第一章 《公约》概述

一 《公约》的形成过程和缔约情况

《公民及政治权利国际公约》是第二次世界大战结束之后发展起来的国际人权法的一个组成部分，因此需要在人权国际法律化的背景下理解《公约》的形成过程。

（一）从《联合国宪章》到《世界人权宣言》

国际人权法，或者说保护和促进人权的国际法律制度，是在第二次世界大战以后产生的。此前，尽管在国际法中存在一些有关保护和促进人权的零散规则、机制和实践，但是总体而言，人权并不是传统国际法的规定和调整对象。第二次世界大战期间发生的惨烈暴行震撼了人类的良知，使整个国际社会认识到，对人权的侵犯不仅有违人类良知与正义，而且严重威胁国际和平与安全，因此有必要以国际法承认和保护人权。基于这样的信念，1945年6月25日通过的《联合国宪章》开篇即称：“我联合国家人民同兹决心，欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸，重申基本人权，人格尊严与价值，以及男女与大小各国平等权利之信念”，从而开创了人权国际保护的新局面。

1．《联合国宪章》中的人权条款

在《联合国宪章》（以下简称《宪章》）中，除了序言以外，另有六处提到了“人权及基本自由”，分别为：第1条第3款，规定联合国宗旨之一为“促成国际合作，以……不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”；第13条第1款（丑）项，规定联合国大会的职权之一为“发动研究，并作成建议……以……不分种族、性别、语言或宗教，助成全体人类之人权及基本自由之实现”；第55条（寅）项，规定“联合国应促进……全体人类之人权及基本自由之普遍尊重与遵守，不分种族、性别、语言或宗教”；第62条第2款，规定经济及社会理事会“为增进全体人类之人权及基本自由之尊重及维护起见，得作成建议案”；第68条，规定经济及社会理事会“应设立经济与社会部门及以提倡人权为目的之各种委员会”；第76条（寅）项，规定联合国托管制度的基本目的之一为“不分种族、性别、语言或宗教，提倡全体人类之人权及基本自由之尊重”。

这些条款被统称为《宪章》中的“人权条款”，是“人权”这一概念在国际法律文件中的首次出现，因此是国际法的一个重大突破。由此，《宪章》“打下了现代国际人权法的基础”，其中纳入人权条款“对于人权的国际化具有根本的重要性”。然而，这些人权条款存在若干缺陷。首先，《宪章》没有定义和列举应予尊重与遵守的人权及基本自由的具体内容；其次，《宪章》也没有规定确保这些人权与基本自由得到尊重与遵守的机制；最后，并不清楚这些人权条款——尤其是将第56条与第55条（寅）项连同理解——是否给联合国会员国施加了任何明确的法律义务。

由于《宪章》中的人权条款存在上述缺陷，因此至少在《宪章》通过之时，这些条款并没有为国际人权保护提供一个明确、坚实的法律基础，国际社会作为一个整体也没有满足于《宪章》中的人权条款。实际上，在创建联合国的过程中，就已经有很多中小国家积极主张在《宪章》中包括一份“权利法案”，尽管这一设想没有实现。因此，在《宪章》通过、联合国成立以后，联合国在人权方面的工作立刻转向制定“国际人权宪章”，对人权的内容和相应的实施机制作更明确、具体规定的方向。

2．《世界人权宣言》的起草和通过

联合国经济及社会理事会根据《宪章》第68条于1946年建立了人权委员会，并规定该委员会的工作应包括就“国际人权宪章”等事项提出提议、建议和报告。人权委员会在1947年1月至2月召开的第一届会议上，将制定“国际人权宪章”作为一项主要任务，并对其形式和内容进行了一般性的讨论。1947年3月，人权委员会主席设立了一个由8名人权委员会的委员组成的起草委员会，其任务是初步起草“国际人权宪章”。该起草委员会于1947年6月向人权委员会提交了两份草案，一份为国际人权宣言的条款草案，另一份为国际人权公约的条款草案。人权委员会在1947年12月举行的第二届会议上决定立即着手审议这两份草案，并设立了三个工作组以编写一份“人权宣言草案”、一份“人权公约草案”以及“实施措施”，它们将共同构成“国际人权宪章”。根据前两个工作组的报告，人权委员会完成了“国际人权宣言草案”和“国际人权公约草案”，但没有对第三个工作组有关“实施措施”的报告作出任何决定。

