第三篇 社会保险

第七章 渐进与突变：养老保险制度变迁研究

一 问题的提出

在我国由计划经济向市场经济轰轰烈烈的社会转型中，社会保障改革是非常重要的组成部分。养老保险作为社会保障的核心内容之一，其改革的历程最为波澜壮阔和跌宕起伏，自然也吸引了众多学者的研究兴趣。现有诸多有关养老保险改革的研究，主要集中在三个领域。

一是养老保险改革过程的描述。很多学者根据养老保险政策变革的重要节点和自己对改革历程的理解，按照历史时间顺序把改革分成不同的阶段。蔡昉等人认为，养老保险制度改革经历了体制恢复（1976～1984年）、改革探索（1985～1992年）、提出整体框架（1993～2000年）和完善体制内容（2001年以来）等重要发展阶段（蔡昉，2008: 280）。龙健（2001）也指出，我国的养老保险制度改革过程大体上可以分为4个阶段：探索和试点阶段（1984年10月～1991年5月）、发展阶段（1991年6月～1995年2月）、深化阶段（1995年3月～1997年6月）、全面推进和调整阶段（1997年7月以后）。穆怀中（2008）则认为，20世纪80年代中期到90年代中期，是养老保险制度名义改革期；从20世纪90年代中期开始进入实际改革期。郑功成对制度变革历程的论述较有特色，他根据制度重构中的关键事件把养老保险制度变迁分成三个阶段，并对每个阶段的特点进行了归纳，制度变革的起始：由单位保险到去单位化；制度创新的标志：统账结合模式的出台；制度变革的发展：统账结合模式的统一与完善（郑功成，2002）。

二是对养老保险改革结果的评估。总体来看，大部分学者都以一种辩证的眼光来看待我国养老保险改革，一方面充分肯定改革取得的成就，另一方面也指出其存在的问题。成就方面，蔡昉（2008）认为，养老保险改革打破了计划经济时代形成的板块封闭式与国家统包型福利制度，初步完成了城镇养老体制从传统的国家（单位）保障体制向社会保障体制的转变，基本探索了一套与社会主义市场经济相容的城镇养老保险制度。郑功成则把成就概括为：从单位化走向社会化，责任共担机制取代单一责任主体，单一层次保障转变为多层次保障，新制度覆盖的人口持续扩大，制度创新的尝试难能可贵（郑功成，2009: 312～318）。但是，改革中也存在一些明显的失误：分散决策与分割管理对推进改革造成危害，改革中急于求成使改革效果适得其反，对历史债务的处理不力影响了新制度的确立，具体责任的模糊化影响了养老保险责任的分摊，农村养老保险停滞不前（郑功成，2009）。王延中（2004）同样认为，我国城镇企业基本养老保险制度还存在不少问题：基本养老保险费率太高，社会统筹基金入不敷出，个人账户空账严重，个人账户基金的管理体制不能适应保值增值的要求。林毓铭（1999）也指出了我国养老保险改革面临的四大挑战。在众多问题中，深入研究最多的当属养老保险的空账和隐性债务问题，学者们探讨了隐性债务形成的根源、化解的思路等（李明镇，2001；申曙光、彭浩然，2009a）。

三是养老保险改革的社会经济效应分析。社会保障制度作为市场经济体制的重要组成部分，必须同经济发展、社会进步相适应。统账结合的养老保险改革实施后，居民对政府财政的社会保障支付预期下降，导致以养老保障为目的的私人储蓄有所上升；同时社保基金的入市，对资本市场影响也日渐显现（穆怀中，2008）。何立新等人的研究结果也表明，养老保险改革对家庭储蓄率会产生明显的影响。家庭养老金财富与当期收入之比下降100个百分点，将导致家庭储蓄率平均增加30～40个百分点，但不同家庭养老金财富变化的影响不同，养老金财富对家庭储蓄率影响显著的是户主为35～50岁的家庭（何立新等，2008）。

四是对未来养老保险发展的展望。基于对现有养老保险改革存在问题的不同态度，对未来养老保险发展的方向存在两种不同的意见：一种意见对现有社会保险模式的合理性提出质疑，认为我国搞不起社会保险，社会保障改革和发展需另辟蹊径，实施一种不同于社会保险的社会保障新计划（尚晓援，2001；陈平，2002），高书生（2006）提出了一种只包括养老和医疗两大项目并且实行项目捆绑式、不设个人账户、实行全国统筹、现收现付的社会保障新制度。另一种意见则肯定作为改革成果的部分积累制，认为未来主要是根据目前凸显的问题提出针对性的改进对策（郑伟、袁新钊，2010；郑功成，2009）。

