第六章 社会保障水平的地区差异问题研究：广东个案

一 引言

社会保障作为基本公共服务的重要内容之一，是社会安全网有效运行的基本途径，是对和谐社会至关重要的“减震器”（联合国开发计划署，2008: 45）。公平地享有社会保障权是公民的一项基本权利（张慧平、王霄艳，2006），且社会保障具有准公共产品属性（柯卉兵，2010a；杨莲秀，2008），因此，根据经济发展的不同程度向国民提供社会保障服务是世界各国政府的基本职责。政府财政支出是社会保障所需资金的一个重要来源，而公共财政的一个重要职能便是改善民生，包括为社会保障体系建设提供资金支持（陈颐，2008）。政府对社会保障的财政投入在相当程度上决定了社会保障的数量和质量，可以反映出政府提供社会保障公共服务的供给程度。我国的社会保障支出主要以地方支出为主，地方政府是社会保障服务的主要提供者。2009年，地方社会保障和就业财政支出占全国的94%，中央支出仅占6%（国家统计局，2010: 290）。由于各个地方对社会保障的财政投入大不相同，地方社会保障水平差异显著，与推进基本公共服务均等化的理念不相符合，也阻碍着我国社会保障体系的进一步发展和完善。

目前学者对社会保障水平地区差异的研究主要从全国范围出发，研究省级社会保障水平差异（林治芬，2002；柯卉兵，2009；朱庆芳，1995；彭海艳，2007）。但是根据目前中国社会保障体系的特点，市县一级基层政府是社会保障服务的主要提供者，且中国走向社会保障均衡化的发展模式必然遵循从小范围均衡到大范围均衡的路径，因此，本章将以广东省为例，从公共财政的视角，考察广东省社会保障水平的地区差异，并试图挖掘差异存在的原因，并提出解决措施。

二 社会保障与社会保障水平

“社会保障”（Social Security）一词最早出现在美国1935年颁布的《社会保障法》中，此后，“社会保障”一词被有关国际组织及多数国家所接受（张曼等，2010）。但是受社会经济因素、文化与传统习惯、宗教以及价值观念的影响，不同国家和地区，甚至同一国家和地区的不同时期，社会保障的概念都存在较大差异。

目前国内学术界对社会保障有不同的理解。郑功成（2000a: 11～12）指出，“社会保障是各种具有经济福利性的，社会化的国民生活保障系统的统称，包括经济保障、服务保障和精神保障三个层次”。社会保障是指覆盖全体国民的一切旨在提高人们生活水平的社会制度措施。陈良谨（1990: 5）将社会保障定义为“国家和社会，通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度”。李珍（2001: 8）则认为，社会保障是“国家通过立法并依法采取强制手段对国民收入进行再分配，对暂时或永久失去劳动能力及因各种原因造成生活困难的社会成员提供基本生活保障，以保证劳动力再生产、社会安定、经济有序进行的措施、制度和事业的总称”。在他们看来，社会保障是国家以再分配手段达到社会安全稳定的一种正式的制度安排。

根据目前学术界的主流观点和中国的社会保障制度，本章采用官方的“社会保障”定义，具体来说，目前中国社会保障体系包括社会保险、社会福利、社会救济和优抚安置等内容。与此相对，我国现行的社会保障资金主要分为财政预算内社会保障资金和社会保险资金两大内容（柯卉兵，2010b: 7）。社会保险资金主要是按照国家法律、法规规定由用人单位和劳动者按规定缴纳的社会保险费，一般由各级社会保险经办机构（社会保险基金管理中心等）进行管理。“财政预算内的社会保障资金在我国现阶段主要表现为支出项目，包括卫生经费支出、抚恤和社会福利救济支出、行政事业单位离退休经费支出、社会保障补助支出和社会保险经办机构事业费。”（林治芬，2007: 46～47）本章讨论的是公共财政视角下的社会保障水平的地区差异问题，因此主要研究财政预算内的社会保障资金的情况。

