第二节 地缘结构调整与西汉王朝治理岭南地区的策略

一 西汉前期南越割据岭南的地缘条件

在秦军征服岭南的过程中，赵佗是秦军将领之一。秦朝统一岭南、设置三郡后，赵佗被任命为南海郡龙川县令。随着秦王朝的统治在秦末农民战争中分崩离析，代行南海郡尉之职的赵佗成功击并桂林郡、象郡，割据岭南，自立为“南越武王”。这是岭南在中国历史发展到统一的中央王朝阶段后出现的第一次割据，赵佗之所以能够割据成功，与岭南地区所处的地缘条件密不可分，归结起来，主要有以下几点原因。

一是岭南地区相对闭塞、依山阻海的区域位置，使赵佗具备了割据称雄的自然地理基础。故秦末南海郡尉任嚣对赵佗说：“番禺负山险，阻南海，东西数千里，颇有中国人相辅，此亦一州之主也，可以立国。”汉武帝时淮南王刘安也认为，汉朝南部边境与岭南之间“限以高山，人迹所绝，车道不通，天地所以隔外内也”。

二是炎热潮湿的气候条件成为中原王朝以军事手段经略岭南的障碍。吕后时派遣隆虑侯周灶率军讨伐南越，“会暑湿，士卒大疫，兵不能逾岭”。因此汉文帝在给赵佗的信中说：“服领（通‘岭’）以南，王自治之。”所谓“服领”，即指“五岭以南，荒服之外”。可见汉初统治者将岭南地区视作蛮荒化外之地，南岭山地作为我国自然地理中一条重要的南北分界线，无形中成为中原王朝势力难以向南扩展的障碍，其中气候条件的差异无疑是重要原因。

三是岭南各地的风俗大致相同，成为赵佗成功割据的文化地理基础。据《史记》卷129《货殖列传》载：“九疑、苍梧以南至儋耳者，与江南大同俗，而扬越多焉。番禺亦其一都会也，珠玑、犀、瑇瑁、果、布之凑。”可见番禺（今广州）成为岭南地区的政治、经济中心，有其内在的地理背景。

二 西汉王朝对南越国的政策与南越国政权的实质

（一）西汉王朝对南越国的政策

西汉王朝建立后，前期对南越主要执行安抚怀柔政策，吕后时期虽曾实行短暂的封禁政策，但成效甚微，这更加促使汉朝统治者在处理南越问题上以怀柔为主。而汉武帝时决意出兵讨伐，是面对南越反叛做出的必然选择。

西汉前期，王朝面临的最大威胁是北面的匈奴，特别是汉高帝本人亦曾被困平城白登山，更是坚定了防御重心位于北方的军事部署。为避免陷入南北两线作战，汉朝统治者对南越采取了恩威并施、安抚与防范并重的政策。汉高帝十一年（前196），派遣陆贾出使南越，陆贾对赵佗恩威并施，他说：“天子闻君王王南越，而不助天下诛暴逆，将相欲移兵而诛王，天子怜百姓新劳苦，且休之，遣臣授君王印，剖符通使。”“今足下反天性，弃冠带，欲以区区之越与天子抗衡为敌国，祸且及身矣。……汉诚闻之，掘烧君王先人冢墓，夷种宗族，使一偏将将十万众临越，即越杀王降汉，如反覆手耳。”最终使南越接受了汉朝的条件，向汉朝称藩，“因立佗为南越王，与剖符通使，和集百越，毋为南边患害，与长沙接境”。汉高帝刘邦对南越国也采取了一定的防范措施，主要是利用长沙国（地方政区）对南越国（藩属国）进行钳制。高帝五年（前202）诏：“故衡山王吴芮与子二人、兄子一人，从百粤之兵，以佐诸侯，诛暴秦，有大功，诸侯立以为王。项羽侵夺之地，谓之番君。其以长沙、豫章、象郡、桂林、南海立番君芮为长沙王。”刘邦对吴芮食邑的分封与赵佗实际控制的南越国发生了疆域的冲突，因为象郡、桂林、南海属于南越国的地盘，吴芮虽然无力管辖，但却使赵佗感受到了极大的压力，发展到吕后当政时，南越国与长沙国之间发生了直接的军事冲突，边界形势紧张。因为赵佗认为，吕后对南越国所采取的封禁政策，实际上是长沙王为扩展地盘在背后怂恿的结果。他说：“今高后听谗臣，别异蛮夷，隔绝器物，此必长沙王计，欲倚中国，击灭南海并王之，自为功也。”