综合上述研究成果我们可以发现，对养老保险改革及制度变迁过程描述性的研究居多，解释性的成果较少；政策性研究（政策评估和政策建议）的色彩强烈，学理性的研究不够；侧重改革对劳动力市场、居民储蓄消费等其他因素的影响，忽视了影响养老保险改革的因素，即把养老保险改革作为一个自变量，而不是一个因变量。为此，本章试图超越现有研究取向，从政策过程的理论视角，对中国养老保险改革及制度变迁的逻辑进行解释性的研究，并为推进本土公共政策决策模式做出贡献。

二 养老保险制度变迁的过程

描述和分析养老保险改革的过程是解释制度变迁的基础。尽管对改革过程阶段性描述的成果已经不少，但对阶段性特征的提炼和概括还远远不够，以至于不能清晰地显示养老保险制度变迁的鲜明特征。本章认为，从养老保险政策变动的幅度来看，改革过程大体上可以分为三个阶段。

（一）社会统筹的重新启动

新中国成立初期，曾经专门制定了针对干部和工人退休或退职的政策，但“文化大革命”使国家机器运转遭到严重破坏，社会保障自然也难逃厄运，很多干部和工人到了法定退休年龄，却不能正常办理退休手续。为此，国务院在1978年出台了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》。这两个文件虽然规范了职工的养老问题，但执行后很快遇到新的问题：新老企业养老负担畸轻畸重，退休职工生活待遇不均不稳，部分集体企业职工退休甚至没有保障。

在这样的背景下，发挥保险的“大数法则”作用、恢复传统劳动保险的财务机制就被提上议事日程。1983年下半年，劳动人事部提出退休费用实行社会统筹的意见，并在江苏省泰州市、广东省江门市和东莞市、四川省自贡市等个别地区进行试点。从1984年起，退休费用社会统筹迅速在全国范围内普遍展开。到1993年末，全国有50多万户企业参加了退休费用社会统筹，涉及在职职工7800多万人、离退休人员1700多万人，约占全国企业职工总数的70.8%和离退休人员的81.2%（卫生软科学编辑部，1994）。

（二）个人缴费及个人账户的引入

随着经济体制改革的逐步深入，退休费用社会统筹也越来越不能满足发展的需要。一方面，城镇所有制改革和农村集体经济的解体，越来越多的非公有制经济从业人口和农民不能被社会保障网覆盖（申涌、云杉，1986）；另一方面，企业自主经营、自负盈亏后，传统国家（单位作为国家的代理）包揽、企业办社会的模式越来越行不通了。因此，迫切需要重新划分国家、企业、个人三者各自的社会保障责任。1991年6月，国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号）明确指出，“改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用”。

与此同时，设立个人账户的改革探索也在积极推进。1989年3月，由国家经济体制改革委员会提出、国务院同意，在深圳市和海南省进行社会保障制度综合改革试点。两地结合实际，制定了试点方案，方案最大的特点就是不再实行单一的现收现付统筹制，而是采用储存基金保险制和现收现付统筹制相结合的模式，实行个人账户制和共济基金账户制相结合（高书生，2006: 81）。这种新的模式得到了弗里德曼等国际机构专家和国外学者的充分肯定，他们认为现收现付与预筹积累两者融合是社会保险发展的趋势，因为现收现付难以应对人口老龄化，预筹积累的保值增值压力很大，两者结合是谨慎的现实的方案（国家体改委国外经济体制司、分配体制司，1989）。在充分试点和讨论的基础上，1993年党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》对我国养老保障体制改革做出了具体规定：“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。”1995年3月，国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号）对统账结合的基本养老保险模式进行了具体规定，并提供了两个实施方案以便各地选择执行。