关于社会保障水平的含义与衡量，不同学者有不同的观点。杨翠迎、何文炯（2004）认为，“社会保障水平是指社会成员享受社会保障经济待遇的高低程度，常用人均社会保障支出，或社会保障支出与GDP的比值来反映”。刘钧（2005: 110～111）认为，“社会保障水平是一定社会保障制度对由于发生年老、疾病、失业、贫困等原因而造成经济困难的社会成员提供基本生活保障的能力。社会保障水平代表着一个国家给予公民提供保障的程度和水平”。李珍（2007:94）认为，社会保障水平在微观层次上是指受益人的受益水平或保障水平，在中观层次上是指社会保障支出占财政支出的比重，在宏观层次上是指社会保障支出占GDP的比重。孙光德、董克用（2004: 76～79）则认为，社会保障水平是指一定时期内一个国家或地区社会成员享受社会保障待遇的高低程度，一般用社会保障总支出占国内生产总值的比重、社会保障覆盖率、人均社会保障待遇水平、社会保障自身制度结构等多项指标衡量。而穆怀中（1997b: 111）认为，社会保障水平是指社会成员享受社会保障经济待遇的高低程度，是社会保障体系中的关键要素，直接反映社会保障资金的供求关系，间接反映社会保障体系的运行状况。

大部分学者基本认同社会保障水平是指一定时期内社会成员享受社会保障待遇的高低程度。一般用社会保障财政支出与财政支出、国内生产总值等的比重，社会保障覆盖率、人均社会保障待遇水平、社会保障制度结构等多项指标来衡量。本章采用社会保障财政支出、人均社会保障财政支出的绝对数指标和社会保障财政支出与财政支出比重、社会保障财政支出与国内生产总值比重的相对数指标来衡量社会保障水平。

三 广东社会保障水平地区差异程度及特点

（一）广东省社会保障财政支出和财政负担的地区差异

社会保障财政负担是指政府社会保障支出占财政支出的比重，比重越高，说明某地区的社会保障财政负担越重，反之，则说明该地区的社会保障财政负担越轻。根据《广东财政年鉴（2009）》提供的数据，2008年广东省各市财政支出和社会保障支出情况如表6-1所示，珠三角地区的财政支出远高于粤北地区和粤东粤西地区各市，珠三角地区的深圳、广州、东莞、佛山的社会保障支出最高，粤东地区的汕头、揭阳、汕尾、潮州社会保障支出相对较低。从社会保障财政负担的情况看，粤北地区的社会保障财政负担最重，梅州市高达16.17%，最低的清远市也达12.61%，远高于广东省平均水平；珠三角地区的社会保障财政负担最轻，深圳市仅为4.26%，最高的广州市为12.37%，低于粤北地区社会保障财政负担最轻的清远市（见图6-1）。

广东省各市的社会保障财政负担与财政支出和社会保障支出存在巨大差距。如表6-1和表6-2所示，2008年社会保障财政支出存在很大差异，广州市社会保障支出最多，为882718万元，是社会保障支出最少的汕尾市（49254万元）的17.92倍。从变异系数来看，财政支出和社会保障支出的离散程度都很高，说明广东省各市社会保障支出存在很大差异。从社会保障财政负担来看，2008年社会保障财政负担最大的是粤北地区的梅州市，高达16.17%，而社会保障财政负担最小的深圳市仅为4.26%，极值比高达3.8倍。从变异系数来看，广东各市社会保障财政负担有所下降，从2007年的0.3下降到2008年的0.26。与财政支出和社会保障支出的离散程度相比，社会保障财政负担的离散程度较小，但是从区域分布来看，珠三角地区、粤西粤东地区与粤北地区的总体差异程度较大（见表6-2），因此，广东省各市社会保障财政负担的差异情况也不容忽视。

