缔约国不遵守其自愿接受的、本身就是任择性质的《任择议定书》规定的义务，不在规定时限内对来文提出解释或声明或者提出的解释或声明不充分，则委员会别无他法，就“只能对于提交人的指控给予适当的看重”，并且往往会根据提交人作出的陈述和提供的资料认定存在缔约国违反《公约》的情况。

第三个方面是对查明的案情是否揭示了缔约国违反《公约》规定的情况作出结论，这种结论称为“最后意见”（Final Views）。在这一方面，委员会将《公约》规定适用于所查明的事实，从而对缔约国是否违反了《公约》规定、侵犯了来文所称的受害者的《公约》权利作出认定。有一些来文的案情从法律上来看比较简单，是否存在违反《公约》的情况可谓一目了然。对于这样的来文，委员会一般不会进行过多的法律推理。但是，有些来文的案情从法律上来看则比较复杂——这样的来文往往涉及对据称受害者的权利的限制是否符合《公约》的规定和要求。对于这样的来文，委员会往往要进行较为详细的法律分析和推理，其方式与一般法院达成判决的方式极为相似。不过，委员会的分析和推理有时也存在粗略、含混、“敷衍塞责”的问题。

《公约》的几乎所有实质性规定（即第1～27条）在来文中都有所涉及，但是，对于涉及第1条即自决权的来文，由于这一权利不能由个人所主张，因此委员会从未受理并对实质性问题作出决定；对于第2～5条，由于这些规定具有附属性质，即它们规定的是缔约国的一般性义务，无法脱离《公约》第三部分承认的实体性权利而单独适用，因此委员会基本上不会认定缔约国单独违反了这些规定，但在很多时候会认定缔约国在与这些规定相联系的意义上违反了《公约》第三部分中某一或某些规定。对于第6～27条，有一些来文仅涉及其中的某一条款，但大多数来文都涉及其中的多项条款。大略而言，涉及第14条（这也是《公约》实质性规定中最长的一条）的来文数量是最多的。另外，涉及第6、7、9、10、19、26、27条的来文数量也比较多，涉及第8、11、13、16、20、21条的来文数量是最少的。

第四个方面是委员会对是否存在违反《公约》的情况作出认定以后的步骤。《任择议定书》第5条第4款仅规定，在审议来文之后，委员会应向来文所针对的缔约国和提交人提出其“意见”，而没有表明这一意见中应包括哪些内容。在这一方面，最关键的问题是，委员会对其所认定的《公约》被违反的情况，是否有权提出缔约国应给予受害者的救济。有学者认为，个人来文机制的一个缺陷是《任择议定书》并未规定委员会有权“建议任何行动”；还有学者认为，个人来文机制的目的在于确定某一缔约国是否违反了根据《公约》承担的义务，而非对受损害的个人或其家人提供补救（relief）。实际上，没有任何一项普遍性的人权条约明确提到其监督机构有权为人权被侵犯的受害者提供救济，但是也没有明文禁止这一点。对此，蒂娜·谢尔顿认为，作为人权机构监督缔约国对条约之遵守情况的“内在权力”（inherent authority）的一部分，这些机构可以对救济问题发表意见；托姆沙特则认为：

 

针对有关政府和申诉人提出的意见只有在有助于解决委员会所审议的争端时才有意义。如果委员会被缚住双手而不能对争端情势如何得到补救作出清楚的表达，则《议定书》规定的程序将失去其存在的理由。因此，内在于《议定书》的逻辑的一个要求是，委员会有权表述对于补救它认定存在的违反情势适宜的任何类型的建议。

 

因此，委员会从其1979年审结的第一项来文开始，就不仅限于在意见中认定《公约》是否被违反，而是在认定存在违反时，还指出“缔约国有义务立即采取措施以确保对《公约》规定的严格遵守，并向受害者提供有效的救济”；在这一意见中，委员会并没有明确究竟何为“有效的救济”，但在此后几乎所有认定缔约国违反了《公约》的意见中，委员会都不仅指出缔约国有义务向受害者提供有效的救济，而且往往还提出可以采取的救济形式（详见第二章第五部分）。