（三）统账结合模式的完善

国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》后，全国各地积极行动，到1996年上半年，除西藏自治区外，共有29个省、自治区、直辖市制定了统账结合的养老保险改革方案。其中，上海、吉林、黑龙江、江西、河南、云南、青海7省市选择了实施方案一，北京、天津、浙江、湖南、广东5省市选择了实施方案二，湖北、河北、陕西、山西、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、福建、山东、广西、四川、贵州、甘肃、宁夏、新疆16个省（自治区）及电力、水利、石油、交通、煤炭5个部门，吸收方案一、方案二的优点，结合本地区、本部门的实际情况，制定了第三类方案。海南则实行具有当地特色的办法。由此可见，从实施的具体情况来看，全国形成了多个统账结合的模式，最大的差别就是个人账户的规模相差很大，从最低的4%到最高的17%，给养老金制度改革带来很多矛盾（高书生，2006: 125）。因此，急需制定全国统一的养老保险制度。1997年7月16日，国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）对此做出了回应，统一了企业缴费率、统一了个人账户规模、统一了基本养老保险金计发办法。

国家虽然下发了统一制度的文件，但贯彻落实并不顺利。主要是受亚洲金融危机的影响，国外经济形势发生了很大变化，特别是1998年以来国有企业改革力度进一步加大，很多企业关停并转，养老保险费的收缴率连年下降；同时，退休人员却不断增加，一些地方为了完成国企改革任务和减轻下岗分流的压力，放松了对职工退休条件的控制，提前退休现象十分严重。这样一来，养老保险基金入不敷出，收支压力非常大。面对这些问题，政府和研究机构都在进行反思，有的人认为是养老金的新旧体制衔接出了问题，历史欠账拖累新体制的运行；有的人则反对刚刚建立的统账结合模式，要求取消个人账户，认为这种制度设计不太符合中国国情（高书生，2006: 158～166）。2000年，国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（国发〔2000〕42号）对这些争议做出了回应，继续坚持社会统筹与个人账户相结合的制度模式，但对具体实施办法加以改进和完善，如缩小个人账户规模、做实个人账户、社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理、提高基础养老金水平。这次调整以辽宁省为试点，逐步在全国推进。

通过对三个阶段的分析可以发现，第一个阶段是在“文化大革命”破坏了养老金现收现付的统筹机制后，对过去劳动保险财务机制的恢复；第二个阶段则引入了个人缴费和个人账户，与原有养老保险制度相比有较大的突变；第三阶段尽管面临取消个人账户的争议，但主要是对新的统账结合模式的修复和完善。总之，第一阶段和第三阶段是渐进的政策演变，第二阶段是政策的突变。

三 制度变迁的逻辑

长期以来，学术界关于制度变迁的幅度存在渐进式与突变式两种争论。渐进论认为，制度变迁是缓慢的、逐步推进的。如诺斯基于英美的经验，认为制度变迁绝大部分是渐进的。他指出，“如果制度不是属于报酬递增的，而且主观观念常常按真实的模型进行修正，那么暗含的假定是：行动者将通过再签约以达成一个更为有效的联合解决方式。事实上，由于制度框架存在报酬递增，其变迁过程是渐进式的”（诺斯，1994: 129）。查尔斯·林德布罗姆（1988）也认为，决策的过程就是渐进的过程，决策者只不过是基于过去的经验，对现行政策稍加修改而已。政策制定是各种政治力量、利益集团相互作用、讨价还价的过程，是对过去的政策加以修正、补充的过程，政策上大的变化是由许多微小变化积累引发的质变。突变论则强调制度的急剧变化，注重变化过程的间断或突然转换，变迁的结果彻底背离变化前的状态。有学者针对过往理论对急剧制度变迁的机理解释不足的缺陷，提出了制度变迁的“供—求模型”，即变迁需求是由于危机的出现导致赌博心态，变迁供给则是指很多改革方案并不是国内认真制定的，而是对外现成制度的借用（Weyland, 1991，转引自曾毅，2009: 43）。马克思主义也持制度突变的观点，认为被统治阶级将以暴力手段实现对根本经济制度的彻底否定，马克思、恩格斯在《共产党宣言》中明确表示，“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级……无产阶级将利用自己的政治统治，一步一步地夺取资产阶级的全部资本，把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里”（马克思、恩格斯，1995: 293）。20世纪90年代以来，伴随着俄罗斯和东欧社会主义国家以及中国的体制转轨，许多过渡经济学家对于计划体制向市场体制转轨的突变方式和渐进方式的优劣进行了比较分析（Sachs,1992；盛洪，1994）。由于中国转型比俄罗斯和东欧相对成功，渐进式改革受到青睐。但实际上对于改革的成功来说，改革次序比改革速度更重要，改革目标模式演化轨迹对改革成功意义重大（张旭昆，2004）。