1948年，起草委员会重新编写并向人权委员会提交了“国际人权宣言草案”和“国际人权公约草案”。人权委员会在第三届会议上对起草委员会的“宣言”草案逐条进行了审查，通过了一项新的草案，这一草案由经济及社会理事会转发给了联合国大会。1948年12月10日，联合国大会以48票赞成、0票反对、8票弃权的表决结果通过第217（III）A号决议，发布了《世界人权宣言》，以“作为所有人民和所有国家努力实现的共同标准”。

《世界人权宣言》（以下简称《宣言》）是首份规定和列举人权及基本自由的国际文书，在世界人权历史上具有里程碑的地位，被公认为国际人权法的“基石”。《宣言》具有道德和政治上的极高权威性，但从法律角度来看，《宣言》也有若干缺陷。首先，《宣言》只是联合国大会的决议，因此其本身没有国际法上的约束力；其次，《宣言》也没有规定任何实施和执行机制。存在这些缺陷的原因在于：联合国和国际社会在起草和通过《宣言》时，都认为《宣言》只是创制“国际人权宪章”的第一步，并希望和相信很快就会走出第二步，即起草和通过一项具有正式法律约束力的国际人权公约，其中将以法律规范的形式更加具体、细致地规定各项权利，并辅之以相应的实施和执行机制。因此，联合国大会在通过《宣言》的同时，在第217（III）E和217（III）B号决议中要求经济及社会理事会请人权委员会继续优先处理编写一份人权公约草案和实施措施草案的工作。

（二）《公约》的起草

《宣言》通过以后，《公约》的起草大致经历了两个阶段，即从1949年到1954年在联合国人权委员会的起草以及从1954年到1966年在联合国大会的起草。

1．在联合国人权委员会的起草

人权委员会在1949年的第五届会议上审议了此前由起草委员会和人权委员会编写的公约草案（其中只包括了人身和公民权利），并形成了供各国政府审议和评论的公约条款草案，但未能完成对实施措施的研究和编写工作。联合国成员国在这届会议上还提出了许多建议，这些建议以及一份有关实施措施的问卷都被转交给各国政府评论。

人权委员会在1950年的第六届会议上，根据各国政府的评论以及其他资料逐条审议了公约草案，并一致同意在公约草案中应该包括某种实施机制。人权委员会一致决定将形成的公约草案（头18条包括了与此前的草案相同的实质权利）和实施措施草案、某些委员对公约草案的评论以及增加条款的提议提交经济及社会理事会审议。人权委员会还讨论了在公约中包括有关经济、社会和文化权利的条款的问题。

经济及社会理事会在1950年的第十一届会议上通过了第303 I（XI）号决议，将公约草案以及各种文件转交联合国大会审议，并要求后者就四个事项作出政策决定：（1）草案头18条是否完备；（2）是否需要包括有关公约对联邦国家、非自治领土和托管领土适用的特别条款；（3）是否需要包括有关经济、社会和文化权利的条款；（4）有关实施的条款是否完备。

1950年的第五届联合国大会针对经济及社会理事会的上述要求，作出了第421（V）号决议，决定了与公约草案有关的政策问题：（1）公约草案头18条还没有包括若干最基本的权利；（2）公约应最大限度地扩展到联邦国家的组成部分；（3）公约中应列入经济、社会和文化权利的条款；（4）要求人权委员会研究如何在公约中规定个人或组织申诉权的问题以及有关实施措施的其他提议。

人权委员会在1951年的第七届会议上修正了其第六届会议编写的有关实施措施的条款，起草了有关经济、社会和文化权利的条款，并增加了有关定期报告制度的条款，由此形成了包括序言和六个部分共计73条正文的公约草案。

尽管联大的政策决定是，应以一项单一的公约同时包括公民权利和政治权利以及经济、社会和文化权利，但是这一决定并没有终止有关分歧和争论。经济及社会理事会在1951年的第十三届会议上经过长时间的讨论后，以第384（XIII）号决议请求联大重新考虑其有关在一项公约中同时规定两类权利的决定。