吕后时改弦更张，对南越实行封禁政策，“禁南越关市铁器”。赵佗予以强力反制，一是称帝自立，分庭抗礼，“自尊号为南越武帝……乃乘黄屋左纛，称制，与中国侔”；二是对毗邻北部边境的长沙国进行袭扰，“发兵攻长沙边邑，败数县而去焉”；三是对岭南地区各少数民族部族的笼络经营，“财物赂遗闽越、西瓯骆，役属焉，东西万余里”。吕后为此发兵攻讨南越，却因士卒大疫而无果。汉文帝即位后又重新恢复了与南越交好的政策，一方面以亲情感化赵佗，“为佗亲冢在真定，置守邑，岁时奉祀。召其从昆弟，尊官厚赐宠之”；另一方面遣使通好，促其归附，于是赵佗“愿长为藩臣，奉贡职”，“称王朝命如诸侯”。

武帝元鼎五年（前112）四月，南越国相吕嘉反叛，杀汉朝使者及其国王、王太后。汉武帝派遣路博德、杨仆等率军讨伐，次年春平定南越，设置了南海、苍梧、郁林、合浦、交趾、九真、日南、珠崖、儋耳9郡。

（二）南越国政权的实质

正是由于西汉前期对南越国长期实行安抚怀柔政策，使得南越国统治者表面上臣属于中央王朝，实际上却保持了相对独立的政治地位。也就是说，西汉前期，南越仅属于藩属国，并非汉朝中央控制下的地方政区。具体表现如下。

一是西汉前期中央王朝对岭南地区的政治势力和各部族长期采取羁縻的政策，尚未产生进行直接控制的迫切动机和做好将岭南地区纳入内地化管理的准备，各政治势力和部族纷纷自立称王。正如赵佗对汉文帝所言：“南方卑湿，蛮夷中间，其东闽越千人众号称王，其西瓯骆裸国亦称王。”

二是汉武帝以前并未将南越国纳入疆域范围，汉朝的南部边界位于与南越国、闽越国交界的南岭山区。也就是说，汉朝的南部边疆限于长沙国、豫章郡、会稽郡等地。在汉文帝致赵佗的书信中，明确表示汉朝无意兼并南越国的土地：“得王之地不足以为大，得王之财不足以为富，服领以南，王自治之。”针对赵佗希望将长沙国深入岭南的土地给予南越国的要求，汉文帝表示虽然自己有意解决长沙国与南越国土地“犬牙相入”的问题，但由于是汉高帝时划归长沙国的，自己不能擅自变动。可见在疆域方面，汉朝与南越国尚未存在隶属关系。

三是南越虽然以太子或他子入长安为人质，列藩称臣，但却与腹地诸侯有别，不施行汉朝的法令，不按时朝见，边关防卫严格。在人质方面，比如南越文王赵胡（赵佗之孙）遣太子婴齐入长安宿卫、南越明王婴齐遣子次公入长安宿卫等。在法令、朝见、边关等方面，婴齐在位时，“汉数使使者讽喻婴齐，婴齐尚乐，擅杀生自恣，惧入见要用汉法，比内诸侯，固称病，遂不入见”。直到汉武帝元鼎四年（前113），南越王太后（邯郸樛氏女）鉴于新立南越王赵兴年少，而自己又不得国人之心，害怕发生动乱，于是多次劝说赵兴及群臣完全归附汉朝，“即因使者上书，请比内诸侯，三岁一朝，除边关”，而汉武帝也同意了请求，“赐其丞相吕嘉银印，及内史、中尉、太傅印，余得自置。除其故黥劓刑，用汉法，比内诸侯。使者皆留填抚之”。在驻军方面，汉朝军队不能驻扎南越境内，南越在北部设置了横浦、阳山、湟溪等边关。具体而言，汉朝军队驻扎于南岭北侧。

四是南越不向中央进贡和交纳酎金。汉武帝时淮南王刘安在上书中说：“越人名为藩臣，贡酎之奉，不输大内。”《资治通鉴》的注文解释为：“越国僻远，既不输土贡，又不输酎金于中国，得其地无益也。”

五是虽然南越王未称帝，但在境内的设官分治却一如独立之国，比如在境内分封有苍梧王。唐蒙上书汉武帝说：“南越王黄屋左纛，地东西万余里，名为外臣，实一州主也。”