在很长一段时间内，委员会都没有表明其提出这种救济建议的法律基础，但从1994年秋季第五十二届会议上审结的科内诉塞内加尔案开始，委员会在许多其认定存在对《公约》的违反并提出救济措施建议的意见末尾，都加上了如下一段：

 

鉴于通过成为《任择议定书》的缔约国，缔约国就已承认委员会判定是否发生了违反《公约》的情况的职权，而且根据《公约》第2条，缔约国承担保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有《公约》承认的权利，并在侵犯情况确已被查明时提供有效的、可予强制执行的救济。委员会希望在90天内收到缔约国的资料，说明为落实委员会的意见而采取的措施的情况。

 

从这一段表述来看，委员会认为它在对个人来文的最后意见中认定的救济就是《公约》第2条第3款规定的缔约国有义务为其《公约》权利受到缔约国侵犯的个人提供的救济。因此，有学者认为，看来委员会从其对《公约》第2条第3款为缔约国规定的义务的理解中推导出了对救济作出指示的权力；穆勒和德·扎亚斯认为，有一种观点正在获得力量，即根据《公约》第2条第3款（甲）项，缔约国有义务为委员会确认的违反《公约》行为的受害者提供有效的救济；甚至有学者认为，“看来从这一声明可以合理地得出一个结论，即人权事务委员会认为其意见是有约束力的”。

4．委员的个人意见

委员会的《议事规则》第104条规定，委员可以对委员会作为整体通过的意见提出个人意见。这一规定的预设基础是，委员会将根据《议事规则》第51条，通过表决以多数票形成对个人来文的意见，不同意委员会多数意见的委员，则可以在委员会的意见之后附上其个人意见。然而，由于“协商一致”的工作方式，即使是在对个人来文的审议中，委员会也从未进行过表决，多数委员会的意见就被作为委员会整体的意见接受和通过。不过，由于某些委员持有与多数委员相左的意见的情况必不可免，因此个别委员可提出个人意见的做法被保留了下来。这种个别意见可以视为是对委员会多数委员作出的决定（包括对来文可否受理的决定）的一种保留，即对这一决定表示支持，但同时希望表明对此有不同的理由或根据。允许少数委员提出个人意见实际上可以视为对他们遵从协商一致工作方法的一种交换。

这种少数委员提出个人意见的情况自委员会工作之始就存在。早在委员会于1979年审结的第二件来文中，委员会委员塔诺波尔斯基就提出了个人意见（另有5位委员也同意他的意见）。此后，在对相当数量来文的审议中都有委员提出个人意见。这些意见大致可以分为三类：第一类是与委员会通过的意见不同的异议意见；第二类是赞同委员会通过的意见，但作补充说明或者采取不同的推理或理由的意见；第三类是对委员会通过的意见表示部分赞同、部分反对的意见。很多提交委员会的来文往往涉及极为复杂的事实问题或法律问题，因此各位委员持有不同意见、无法完全达成共识是极为正常的，这也不会减损委员会意见的权威性。在这种情况下，维持以协商一致而非表决通过意见的表面形式已经没有实质意义，因此许多学者提出，委员会应考虑放弃以协商一致通过对来文之最后意见的做法，而应改用多数表决制。

5．对最后意见的后续行动

《任择议定书》本身没有规定任何对委员会作出的意见的后续机制，这被认为是个人来文机制的一个缺陷。甚至有人认为，这样一种程序，即委员会仅仅是向来文针对的缔约国和提交人提出其意见，“只能是阻遏而非鼓励申诉”。尽管联合国大会——委员会向其提交报告——有权讨论任何与《公约》有关的事项，但大会并不处理缔约国对委员会的意见的遵守情况。因此，需要委员会自己建立任何可能及必要的后续机制。在1982年秋季的第十七届会议上，委员会首次讨论了就其通过的对个人来文的意见采取后续行动以确保缔约国尊重其意见的可能性。有少数委员对此表示反对，其理由包括但不限于：《公约》及其《任择议定书》并未授权委员会确保其意见的实施；委员会并没有司法权力，其意见的实施取决于有关缔约国的善意；在缺乏明确法律授权的情况下对意见的实施进行监督将可能有违禁止干涉内政的《联合国宪章》第2条第7款。多数委员则认为，由于《任择议定书》对于某些事项规定得并不十分明确，因此留下了相当的解释空间。