1951年的第六届联合国大会经过艰苦的讨论，于1952年以微弱多数通过了第543（VI）号决议，要求经济及社会理事会请人权委员会起草两项人权公约，一项包含公民权利和政治权利，另一项包含经济、社会和文化权利，但两项公约应包含尽可能多的相似条款。至此，原先设想中的单一国际人权公约终于分裂为两项公约（以下简称“两公约”），并在这一道路上一直发展到今天。以下将仅介绍《公约》的起草过程，而不再涉及经济、社会、文化权利公约的起草情况。

人权委员会在1952年的第八届会议上首先起草了将作为两项公约第1条的有关人民自决权的条款，并修正了在其第六届会议上完成的有关实质性公民权利和政治权利的条款草案，这些条款被放进了单独的《公约》草案中。

人权委员会在1953年的第九届会议上为《公约》草案增加了7条规定，对有关实施措施的条款作了较大修改。

人权委员会在1954年的第十届会议上为《公约》草案增加了有关定期报告制度的规定，并修正了有关最后条款的规定。至此，人权委员会完成了《公约》的全部起草工作，形成了最终草案。

2．在联合国大会的起草

经济及社会理事会在1954年的第十八届会议上决定将人权委员会1954年完成的两公约草案转发给联合国大会进行审议，自此开始了联大及其第三委员会对两公约草案的历时10多年的审议和修改。

1955年，联大第三委员会通过了两公约的序言和共同第1条，其中最主要的变化是将第1条第1款第1句话的前半句“所有人民和所有民族都应有自决权”改为单独的一句：“所有人民都有自决权”，并掉换了第2款和第3款的顺序。

1957年，联大第三委员会通过了《公约》第6条，将该条的4款扩充为6款，改变和增加了一些内容（最主要的是规定了不得判处18岁以下的人死刑）。

1958年，联大第三委员会通过了《公约》第7～11条，其中就第10条，最主要的变化是其第2、3款中增加了有关被剥夺自由的少年的待遇的规定。

1959年，联大第三委员会通过了《公约》第12～14条，其中就第12条，除了将该条的2款变为4款之外，还删除了禁止任意流放的规定；就第14条，最主要的变化是增加了有关上诉权利和“一罪不二审”的规定。

1960年，联大第三委员会通过了《公约》第15～18条，其中就第18条，最主要的变化是将其第1款中的“维持或改变”（to maintain or to change）改为“保有或采奉”（作准中文本，英文本中为to have or to adopt），以及增加了有关尊重父母或监护人保证其子女的宗教和道德教育的一款。

1961年，联大第三委员会通过了《公约》第19～26条，其中就第22条（《公约》最终通过文本中的第23条），最主要的变化是其第4款为缔约国保证缔婚双方平等的义务增加了“采取适当步骤”的限定，并将婚姻关系消灭时的保护对象从“婚生子女”扩展为“任何子女”；就第24条（《公约》最终通过文本中的第26条），最主要的变化是增加了“有权受法律的平等保护”的表述；就第26条（《公约》最终通过文本中的第20条），最主要的变化是增加了有关禁止战争宣传的一款。在第十六届联大上，波兰提议增加一条有关儿童权利的规定，苏联提议增加一条有关庇护权的规定。

1962年，联大第三委员会通过了《公约》第3条和第5条，还讨论了有关儿童权利和庇护权的提议。

1963年，联大第三委员会通过了《公约》第2条和第4条，还通过了一条有关儿童权利的草案。至此，第三委员会完成了对《公约》全部实质性条款草案的审议和通过，仅留下有关实施措施的条款和最后条款没有完成。但是，第三委员会对两公约草案中的实施措施进行了重点讨论，其中，对于应该为公民及政治权利公约草案规定什么样的实施措施，存在较大的意见分歧。