当然南越国的这种情况不可能一直延续下去，特别是当出现名义上的独立或反叛时。汉武帝面对南越国的反叛，毅然出兵平定，并进行地方政区的划分，将岭南地区重新纳入中央王朝的直接控制之下，符合岭南历史发展的潮流。自从秦朝第一次将岭南地区纳入中央王朝的版图，并采取了一系列巩固统一的措施后，岭南地区的政治、经济和文化发展就与中原腹地紧密联系在一起，即使在南越国割据时期，这种联系也未斩断过。正因如此，吕后的封禁政策导致赵佗的强力反弹，而汉朝统治者的安抚怀柔政策至少能使南越国承认其藩属地位，这不能不归功于秦始皇推行郡县制的历史功绩。同时我们也必须看到，汉朝之所以能长期容忍南越国相对独立的政治地位，除了前期重点防御北方的匈奴的因素，南越国坚持名义上不独立的政治立场非常关键，当这个前提条件不存在时，以军事手段实现统一就成为必然的选择。

三 西汉中期岭南地区的开边置郡与地缘结构特征

西汉中期，汉武帝在平定南越之后，推行开拓边疆的政策，在岭南地区设置了9个边郡，包括南海、苍梧、郁林、合浦、儋耳、珠崖、交趾、九真、日南郡。其中南海郡位于今广东境内，苍梧、合浦二郡地跨今两广政区，郁林郡主要位于今广西境内，儋耳、珠崖二郡位于海南岛上，交趾、九真、日南三郡位于今越南中北部。据《水经注》卷37《叶榆水》载：“汉武帝元鼎二（应为‘六’）年（前111），始并百越，启七（应为‘九’）郡，于是乃置交趾刺史以督领之，初治广信，所以独不称州。”交趾刺史部治所位于苍梧郡广信县，而不是交趾郡，可见西汉中期以后地跨今两广政区的苍梧郡是岭南政治中心所在地。此时地处岭南西部的今广西境内设置有郁林郡、苍梧郡、合浦郡、零陵郡，其中郁林、苍梧、合浦三郡隶属交趾刺史部，零陵郡隶属荆州刺史部。各郡所置县位于今广西境内者见表1-1。

从表1-1可知，西汉时期今广西境内共设置有4郡、23县，县均10043平方千米，与“百里之县”（2500平方千米）的理想标准相比，管辖幅度明显偏大，县级行政机构对县以下地方社会的控制力也相对较弱。位于今广西东部的零陵郡和苍梧郡人口密度较大，超过2人/km2；而位于今广西中西部和南部的郁林郡与合浦郡人口密度较低，不足1人/km2。这一人口分布格局，契合了历史上广西自东向西的开发过程，也与西汉中期以后岭南政治中心位于中部的苍梧郡广信县相一致。

西汉时期，岭南主要隶属交趾刺史部管辖。刺史部是汉代的一种监察区，最初是由皇帝从中央临时派遣刺史巡察某片区域，后来演变成为一种刺史常驻监察的制度，而刺史常驻监察的区域就被称为刺史部。交趾刺史部的设立，表明岭南地区已经成为中央王朝控制之下的一个监察区。但从地缘政治的角度看，交趾刺史部并不是一个完整的地理单元，特别是交趾刺史部与荆州刺史部的分界线，并不是完全以南岭山地为界，而是呈现出“犬牙交错”的态势，打破了南越国时期以南岭为界的格局，反映出王朝统治者力图从行政区划的设置上打破岭南割据的地理基础。但从交趾刺史部内部的地理因素分析，其地缘的一致性则相当高，这为刺史部后来逐渐演变为实体的州级高层政区创造了条件。从这个意义上说，汉代岭南地区作为一个独立高层政区的雏形已经开始显现。但是这个过程甚为缓慢，西汉时期交趾刺史部都是作为监察区而存在，东汉王朝也是到末期交州的设立才成为现实。

而对于地处岭南西部的今广西而言，西汉时境内设立的苍梧郡、郁林郡、合浦郡、零陵郡四郡，除了郁林郡主要位于今广西境内，其余三郡都兼跨今广西与广东或湖南。由此可见，在汉代岭南地区逐渐形成一个独立高层政区的过程中，今广西政区仍只是交趾、荆州两刺史部的组成部分而已，其地缘结构的完整性尚未形成。而该时期中央王朝对广西边疆的治理策略，也蕴含在王朝对岭南地区整体的治策中。