从经验事实的观察来看，改革和制度变迁的过程中既有不知不觉的渐进变化，也有偶尔发生的重大变迁。因此，渐进论与突变论并非二元对立，而是相互融合在一个制度变迁过程当中。对此，间断平衡理论有精辟的解释，其代表人物鲍姆加特纳（Baumgartner）和琼斯（Jones）最先用“断续性平衡”（punctuated equilibrium）这一概念来描述公共政策在经历长时间稳定后被骤然发生的、具有实质性变革意义的事件所打破。其中，政策垄断主要用来解释政策稳定和渐进变迁，它指的是一个政策制定的封闭系统，这一系统只向这一封闭网络内的主体敞开，主体由对某一政策持有同一信念、同一理念和同一构想的各个官僚主体、国会议员和利益集团领袖所组成，政策垄断中的利益集团抵制着其他利益集团的进入并维持着政策的长期稳定；但垄断者把持的利益均衡可能破裂，从而走向更加开放的议题网络，随之社会对问题的关注就会更加强烈和具有批判性，进而促成替代性信念和替代性政策的产生（Baumgartner and Jones, 1993: 66）。后来，琼斯进一步识别了几种撼动公共政策制定的因素，包括新参与者及新思想入侵政策竞技场、扩展并重新界定议题，政策企业家促进新理念并在整个政策过程中引领新的政策提案，媒体对公共问题的界定，公众把关注点转向问题的另一面和新的解决思路（Jones, 1994）。

通过前面对养老保险政策改革历程的分析，我们可以发现，既有渐进的养老金社会统筹，也有突变的个人缴费和建立个人账户，还有统账结合模式下个人账户的不断修补完善。显然，这是一个渐进与突变并存的制度变迁过程。那么，我们要问的是，导致这样一种制度变迁特征的原因是什么？是否遵循与产生于美国的间断平衡理论一样的逻辑？

（一）突变的逻辑

从突变的特征来看，首先是由于国家与社会对计划经济福利体制反思过度。毋庸置疑，计划经济时期国家对经济社会的全面干预尤其对城镇职工福利的“大包大揽”留下了深刻的历史遗产，这种历史遗产在改革开放的话语下对社会政策的发展产生了负面的影响。在20世纪90年代的中国，理论界和政策制定者的一个共识是中国的社会保障制度建构要避免“福利化”（徐月宾、张秀兰，2005）。在这种背景下，福利国家在20世纪70年代末的危机被中国解读为高福利导致劳动生产率的下降。官方在社会保障改革过程中有意回避使用“福利”或“社会福利”等词语。在改革开放初期，人们还是习惯使用“劳动保险”（不用个人缴费）一词，“社会保险”概念很少用。但国务院体制改革办公室却两次非常明确地提出发展社会保险事业，其用心良苦，绝非“兜”概念，反映出改革思路上的变化（高书生，2006: 78）。中国学者在解读以高福利著称的北欧模式时，同样倾向于忽略其社会团结与公民权的内容，同时夸大该体制下福利滥用与不可持续问题的严重性（Lin, 2001）。对此，改革的亲历者乌日图说得十分清楚：

我们当时是把社会保障作为一种福利来看，盲目地批判这种福利性……由于我们把社会保险归为福利，所以社保制度是在批评中建立的。这让制度本身带有了先天的缺陷（夏波光，2008: 114）。

社会保险改革就是在这种对福利的批判声中建立的，所以在制度设计时“就没有作为国家的一项基本的民生制度去考虑，并没有把社会保障制度作为一个独立的体系来考虑”“拿养老和医疗保险制度来说，我们建立这个制度当初，就是为国有企业改革配套而推行的，或者是为国有企业减包袱卸负担，为国家财政减包袱卸负担。它是作为国有企业改革的一个配套工程推出的，这样就历史性地决定了这个制度本身的局限性和它的缺失”（夏波光，2008）。因为我们把过去不用个人缴费的劳动保险制度看成一种福利病，所以自然在新的养老保险制度中要引入个人缴费，实行“国家、企业、个人三方共同筹资机制”。不过，国家并没有参与前期的直接筹资，而是承担最后的兜底责任，所以实际上应该是雇主和雇员双方筹资机制。