从社会保障财政支出比重与人口比重来看，广东省各市社会保障水平差异明显。从图6-2可见，2008年广州市人口占全省的比重为9.49%，其社会保障财政支出比重却高达27.14%，湛江市人口比重为9.12%，其社会保障财政支出比重仅为4.86%，二者相距很大。当然，需要指出的是，这里没有考虑两地的老龄化程度及医疗水平等方面的差异。从图6-2中可以直观地看到，广州、深圳、珠海、佛山、东莞和中山这六个珠三角城市拥有较小的人口比重却占较大的社会保障财政支出比重。由此可见，广东省各市社会保障财政支出占全省社会保障财政支出的比重与各地人口占全省人口的比重呈现较大的非对称性，差异水平明显。

（二）广东省人均社会保障财政支出的地区差异

人均社会保障财政支出是指各地区社会保障财政支出总量的人均值。若人均社会保障财政支出越高，则该地区的社会保障服务供给越充分，社会保障水平也就越高。反之，人均社会保障财政支出越低，则该地区的社会保障服务供给越不足，社会保障水平也就越低。从图6-3可见，珠三角地区人均社会保障财政支出远远领先于粤北地区和粤东粤西地区，其中2008年深圳、东莞、广州、珠海人均社会保障财政支出超过1000元，而粤东粤西地区人均社会保障财政支出普遍低于200元，两极化程度明显。从年份变化来看，2008年广东各市人均社会保障财政支出与2007年相比都有所增长，但同样是珠三角地区增幅最为明显，粤北地区增幅最小。

从差异的具体程度来观察，广东省各市人均社会保障财政支出差异十分明显。2008年广东省各市人均社会保障财政支出最低的揭阳市为每人101.26元，最高的深圳市为每人1630.30元，二者相差1529.04元，深圳市人均社会保障财政支出为揭阳市的16.1倍。从标准差和变异系数来看，2008年人均社会保障财政支出的标准差为427.49元，变异系数为0.94（见表6-3），显示2008年广东省各市人均社会保障财政支出的离散程度较大，且与2007年相比更为严重。可见，广东省社会保障服务的供给存在显著差异，珠三角地区社会保障服务供给与广东其他地区相比更为充足。

（三）广东省社会保障支出水平的地区差异

社会保障支出水平是指社会保障支出占GDP的比重。它是相对于国民经济发展程度而言的概念，常用于进行国家之间、省市之间的横向比较。这个概念大致可以对比广东各市社会保障达到的水平与经济发展程度之间的适应程度。一般来说，随着国民经济发展程度的提高，社会保障支出占GDP的比重应该上升（林治芬，2002）。从表6-4和图6-4可以看出，珠三角地区社会保障支出水平普遍低于广东省其他地区，粤北地区的社会保障支出水平为全省最高。2008年深圳市社会保障支出占地区生产总值的比例为0.49%，而梅州市则为2.75%。珠三角地区社会保障支出高于粤北地区和粤东粤西地区，但是由于珠三角地区的地区生产总值也远远超过其他地区，因此其社会保障支出水平也较低。珠三角地区社会保障支出水平与经济发展水平显现较大的不对称性，其社会保障支出水平远低于经济发展水平。

从社会保障支出水平的具体差异程度来看，广东省各市社会保障支出水平存在较大差异，2007年社会保障财政支出占GDP的比重最大的是梅州市，最小的是东莞市，二者相差8.64倍。从变异系数来看，2007年广东各市社会保障支出水平的变异系数为0.57，而2008年为0.50，比2007年有所下降，但是从变异系数本身来看，该问题还是相当严重（见表6-5）。

（四）广东省社会保障水平的地区差异程度及特点

综合社会保障财政支出、社会保障财政负担、人均社会保障财政支出和社会保障支出水平来看，广东省各市社会保障财政支出和人均社会保障财政支出这两个绝对数指标的差异程度最大。以变异系数衡量的社会保障财政支出的离散程度高达1.15，最大值与最小值之间相差833464万元，极值比达17.92（见表6-6）。根据区域分布，珠三角地区的社会保障财政支出远高于广东省其他地区（见图6-2）。人均社会保障财政支出的差异程度也相当高，从表6-6可以看到，最大值是最小值的16.1倍，二者相差1529.04元（见表6-6）。根据区域分布，珠三角地区人均社会保障财政支出领先于粤北地区和粤东粤西地区，两极化程度明显（见图6-4）。