 

就委员会是否有权监督其根据《任择议定书》作出的决定的实施问题，这些委员指出，尽管委员会不具有可使其强制实施其意见的执行权力，但它仍可以在将其意见转达有关缔约国之后，有所作为以带来补救或停止对受害者权利的继续侵犯。另外，从《任择议定书》序言和《公约》第2条第3款可以清楚地看出，《公约》得到实施是缔约国的意愿所在。当某一受害者明确受一国管辖且不与委员会直接联系之时，委员会应在其意见中明确指出受害者可以利用的某些救济，并应要求缔约国将委员会的全部决定转达受害者，以及通知委员会任何有关进展。

 

在1982年春季的第十五届会议上，委员会在向有关缔约国转达意见的信件中要求缔约国将其对于特定案件采取的措施通知委员会。在1983年夏季的第十九届会议期间，委员会收到了加拿大、毛里求斯和芬兰针对委员会的意见所已经或正在采取的立法或其他措施的资料。

在1989年秋季第二十七届会议上审结的彼林德瓦和特西塞科迪诉扎伊尔案中，委员会首次表示，“它将欢迎有关缔约国针对委员会的意见采取的任何有关措施的资料”。在1990年夏季的第三十九届会议上，委员会通过了一项声明，即《委员会为监督缔约国对其根据〈第一任择议定书〉第5条第4款所作出的意见的遵守情况而决定的措施》，从而建立了委员会针对个人来文作出的意见的后续机制。该声明规定，如果委员会在对一项来文的意见中认定存在对《公约》的违反，那么委员会就会要求有关缔约国将其针对有关案件所采取的行动的情况通知委员会；另外还规定，委员会将任命一名意见后续行动特别报告员专门负责该后续机制。根据这一声明，在1990年夏季第三十九届会议上审结的德尔加多·帕埃兹诉哥伦比亚案中，委员会在最后意见的末尾称：“委员会希望收到资料，说明缔约国就委员会的意见采取的任何相关措施的情况。”从1991年开始，委员会又为缔约国提供资料规定了一个90天的期限（后改为180天）；在1994年春季第五十届会议上审结的图纳恩诉澳大利亚案中，又将“就意见采取的任何相关措施”的表述改为“为落实（give effect to）意见采取的措施”；最终，委员会形成了上文所提到的科内诉塞内加尔案中的标准表述，这种表述出现在此后几乎所有委员会判定缔约国违反了《公约》的最后意见中。

委员会于1991年决定公布后续行动情况的摘要，即在年度报告中，除了“在通过最后意见以后从缔约国收到的资料”之外，增加一个新的部分——“对委员会根据《任择议定书》作出的意见的遵守情况的监督”；1992年和1993年的年度报告则取消了前一部分，而只保留了后一部分；从1994年的年度报告开始，则以“根据《任择议定书》进行的后续行动”的标题指代这一部分。2005年，委员会年度报告在这一部分中详细列举了自1990年设立后续机制15年以来，对于委员会认定存在对《公约》之违反的意见，委员会所收到的缔约国的后续行动的情况，同时又增添了一个新的部分，即委员会“对个人来文的后续审查”，比以往更为详细地刊载了自上次年度报告以来，缔约国和提交人或其律师所提供的有关委员会意见的后续情况的全部资料。此后，这种做法就一直保留下来。