但是，引入个人缴费机制并不一定要建立个人账户，世界上有很多国家都要求雇员缴纳社会保险税或费，但并没有搞个人账户。如德国要求公民缴纳养老保险费，但实行现收现付制度。对于为什么要建立个人账户，主要有两种解释，一种认为是认识错误，没有搞懂个人账户与个人缴费的关系。时任劳动部副部长王建伦说：

引入个人缴费机制是正确的，但是个人缴费不见得都要形成个人账户，我觉得那个时候对于社会保险的基本问题还是没有思考透，没有弄明白。那个时候认为个人缴费必须形成个人账户，所以，就做了那种选择。总的来讲，我认为没有搞懂个人账户和个人缴费的关系（刘洪清，2008: 47～48）。

这种解释有些牵强，因为当时全球很多国家都进行福利改革。20世纪70年代末以来，西方福利国家改革的一个重要动向就是变政府的单一福利为混合福利，即除了政府以外，雇主和雇员也应该对社会保障负有责任，并且鼓励私营部门以职业年金与私人养老计划和医疗计划参与福利资源的配置。特别是世界银行提出的养老金“三支柱”模式在全球产生了深远的影响（世界银行，1994），成为欧洲福利国家改革的模板。智利、新加坡等一些国家甚至实行完全的个人积累制。在个人账户兴起和个人对自己养老负责的全球话语体系下，正在积极学习国外社会保障改革经验的中国不可能完全不知晓个人账户。因此，笔者认为，在养老保险中引入个人账户的第二个原因是因为受到国际影响，对国外经验的借鉴以及国外行动者的参与导致了养老保险制度的突变。对此，改革的亲历者乌日图如是说：

20世纪80年代是我们研究讨论养老和医疗保险制度模式比较热闹的时候，我现在还清楚地记得，当时美欧国家由于经济衰退，凯恩斯主义受到打击，新自由主义思想盛行，大家对福利制度提出质疑，反对国家福利，特别批判国家福利制度。这样一种理论氛围，也影响到我国的社会保障制度模式选择。虽然当时的理论争论是围绕西方市场经济国家展开的，但是它的确影响到我们国家学术界，也影响到我们这些制定政策的人，因为社会保障制度本来就是舶来品，此前在我们国家是没有的，我们在吸收国外的经验时，不可避免地受到了影响（夏波光，2008: 113～114）。

尽管国际政治经济环境的巨大变化使得20世纪80年代以来新自由主义席卷全球并在社会舆论中占据主流，从发达资本主义国家、东亚发展型国家到苏联东欧地区社会主义国家，都不约而同地将新自由主义当作改革的模板（李姿姿，2009: 67），但对于实行了多年社会统筹的国家来说，在基本养老保险中引入个人账户绝非小事，无论是国内还是国外，都存在明显的不同意见。在党的十四大闭幕后不久的1992年12月中国社会保障与经济改革国际研讨会上，时任劳动部副部长令狐安明确指出中国不能搞个人账户积累制。

必须明确，没有互助互济功能，社会保险就失去了存在的意义。在中国，是不能实行公积金制的。如果实行这一制度，因为过去没有储蓄，每年政府和企业要另拨出几百亿，甚至上千亿元。现在，中国已有2400万退休职工，一年要支付560多亿元，如果再拿出几百亿元搞公积金制，企业人工成本将大幅度上升，无法承受（令狐安，1995: 88）。

同时，在国际上，国际劳工组织也持与世界银行不同的意见，它们对世界银行极力推崇的智利模式表现出很不赞赏的态度。国际劳工组织适用劳工条约及建议书专家委员会成员冯·迈德尔（Baron Bemd Maydell）如是说：

智利模式过分强调养老保障的私有化，过分强调自我保障，而忽视了社会成员间的互助，忽视了社会保障制度中“社会”二字的含义。在欧洲，人们将社会保障看作是国家福利的一部分，是国家的责任。因此，对社会保障私有化的做法普遍是不接受的（王晓晔，1997: 24）。

显然，国家对国际国内话语是有选择性的吸纳。一方面，国际上实行个人账户积累制的主流改革趋势，为中国社会保障改革提供方案选择的可能；另一方面，是否真的引入中国还是国家自主选择的结果。但是，为什么养老保险最终又选择了“统账结合”，而不是完全的基金积累制呢？笔者认为，这与制度的路径依赖和国家财政有限关系密切。