与社会保障财政支出和人均社会保障财政支出的巨大差异相比，社会保障财政负担和社会保障支出水平的差距相对较不明显。广东省各市社会保障支出水平的变异系数为0.5（见表6-6），离散程度较高，根据前文论述，珠三角地区社会保障财政支出远远领先于其他地区，但是因为地区生产总值较高，因此珠三角地区社会保障支出水平低于广东省其他地区，显示其社会保障支出水平与经济发展程度的不对称性。相对而言，各市社会保障财政负担的差异程度最小，从表6-6可以看到，社会保障财政负担的变异系数为0.26，从地区分布来看，珠三角地区的社会保障财政负担最小，其次是粤东粤西地区，粤北地区社会保障财政负担最大。

由此可见，广东省社会保障水平的地区差异呈现以下两大特点。

第一，社会保障水平呈现中间高、四周低的地区非均衡分布模式。珠三角地区社会保障水平显著高于粤北和粤东粤西地区，其中社会保障财政支出与人均社会保障财政支出差异性最为明显，两极化程度高。

第二，社会保障水平与经济发展水平呈现非适应性特征。无论珠三角地区还是广东省其他地区，社会保障水平都低于其经济发展水平，尤其珠三角地区普遍低于全省平均水平，社会保障水平与经济发展水平的非适应性十分显著。

那么，究竟是什么原因导致广东的社会保障水平出现如此大的差距？与目前的社会保障财政体系有何关系？与政府间社会保障权责划分又有何联系？下文将对此问题进行论述。

四 广东社会保障水平地区差异的原因分析

（一）社会保障水平差异的体制性原因：基层财权和财力与事权不相匹配

正确划分社会保障在各级政府间的权责是社会保障事业发展的根本问题（林治芬、高文敏，2006: 97）。但是，我国社会保障制度面临的各级政府提供社会保障权责不分的难题却长期存在（陶勇，2007: 96）。

社会保障权责划分包括对事权和财权的划分。社会保障事权是指社会保障事务行使和承担的权力和责任，具体指与社会保障有关的法律、法规、政策制定和发布权、基金管理监督权、日常管理权、结余资金投资运营权、资金补偿权以及由于行使上述权力应承担的责任的统称（杨良初等，2007）。财权是指各级政府为了满足一定的支出需求而筹集财政收入的权力，包括税权、费权和债权，财权是一级政府所拥有财力的主要决定因素之一（马海涛，2009）。目前我国政府间社会保障权责划分不清晰、不规范，各级政府间事权层层下放，而财权和财力却层层上收。

1．政府间事权界定模糊，社会保障事务责任层层下放

1994年我国实行分税制财政体制改革，明确了中央和地方之间的财权关系，但是并未对事权划分作清晰界定。1993年12月25日，国务院发布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》对中央政府和地方政府的事权划分仅仅作粗略规定：中央政府承担中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出，地方政府承担地方文化、教育、卫生等各项事业费，对社会保障事权和支出范围没有作明确的划分，导致实际上政府间社会保障事权界定模糊。实际中，与中央政府相比，地方政府承担着社会保障政策管理和运行的主要责任，社会保险项目以地级市甚至县为统筹单位，地级市和县政府负责社会保险项目的运行和管理，并承担主要的财政补贴责任；社会救助和社会福利项目有来自中央的财政补贴，但是由地方政府负责运行和管理（彭宅文，2009）。但是，在许多国家，社会保障服务多数由中央政府或省级财政负担，根据国际货币基金组织政府财政统计年鉴（2002年）的数据，在中央和地方政府社会保障和福利总支出中，2002年美国中央政府所占比重为67.82%，地方政府为32.18%；2001年加拿大中央政府所占比重为69.09%，地方政府为30.91%；1998年英国和澳大利亚的中央政府所占比重分别为79.67%和90.28%，地方政府分别为20.33%和9.73%（柯卉兵，2008）。