四 西汉王朝对岭南西部土著民族的治理策略

（一）西汉前期岭南部族社会的自治形态

秦代曾在西南边疆少数民族地区实行开拓政策，比如“秦时常略通五尺道，诸此国颇置吏焉”。汉朝建立后，对该政策进行了调整，主要缘于汉人主张对边疆少数民族采取羁縻的手段，而非直接控制，故司马相如说：“盖闻天子之于夷狄也，其义羁縻勿绝而已。”

在“羁縻勿绝”思想的指导下，西汉前期，中央王朝对岭南地区的百越部族主要采取羁縻的政策，尚未产生进行直接控制的迫切动机和做好将岭南地区纳入内地化管理的准备，各部族首领也纷纷称王。正如赵佗对汉文帝所言：“南方卑湿，蛮夷中间，其东闽越千人众号称王，其西瓯骆裸国亦称王。”因此，西汉前期南越国统治下的岭南社会，实质上仍沿袭了秦朝郡县制下保留百越部族原有社会基层结构的做法，比如象郡地方社会仍掌握在地方酋豪手里。据《交州外域记》记载：“汉遣伏波将军路博德讨越王。路将军到合浦，越王令二使者赍牛百头、酒千钟及二郡（交趾、九真）民户口簿，诣路将军。乃拜二使者为交趾、九真太守。诸雒将主民如故。”越南学者陶维英认为，瓯雒国的地域包括今越南北部和广西南部地带，秦末汉初，赵佗占领了瓯雒国，分为两郡（交趾、九真）设官治理。但是在郡之下，各部落酋长（雒越部落称雒将）依旧管理各自的部落。

（二）郡县制下的部族社会自治结构

西汉中期，汉武帝平定南越国之后，在岭南地区开边置郡，将中原王朝的郡县制度推广到岭南边疆地区，建立起较为完备的郡县体系。相对于秦代岭南三郡而言，汉代在岭南地区设置了九郡，甚至在海南岛上也新置了儋耳、珠崖二郡，而郡之下的置县数量也大大超过了秦代。地方行政体系的建立与完善，有利于加强王朝对南部边疆的控制。但是西汉王朝在岭南推行郡县制的同时，也注意结合岭南部族社会的实际情况，继承了南越国对百越部族社会羁縻而治的做法，实行边郡制度下的部族自治，对边郡的部族首领，“有剖符之封，析珪而爵，位为通侯，居列东第，终则遗显号于后世，传土地于子孙”。岭南地区边郡之下尚存在部落酋邦，越南学者陶维英认为，西汉武帝消灭南越国后，在今越南境内设立了交趾、九真、日南三郡，每郡下辖若干县，“大约每县相当于从前的一个部落”。陶氏还根据《汉书·地理志》的记载，将汉代的县名与瓯雒国的部落对应起来，比如将麊泠县称为麊泠部落、苟漏县称为苟漏部落、西于县称为西于部落、龙编县称为龙编部落等。更有越南学者认为，从汉朝在交趾郡采取“诸雒将主民如故”和“从其俗而治之”的政策分析，大部分县仍然由雒将管辖，雒将披上了县官的外衣，手握青铜印信。

这一时期，在是否对岭南百越部族采取“存亡继绝”的羁縻政策上，朝廷内部曾有过争论。司马相如认为，那些夷狄殊俗之国、辽绝异党之地，“内之则犯义侵礼于边境，外之则邪行横作，放弑其上”，主张对边疆部族社会进行彻底改造。但淮南王刘安则持相反态度，主张对岭南百越部族之间的相互攻击、兼并不予理会，理由是百越为“化外之地”、“非冠带之国”，得其地不可为郡县，拓展这些疆域对国家无益；加上越人名义上臣服汉朝，实际上不遵守汉朝法令，经常背信弃义，不足以烦中国。对于岭南百越各部族间的相互攻击，刘安主张采取放任的政策，他说：“自汉初定已来七十二年，吴越人相攻击者不可胜数，然天子未尝举兵而入其地也。”认为越人“自相攻击而陛下发兵救之，是反以中国而劳（于）蛮夷也”。而且越地交通险阻、气候恶劣，士卒行军不易，水土不服，病死者多，尤其是夏季盛暑之时，“呕泄、霍乱之病相随属也，曾未施兵接刃，死伤者必众矣”。因此指出：“南方暑湿，近夏瘅热，暴露水居，蝮蛇蠚生，疾疠多作，兵未血刃而病死者什二三，虽举越国而虏之，不足以偿所亡。”