（二）渐进的逻辑

中国建设新型养老保险制度不是在白纸上写字，而是在原来已经建立了一套完整的退休养老制度的基础上变革，对原有制度的路径依赖和惯性，使得新制度不可避免地要受到原有制度的影响和牵制（郑功成，2009: 327）。最开始的社会保障改革不是由中央政府主导，甚至不是由省一级政府主导，而是地方原有的医疗保障制度、退休养老制度难以为继而自发探索一些新的办法，后来才逐渐被上级政府所认可，并开始组织试验。渐进改革的方式与策略还表现在社会保障改革往往不是立即以新制度取代旧制度，而是新制度与旧制度并存，从而形成了双轨甚至多轨并存的社会保障格局，新制度在实践中逐渐替代原有制度，经历着此消彼长的过程（郑功成，2008a: 104）。由于我国计划经济时代长期实行现收现付制度，这必然影响后来的制度选择。杨伟民（2007）也指出了中国社会政策制定中的路径依赖，她从当时的制度环境、决策者对社会福利制度的认识、习惯性的政策制定和实施方式以及制度改革过程中有关各方的利益追求等方面证明了社会保障改革中存在的路径依赖现象。这种制度的路径依赖甚至在后来个人账户建立之后依然影响深远。2000年的时候，由于个人账户严重空账，一时间出现了“放弃个人账户、完全回到现收现付”和“做实个人账户，让其实账运营”的激烈争论，新建立的“统账结合”制度面临重新抉择。但由于制度的不稳定必然影响社会的不稳定，因此，即便是曾经反对个人账户的人也支持继续实行个人账户。时任劳动部副部长王建伦说：

2000年的时候，又开始了一场辩论，一些人认为个人账户没必要，取消个人账户算了。说实在的，从个人角度来看，我是极力反对个人账户的。但是，2000年要取消个人账户，我也极力反对。我认为作为一个基本的社会政策，应该是执政党和政府的重要选择，也应该是一个很谨慎的选择。法国的社会保险改革就出现了多次的社会震荡，避免大的震荡实际上是保持了稳定。所以，推倒重来不是最好的办法。我们可以在执行过程中，采取技术手段，逐步调整与完善，这完全可以做到（刘洪清，2008: 48）。

除了我国过去一直采取现收现付的养老保险模式所导致的路径依赖，没有实行完全积累的另一个重要原因在于当时企业没有能力承担、国家财政又不愿意承担“长期看起来很好”的完全积累模式。1993年时任劳动部副部长朱家甄这样说：

现在世界上的社会保险大体上有三种形式，一是全积累；二是半积累式，三是现收现付式。我国现在采用的半积累式，主要是基于我国社会生产力水平还不高而确定的。全积累式的典型国家就是新加坡，他们制定法律，规定每个职工每月都要积累的一定养老基金，并完全计在个人账户上，这笔钱在退休后按规定逐步作为养老金返回个人，个人逝世前用不完的可以转移给亲属。在积累阶段，基金组织可用这笔钱进行非风险性投资以保值增值。后又规定本人也可用这笔钱购置房产。老人的养老金（没有积累的）则由国家拿钱发放。由于在职职工的个人养老金账户的积累是由国家、企业和个人支付的，没有积累的老人的养老金也是国家支付的，因此国家负担非常重。我国按此办法测算，养老金部分要占到工资总额的40%以上，虽然几十年后这个比例可以下降，但目前支付不起。目前我国养老金提取比例只占工资总额20%左右，很多企业都已感到非常困难。这样我们不得不采取半积累方式（朱家甄，1993: 99）。

结语

本章从制度变迁的角度对我国养老保险改革的历程进行了重新梳理，发现这是一个兼具渐进与突变的改革过程。紧接着文章对养老保险改革的这种特征进行了解释，并通过与间断平衡理论的对话，认为制度变迁的渐进特征并不是由于政策垄断，而是政策本身的路径依赖以及国家能力和财力的限制；制度变迁的突变特征虽然一方面是由于议题网络的开放（如国际养老金改革的经验和国外专家学者的参与）导致，但外因必须通过内因起作用，最根本的原因还在于当时国内对计划经济福利模式的过度反思，国际舆论和个人账户的潮流恰好在适当的时机迎合了这种需要。