2．地方政府财力有限，财权层层上收

在目前分税制财政体制之下，中央政府和地方政府、省级政府和下级政府之间的财政收入及其承担的社会保障支出责任呈现失衡状态。中央政府集中了较大部分的财政收入，却只承担了小部分的社会保障支出，而地方政府承担了大部分社会保障支出责任，却只有小部分的财政收入。2008年国家财政收入中央政府占53.3%，地方政府占46.7%；而国家财政支出中中央政府只占21.3%，地方政府占78.7%；具体到社会保障和就业支出，中央政府仅占5.1%，而地方政府所占的支出比例高达94.9%（国家统计局，2009: 264）。从广东财政收入与支出情况来看，2007年与2008年省级财政收入所占比例远高于其财政支出所占比例，而县级财政情况则刚好相反，财政收入所占比例远远低于财政支出所占比例（见图6-5）。从图6-6可以看到，2008年县级财政收入占全省财政收入的27.36%，却要承担38.46%的财政支出和43.08%的社会保障支出。

地方政府在社会保障服务提供方面承担主要的管理和运营责任，且提供主要的社会保障财政资金，因此地方社会保障水平的高低主要依赖于地方政府的管理与投入。具体而言，地方社会保障水平的高低与一个地方的经济发展水平和政府财政能力存在十分显著的相关关系。从图6-7可以看到，人均社会保障财政支出与人均地区生产总值、人均财政收入和人均财政支出之间呈显著的正相关关系（相关系数分别为0.879、0.888和0.877），人均地区生产总值越高、人均财政收入和人均财政支出越多，人均社会保障财政支出越高。

此外，根据《广东统计年鉴》（2009）和《广东财政年鉴》（2009）的相关数据，笔者计算了广东省各市人均地区生产总值、人均财政收入、人均财政支出和人均社会保障支出的差异情况，发现四者的离散程度都比较高（见图6-7）。由此可见，广东省各市社会保障水平的差异很大程度上由地区经济发展水平差异以及地区政府财政能力差异所决定。

综上所述，在实际的政府间权力博弈中，上级政府拥有较大的财权，集中了较大部分的财力，而下级政府却要承担辖区内居民较多的社会保障支出需求，形成社会保障财权层层上收、事权层层下放的局面，造成地方政府社会保障事权与财权严重不对称。社会保障服务水平的高低在很大程度上由地方的经济发展水平和财政能力所决定。在目前的财政体系之下，地区经济的非均衡发展决定了地方政府财政能力的强弱，经济发达的地区可以获得更多的财政收入，提供相对较为充足的公共服务，而经济落后的地区财力匮乏，公共服务供给往往不足。广东省经济发展程度差异较大，珠三角地区经济发展水平远远领先于广东省其他地区，而且其财政能力大大强于粤北、粤东和粤西地区，有足够的财政能力提供社会保障服务；粤北、粤东、粤西地区财政能力较弱，对提供社会保障服务方面既无积极性也无能力，从而引发地区之间社会保障水平的巨大差异。

（二）地区间社会保障水平差异扩大的重要原因：财政转移支付制度存在缺陷

地区间社会保障水平差异与我国财政分权体制所造成的地方政府事权与财权不相匹配、财政收入与支出的差距固然相关，但是，“财政支出任务和收入之间的显著差异并不是中国特有的现象，其他国家的政府也采取各种各样的政策来解决这些问题”（经济合作与发展组织，2006: 63）。西方国家社会保障水平得以均衡发展的一个重要原因，就是较好地明确社会保障事权划分，采取了政府间社会保障财政转移支付制度来纠正财政体系的纵向失衡，以解决社会保障水平地区差异的问题。但是，我国财政转移支付制度本身存在缺陷，在调节社会保障水平地区差异的问题上作用不大。