汉武帝最后的决定，无疑是采取了折中的方法，一方面斥境开边，设置边郡、初郡，另一方面又在一定程度上保持边疆部族社会原有的基层结构，实行“以其故俗治，无赋税”的政策。在斥境开边上，汉武帝“攘却胡、越，开地斥境，南置交趾，北置朔方之州”。经过连续三年的军事行动，平定了南越、东越（闽越）和西南夷，设置17个初郡，包括南海、郁林、苍梧、合浦、九真、日南、交趾、珠崖、儋耳、武都、牂柯、越巂、沈黎、汶山、犍为、零陵、益州郡。在具体治策上，则“以其故俗治，毋赋税”。初郡下设“道”，所谓“道”，据《汉书》、《后汉书》的记载，“有蛮夷曰道”，“凡县主蛮夷曰道”，可见初郡、“道”管理的人民主要是边疆地区的少数民族。在保持边疆部族社会原有的基层结构上，对岭南百越部族采取世袭而治、“存亡继绝”的政策，比如汉武帝主张对侵扰汉朝内地边境和进犯邻国的岭南百越部族“诛而不伐”、“征而不战”，以示惩戒，使其“各继世抚民，禁毋敢相并”；而对称臣效顺的部族则“存亡继绝”，在其遭到他国攻击时出兵相救。在对西南夷的政策上也体现了这一思想，比如对町夷，“武帝开为县，属牂牁郡。虽置官吏，而仍以其君长为町侯，使主其种类”，还因为“町侯毋波率其邑君长人民击反者有功，立以为町王”。对夜郎国和滇国，亦是实行郡县制下的部族社会结构，史载夜郎入朝后设置牂柯郡，仍授予夜郎王王印；滇王举国投降后，设置益州郡，仍赐滇王王印，复长其民。《史记》卷116《西南夷传》记载西南夷椎结耕田，有邑聚，各有君长。所谓的“邑君”，是指聚居于较小区域的夷人部族首领，地位在县级官吏以下。可见即使是在设立郡县后，汉朝对西南夷人的治理仍采取了与内地不一样的政策，除了郡一级官吏是由朝廷派遣外，对于县及其以下的层级，汉朝并未派遣大量的基层官吏对广大夷人实行直接管辖，而是由各部族首领实施管理，其中县级夷人首领由朝廷授予王、侯称号，而县以下则由为数众多的“邑君”进行直接管辖。不难看出，汉武帝时在岭南、西南地区虽然开边置郡，但郡县之下仍然保留了原有部族社会的基层结构。

（三）边（初）郡人民的反抗与王朝的应对

前面述及，西汉王朝对西南边疆部族社会实行了一种较为和缓的治理策略，但毕竟是纳入了中央王朝的统治体系，只是相对于内地的直接治理而言，对边（初）郡少数民族的统治主要表现为通过部族首领的间接治理而已。郡县制下的部族社会自治结构，有利于缓和新开边疆地区外来统治者与本地部族社会的矛盾冲突，但该制度的运行是否有效，与中央王朝派遣官员的贤能与否密切相关。而且部族社会自身也存在很多问题，部族与部族之间的争斗也比较频繁，导致西南边疆社会的秩序并不是非常稳定。我们发现，西汉中后期的史料中不断出现边（初）郡人民反叛、杀死官吏的记载，比如“初郡又时时小反，杀吏，汉发南方吏卒往诛之，间岁万余人，费皆仰大农”。岭南地区也存在这种情况。汉武帝派兵平定南越后，设置儋耳、珠崖、南海、苍梧、郁林、合浦、交趾、九真、日南9郡，“诸郡虽属中国，而言语各异，重译乃通。习俗颇恶，男女同川而浴”，后来虽然通过迁徙内地汉人杂居其间，使岭南少数民族“稍知言语，渐见礼化”，但其反抗斗争仍很频繁，儋耳、珠崖二郡人民“率数年一反，杀吏，汉辄发兵击定之”；交趾“自汉以来，列置郡县，獠俗难理，率数岁一反”。对于边疆少数民族的反叛，朝廷往往首先采取军事镇压的手段，但付出的代价也非常沉重：一是粮饷耗费巨大，而且转输困难；二是士兵因不服水土、染疫而死者众多；三是军事行动能达到预期目标的不多。新莽时，町、益州等地蛮夷造反，“莽遣平蛮将军冯茂发巴、蜀、犍为吏士，赋敛取足于民，以击益州。出入三年，疾疫死者什七，巴、蜀骚动。莽征茂还，诛之。更遣宁始将军廉丹与庸部牧史熊大发天水、陇西骑士，广汉、巴、蜀、犍为吏民十万人，转输者合二十万人，击之。始至，颇斩首数千，其后军粮前后不相及，士卒饥疫，三岁余死者数万”。最后不得不以失败而告终。