1966年，第三委员会完成了两公约的全部起草工作，包括最后条款和实施措施条款。

联大第三委员会完成的《公约》草案对人权委员会1954年草案中实质性条款的修改并不多，主要在三个方面。首先，增加了一条有关儿童权利的规定，同时在其他几条中增加了若干对未成年人的保护。其次，有些条下的款有所增加。最后，还有很多条款的表述和用语有了或多或少的变化，有些是形式性的，有些是实质性的。第三委员会通过的这些实质性条款草案后来没有再被修正（除了不影响实质的表述方式的若干细微调整以及各条顺序的重新排列以外），而成为《公约》现今的第1～27条。联大第三委员会完成的《公约》草案与人权委员会的草案相比，最大的变化是有关实施措施，主要有四个方面。首先是报告程序的变化。缔约国的报告不再是提交给经济及社会理事会和人权委员会，而是经由联合国秘书长提交给人权事务委员会审议。其次是国家间来文程序的变化。其中最重要的改变是，这一程序不再是强制性的，而成为任择性的。再次，在人权委员会的起草过程中，对于个人是否有权就其得到《公约》承认的权利受到侵犯提出申诉的问题，一直存在激烈的争论，人权委员会的草案未能就此作出任何规定。联大第三委员会成功地引入了有关人权事务委员会接受并审查个人申诉的规定，将其置于单独的《公民及政治权利国际公约任择议定书》（以下简称《任择议定书》）中。最后，人权委员会的草案中曾有多处提到联合国国际法院，《公约》的最终文本删除了所有有关条款，完全没有提及国际法院。

（三）《公约》及其两项任择议定书的通过、生效和缔约情况

1．《公约》及其《任择议定书》的通过和生效

1966年12月16日，第二十一届联合国大会以第2200A（XXI）号决议一致通过了《经济、社会、文化权利国际公约》（105票赞成、无反对票和弃权票）和《公约》（106票赞成、无反对票和弃权票）以及《任择议定书》（66票赞成、2票反对和38票弃权）。

《公约》通过之后，即开始了签署、批准和加入的进程。1966年12月19日即《公约》开放供签署的当天，哥斯达黎加等6个国家就签署了《公约》和《任择议定书》。哥斯达黎加于1968年11月29日批准了《公约》和《任择议定书》，成为这两项文书的第一个缔约国。此后陆续有国家批准或加入《公约》和《任择议定书》。1975年12月23日，捷克斯洛伐克社会主义共和国批准了《公约》，成为《公约》的第35个缔约国。根据《公约》第49条第1款的规定，《公约》于1976年3月23日生效。1973年12月12日，毛里求斯加入了《任择议定书》，成为《任择议定书》的第10个缔约国，《任择议定书》第9条第1款规定的生效条件之一达到，在另一个生效条件即《公约》本身生效的条件也满足以后，《任择议定书》与《公约》同日生效。

2．《第二任择议定书》的通过与生效

在《公约》承认和保障的所有权利中，生命权是“最重要的权利”。然而，如果一个国家适用死刑，则将构成对生命的剥夺。因此，在《公约》有关生命权的规定中必然要涉及死刑问题。在起草《公约》的过程中，对于生命权语境之内的死刑问题进行了大量的讨论。1957年最终形成的《公约》第6条的文本并没有禁止死刑，而只是对适用和执行死刑规定了若干限制。虽然《公约》第6条没有禁止死刑，但是有关废除和限制死刑的问题依然受到国际社会的高度关注。最终，联合国大会于1989年12月15日以第44/128号决议通过了《旨在废除死刑的〈公民权利和政治权利国际公约〉第二项任意议定书》（59票赞成、26票反对和48票弃权）。1990年2月22日，新西兰成为第一个批准《第二任择议定书》的国家。1991年4月11日，西班牙成为第10个批准的国家。根据《第二任择议定书》第8条第1款的规定，该议定书于1991年7月11日生效。

3．《公约》及其两项任择议定书的缔约情况

在《公约》生效后不久，曾任联合国人权司第一任司长的约翰·汉弗莱曾悲观地预言，“在可预见的将来，它很可能不会得到普遍的批准，如果最终会有这种普遍批准的话”。尽管无法得知他所说的“可预见的将来”是多长时间以及“普遍批准”的程度如何，但至少在汉弗莱去世（1995年3月）之时，《公约》的缔约国总数已经达到了129个。《公约》生效之后的36年间，几乎每年都有国家批准、加入或继承《公约》。同时，接受两项任择议定书的国家数目也在稳步增长。截至2012年7月31日，《公约》有167个缔约国，《任择议定书》有114个缔约国，《第二任择议定书》共有75个缔约国。因此，在193个联合国成员国中，只有26个仍不是《公约》的缔约国。