1．转移支付形式多样，结构不合理

世界上大多数国家采取的财政转移支付形式主要有两种，即具有均等化作用的一般性转移支付和专项转移支付，并且一般以前者为主，后者为辅。我国财政转移支付形式多样，包括体制补助和上解、税收返还、一般性转移支付、专项补助和年终结算补助（或上缴）等形式（上海财经大学公共政策研究中心，2006: 381～382）。首先，税收返还是中国财政转移支付的主要形式，在很长一段时间内一直占中央对地方财政转移支付总额的50%以上，目前仍占36%左右，税收返还在一定程度上肯定了各地区的既得利益，是造成地区间差距继续扩大的一个制度性原因。其次，专项转移支付比重也较大，所占比例达30.7%，并且种类庞杂；另外，相当部分的专项资金也没有用到规定的用途上，存在部分专项转移支付资金被地方政府截留挪用的现象。最后，我国真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付，中央对地方一般性转移支付所占比重目前尚不到10%（安体富，2007），各省对下一级的一般性转移支付所占比重也仅在27%左右（周坚卫，2008: 401），因此，一般性转移支付所发挥的均等化作用十分有限。

2．转移支付资金分配办法规范化、公开透明度差

在我国目前转移支付的形式中，只有一般性转移支付采取因素法，通过公式计算来分配资金，但是在标准收入和标准支出的范围、内容、指标的选择上都有待改进和完善。税收返还制度是按基数法确定，形成一省区一率的计算方法，非常不规范；而专项转移支付的拨款方法也十分不规范，具有很大随意性，立项审批不规范，项目确定、范围选择都不太合理，并且缺乏有效的监督，造成资金被截留、挪用、浪费和低效率的现象（安体富，2007）。

3．省级以下财政转移支付制度建设落后

目前我国省级以下财政转移支付制度较不完善。首先，省市级财政向县市级财政的一般性转移支付额偏小，但县市级财政上解额却较大，加剧了许多县乡严重的财政困难状况（上海财经大学公共政策研究中心，2006: 385～386）。其次，一些地区公式化的财政转移支付制度还没有建立起来，在省级以下，税收收入和转移支付的分配成为一种“向下滴漏”的过程，上级政府根据不规范、各地差别很大的标准决定分配多少给下级政府（安体富，2007）。再次，我国目前尚未对省级政府对市县转移支付做出统一规定，导致省对下转移支付制度法制化程度低、规范化与透明度差。实际上，特别在专项补助方面，下级财政获得多少补助，往往需要靠讨价还价以及与上层领导的关系，导致资金分配与公共服务产品提供的数量和质量无相关性，并且容易导致寻租（铁卫、祝玉坤，2010）。最后，省政府为了追求政绩往往倾向于将资金更多地转移给能带来经济效益的县市而不是下拨给缺乏公共设施和教育医疗资金的县市（郭云、李赖志，2010）。

我国财政转移支付制度本身存在的这些问题，使其在增加地方政府财政收入，提升地方政府社会保障支出能力，促进地方政府社会保障事权和财权相对称等方面不能发挥有效作用。由此可见，财政转移支付体系存在的种种问题是广东省社会保障水平地区差异扩大的一个重要原因。

结语

本章通过对广东省社会保障水平的地区差异程度进行定量测量，并对其原因进行分析发现：一方面，我国社会保障权责划分存在问题，财权层层上收，事权层层下放，导致地方政府社会保障事务财权、财力与事权严重不对称，地方政府在社会保障服务提供方面既要承担管理运营责任，又要负责社会保障财政支出的大部分责任。另一方面，我国财政转移支付制度存在问题，财政转移支付中有均等化作用的一般性转移支付较少，资金分配办法缺乏规范化和透明度，管理运行具有较大的随意性，而且省以下财政转移支付制度建设落后，在增加地方政府财政收入，提升地方政府社会保障支出能力方面不能发挥有效作用。因此，社会保障服务水平的高低在很大程度上由地方政府的财政能力和经济发展水平所决定。广东省各市经济发展水平差异较大，地方政府财政能力强弱不均是造成广东省社会保障水平差异的直接原因（见图6-8）。