6．个人来文机制的作用和意义

按照联合国人权事务高级专员办事处的统计，截至2012年4月23日，共有2145件个人来文提交委员会，涉及84个缔约国，其中582件来文被宣布为不可受理，对916件来文的实质性问题作出了意见，其他来文或者被撤回或者被终止或者尚未进入受理程序；在作出决定的916件来文中，有764件被判定其中存在对《公约》规定的权利的违反，152件被判定没有违反。可见，委员会在35年的时间里收到和处理的来文数量都不算很多（但这已经超过了所有其他的联合国人权条约机构收到和处理的来文数量的总和，尽管远远无法和欧洲人权法院收到和判决的案件数量相比），而且个人来文机制还存在各种各样的问题和缺陷。然而，个人来文机制毕竟是“普遍层次上最有效的人权申诉制度”，规定这一机制的《任择议定书》被称为“最锋利的工具”（the sharpest instrument，也可理解为“最尖锐的文书”）。因此，在委员会承担的四项基本职能中，审议个人来文“或许意义是最重大的”，具有重要的作用和意义。

首先，从《公约》机制本身的角度来看，与发布一般性意见或审议缔约国报告不同，委员会在对个人来文的审议中要适用《公约》中规定实质性权利的条款（第1条除外）来衡量来文中所指控的具体案件，判明是否存在违反《公约》规定的情况，由此，《公约》的规定通过委员会在特定案件中的适用，从一般规则走向个别案件，从抽象表述走向具体运用，从而体现了其实际效力。委员会审理来文的过程以及由之形成的“案例法”（jurisprudence），既是适用《公约》以监督缔约国在具体情况中是否遵守了其条约义务的过程，又是进一步诠释和发展这些规范和标准的过程，对于《公约》规定获得真正的生命力具有重大的作用。舍伊宁就认为：“委员会对个人来文的所有意见对《公约》实质人权条款之实质性解释的案例法的积累作出了贡献。因此，它们通过澄清人权规定的不断演进的含义，对于全世界的国内法院都可以成为一种灵感的源泉甚至是权威。”托姆沙特也认为：“通过在具体案件中解释和适用《议定书》，委员会创造了一种案例法，这种理论逐渐塑造并在有些情况下甚至可能改变了有关条款的实质内容。”实际上，甚至连一般认为远比委员会更加成功和有效的欧洲人权法院也从委员会的决定中寻求指导。

其次，尽管向委员会提交来文并由委员会判定其公民权利和政治权利受到了缔约国侵犯的个人为数极少，但至少对这些个人而言，个人来文机制使得其权利受到侵犯的个人在国内制度未能有效地对其遭受的侵犯给予救济时，能诉诸一个独立的救济机制并获得一定程度的保障。在这一方面，一个关键问题是委员会对个人来文作出的意见的效力。从严格的实在法意义上来说，这些意见对于缔约国是没有约束力的，委员会本身就曾明确提出，委员会对于来文“实质性问题的决定对缔约国没有约束力”，尽管很多学者有不同认识。不过，就这些意见的重要性，也许不应该过分地纠缠其形式上的约束力，而应该关注其在实践中的效能。委员会并没有任何强制机制确保缔约国能遵守和执行委员会对个人来文作出的意见，因此这些意见的实效性完全依赖于缔约国的意愿。但是，奥普萨尔很早就指出，委员会对个人来文的意见一般都会被接受，尽管可能是在某些拖延之后。戴维·韦斯布罗特也指出，尽管委员会对个人来文的决定和意见并不能够在法律意义上得到强制实施，但是绝大部分政府遵从了委员会在个人来文案件中的意见。穆勒和德·扎亚斯通过对个人来文机制30多年运行的考察，得出结论认为，遵守委员会对个人来文决定的程度是令人鼓舞的，许多缔约国都采取措施以遵守和落实委员会的意见。因此，尽管委员会的决定没有约束力，但是在实效性方面已经取得了很大的进展，许多权利受侵害的个人也得到了补救。由此可以说，从委员会对个人来文意见的实效性来看（对此，后续行动起了很大的作用），这些意见具有相当的说服力和权威性。