为了支付边（初）郡吏卒所需的大量俸禄、饷馈、军需等，中央王朝往往需要从中原腹郡调拨，“南阳、汉中以往郡，各以地比给初郡吏卒奉食币、物传、车马、被具”。可以说，西汉王朝用于维持边疆的成本是比较高的。到了实在无法维持时，甚至不得不采取废郡弃民的收缩策略。昭帝始元五年（前82），罢儋耳、真番郡；元凤五年（前76），罢象郡，分属郁林、牂牁郡。汉元帝初元三年（前46），珠崖郡山南县反，贾捐之认为应放弃珠崖，救民饥馑，于是罢珠崖。成帝时，杜钦向大将军王凤建议，对西南夷等地方：“即以为不毛之地，无用之民，圣王不以劳中国，宜罢郡，放弃其民，绝其王侯勿复通。”其中最为典型的例子就是汉元帝对珠崖郡的废罢。

汉武帝平定南越后，在今海南岛上设置了珠崖、儋耳二郡，吏卒都来自中原，由于经常侵凌当地土著民族，导致土著民族频繁反抗。“自初为郡，至昭帝始元元年，二十余年间，凡六反叛。至其（始元）五年，罢儋耳郡，并属珠崖。至宣帝神爵三年，珠崖三县复反。反后七年，甘露元年，九县反，辄发兵击定之。元帝初元元年，珠崖又反，发兵击之。诸县更叛，连年不定。”元帝初元三年（前46），朝廷内部就是否废罢珠崖郡展开了一场大争论。主张维持置郡的王商等人认为：“珠崖内属为郡久矣，今背叛逆节，而云不当击，长蛮夷之乱，亏先帝功德。”而建议废郡的贾捐之从历史经验和儒家的疆域思想出发，认为疆域并非越大越好，对蛮荒之地的远人取怀柔政策，“欲与声教则治之，不欲与者不强治也”，只要自身强大，远人自然来朝，而非用兵征伐；在守内与拓外的关系上，主张守内虚外，而非“贪外虚内”。他举例说：“武丁、成王，殷、周之大仁也，然地东不过江、黄，西不过氐、羌，南不过蛮荆，北不过朔方。是以颂声并作，视听之类咸乐其生，越裳氏重九译而献，此非兵革之所能致。”而秦朝“兴兵远攻，贪外虚内，务欲广地，不虑其害。然地南不过闽越，北不过太原，而天下溃叛，祸卒在于二世之末”。从现实而言，作为汉朝统治基础的关东地区，“民众久困，连年流离，离其城郭，相枕席于道路”，指出“今陛下不忍悁悁之忿，欲驱士众挤之大海之中，快心幽冥之地，非所以救助饥馑、保全元元也”，认为不必拥有南方骆越地区的人民和土地：“骆越之人父子同川而浴，相习以鼻饮，与禽兽无异，本不足郡县置也。……（珠崖）弃之不足惜，不击不损威。其民譬犹鱼鳖，何足贪也？”因此，建议“愿遂弃珠崖，专用恤关东为忧”。丞相于定国对贾捐之的看法表示赞同，他说：“前日兴兵击之连年，护军都尉、校尉及丞凡十一人，还者二人，卒士及转输死者万人以上，费用三万万余，尚未能尽降。今关东困乏，民难摇动，捐之议是。”汉元帝则提出了“夫万民之饥饿，与远蛮之不讨，危孰大焉？”的问题，最终，在维持腹地安定和开拓保有边疆二者的权衡上，最高统治者选择了前者。同时也表示，在废罢珠崖郡后，“民有慕义欲内属，便处之；不欲，勿强”。对边疆地区各民族是否归附中央王朝，采取自愿的政策，反映出西汉王朝对岭南边疆地区经略思想的某种转变。