通过对广东省社会保障水平地区差异原因的分析，笔者认为改善社会保障水平的地区差异，促进社会保障均衡化发展主要可以从以下几方面入手。

1．适当上移事权，清晰划分政府间社会保障事权

社会保障服务属于准公共产品，但是其包括的社会保险、社会福利、社会救助和安置优抚的公共产品特性具有强弱之分。根据收益范围和效用外溢程度的不同，可以将公共产品分为地方公共产品、区域公共产品和国家公共产品（Breton, 1965）。不同层次性的公共产品应当由不同层级的政府负责提供，全国性的公共产品应由中央政府负责提供，地方性公共产品应当由地方政府负责提供，区域性公共产品则由中央政府主导并视其外溢程度大小在中央政府与地方政府之间合理分担（柯卉兵，2010a: 99）。因此，凡是属于全国性宏观调控的社会保障事务应由中央政府负责；凡是地区性的社会保障事务可以由地方政府承担。根据以上依据，通过立法形式，对政府间社会保障事权进行划分与调整，尽快明确理顺省以下各级地方政府的事权范围，将地方各级政府事权与支出责任安排重心适当上移，适当减少县乡政府的事权和支出责任，将社会保障服务的支出重心适当向省和中央上移，让省级财政在提供社会保障服务中发挥更大的作用。

2．建立有效转移支付制度增加地方政府社会保障的财力，促进“财力与事权相匹配”

在分税制财政体系制度框架之下，处于不同区域的同一级政府即使拥有相同的财权，也会因为经济发展水平的不同而拥有不同的财力（丁元竹，2009: 43）。因此，为了进一步理顺政府间财政分配关系，保证“财力与事权相匹配”的实现，应在合理划分政府间财权和事权的基础上，建立以各级政府基本公共服务能力均衡化为目标的规范化的财政转移支付制度，通过中央财政与省级财政以及省以下财政的转移支付，增加地方政府社会保障财力。具体措施包括以下几方面：在中央层面，中央政府应当制定全国社会保障的最低标准，并以科学的经济和财政指标作为规范化转移支付的依据；在地方层面，应当建立完善省以下的一般性转移支付制度，形成合理的省以下财政分担机制；在具体操作层面，应当提高一般性财政转移支付在全部转移支付中的比例，由此提高转移支付的均等化作用；控制和缩小专项转移支付的规模和范围，加强对专项转移支付的审批管理与监督；核定各级政府的“标准收入能力”和“标准支出要求”，进一步完善一般性转移支付资金分配的计算公式，提高转移支付的科学性和透明度。

3．建立纵向转移与横向转移相结合的模式

我国一直实行单一纵向转移模式，在继续实行以纵向转移支付模式为主的同时，应当试行横向转移支付。这样做有利于缓解中央政府和省级政府在促进社会保障均等化时所产生的财政压力，也有利于加快地区间协调发展，提高整体经济发展水平，从而最终也有利于促进发达地区经济的发展。从广东省社会保障水平地区差异的分析来看，珠三角地区的经济发展水平和收入水平较高，与广东省其他地区存在较大的差异，珠三角地区有条件从财力上支持不发达地区的社会保障发展。事实上，广东省为逐步推进全省基本公共服务均等化，促进区域协调发展，印发了《关于建立推进基本公共服务均等化横向财政转移支付机制的指导意见》，试图在建立纵向转移和横向转移相结合的转移支付模式方面进行有益的尝试。但在实际操作中，横向转移支付的形式、转移水平、转移机制等方面仍然有待进一步完善。