国有资本布局结构优化调整的研究——以杭州市为例

◎王希 冯磊 刘军 熊海军

提要：为贯彻落实党中央、国务院关于深化国有企业改革的决策部署，进一步优化国有资本配置，加快国有经济布局和结构调整优化，本文在对杭州市国资委依法履职、着力推进市属国有资本布局结构优化调整的工作情况以及市属国有资本现状梳理分析的基础上，结合市属国有资本的功能定位，就进一步推进国有资本布局优化调整进行思考研究，并提出了相关政策建议。

关键词：国有资本 布局结构 整合重组 优化调整

作者王希，杭州市国资委党委书记、主任；冯磊，杭州市国资委党委委员、副主任；刘军，杭州市国资委产权管理处处长；熊海军，杭州市国资委产权管理处主任科员（邮政编码310026）。

党的十八届三中全会作出了“以管资本为主加强国有资产监管”的工作部署，为国资监管机构转变职能、优化国有资本布局指明了方向和路径。如何实现以管企业为主向以管资本为主的转变，并以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，增强国有经济整体功能和效率，是各级国资监管机构必须重点关注和全力推动的核心任务。本文在对杭州市国资委依法履职、着力推进市属国有资本布局结构优化调整的工作情况以及市属国有资本现状梳理分析的基础上，结合市属国有资本的功能定位，就进一步推进国有资本布局优化调整进行思考研究，并提出了相关政策建议。

一 推动杭州市属国有资本布局优化调整的主要工作

党的十八届三中全会以来，杭州市国资委认真按照党中央和省市的各项决策部署，大力深化国有企业改革，加强资源整合、资产重组和资本运作，着力推进杭州市属国有资本结构布局优化调整，取得了阶段性进展。

（一）推进国资战略性重组整合

近年来，杭州市国资委指导和推动了一系列国有企业的整合重组，集团层面的整合重组有：以杭州市投资控股公司为主，整合相关资源，组建了市金融投资集团；推进市商业资产经营公司和市旅游集团重组成立市商旅集团，推进西湖电子集团与杭州信息科技公司实施重组。子企业层面的整合重组有：完成了杭州大厦与解百股份战略性重组，杭州热电集团与安吉天子湖热电的战略性重组，市交投集团物流资产，高速公路营运资产、建设和做地业务的整合等一系列重组整合。通过加大联合重组和资源整合，进一步推动业务协同和资源共享，有力地促进了国资结构布局和资源配置的优化。

（二）引导国有资本投向重要行业和领域

加大国有资本向基础设施、民生领域的投入，先后组建成立了市千岛湖原水股份有限公司和杭州种业集团有限公司；积极响应市政府的号召，市城投集团和市钱投集团积极开展规模化住房租赁业务试点。引导国有资本加大先进制造业等领域的投入，提高科技创新水平。杭汽轮集团引领我国工业汽轮机技术的发展，荣获中国工业大奖表彰奖，为我国装备制造升级做出重要贡献；杭氧集团建立以具有自主知识产权的核心技术为主的自主创新体系，引领我国空分技术发展，荣获数个业界第一。

（三）大力推进企业上市和资本运作

杭州市国资委高度重视资本运作，大力推进企业上市和并购重组工作。通过近年来的努力，杭州银行、杭叉集团先后成功实现IPO上市；东部软件园、金通科技、路桥集团、新中法股份、华塑实业等企业在新三板成功挂牌。积极利用资本市场，发挥上市公司平台作用，围绕做强做优产业，开展了一系列并购重组和定增业务。据统计，近5年来，上市公司开展募资或重组资产等资本运作共7次，涉及金额约413.62亿元，促进了杭州市优势产业的发展。截止到2017年6月底，市属国有企业资产证券化率达65%。

（四）大力推进国有资本从不符合战略导向领域退出

从2013年起，杭州市国资委按照“主动关停一批、兼并重组一批、破产清算一批”三个一批的要求，完成了一批产业层次低、生产规模小、盈利能力弱的竞争性企业的退出工作。2016年研究制定了市属企业压缩管理层级和“低、小、散、弱”企业退出工作三年计划（2016～2018年），进一步加大国有资本退出工作力度。近年来，共完成至少50家不符合国有资本战略导向和“低、小、散、弱”领域企业的退出。

（五）推进经营性国有资产纳入统一监管

为着力破解国有资源过于分散、政企不分、政资不分等问题，优化资源配置，提高国有资本经营效率，杭州市国资委大力推进经营性资产统一监管工作。在市委市政府的大力支持下，2014年6月起，市金投集团、市地铁集团、市运河集团、市钱江新城投资集团、杭州银行等由市财政局划归市国资委监管。2016年以来，杭州市国资委会同市财政局等部门，完成首批30家企业划入市国资委统一监管，按照“主业相近”原则，分类划入了相应的市属企业，划入资产规模约120亿元。至此，杭州市经营性国有资产集中统一监管大格局已基本形成。

二 杭州市国有资本布局结构的现状分析

（一）国有资本布局结构及特征

1．在资产规模方面，国有资产规模持续增加

2012年纳入财务报表统计的10家市属企业资产总额为1994亿元，实现利润68亿元；2016年底，纳入统计的15家市属企业资产总额为11703亿元，实现利润总额约130亿元。剔除2014年新划入的杭州银行等5家企业后，原监管的10家企业资产总额为2790亿元，资产规模同口径同比增长了近40%。

2．在产业分布方面，国有资本集中度进一步提高。国有资本进一步向城市基础设施建设、公共服务、金融及现代服务业领域集聚。统计资料显示，市属国有资本集聚的主要行业领域有：土木工程建筑，水、燃气、电力热力生产和供应，商务服务，资本市场服务，交通运输，公共设施管理，通用制造，批发与零售等，国有资本上述行业领域的占比合计超过80%。

3．在企业分布方面，国有资本向大企业、优势企业集聚

据统计，2016年底净资产规模超过100亿元的企业有5户，50亿～100亿元的企业8户，50亿元以上企业的净资产规模合计1966.8亿元，占所有企业净资产总额的85%。通过不断优化结构布局，国有资本不断集聚，企业经营效率得到极大提高，涌现了一批国内同行业的排头兵企业，杭汽轮集团、华东医药集团连续多年进入中国企业500强，中策橡胶、金鱼电器、杭氧集团等企业多次进入中国制造业500强，中策橡胶跻身全球轮胎企业前十强等。

4．在空间分布方面，国有资本区域分布得到优化

根据市委市政府城市发展和产业空间布局的战略部署，工业领域的市属企业积极响应，纷纷向主城区外的产业集聚区或开发区搬迁，如中策橡胶等企业将主要产业基地都集中于相应的产业功能区，华东医药二期项目在大江东落户，杭汽轮股份公司正在积极将厂区搬迁至余杭。金融、商贸等服务业领域中的企业则主要集聚于主城区。国有资本的空间布局得到了更好优化，有利于产生产业集聚效应，促进国有资本做强做优做大。

（二）国有资本结构布局存在的主要问题

1．国有资本行业分布依然过宽

尽管杭州市国资委和市属企业一直以来都积极推动国有资本战线收缩工作，也取得了一定的成效，但是依然存在涉及行业较多、覆盖面过宽的问题。国家统计局公布的国民经济行业，共有20个门类、97个大类。据统计，市属国有资本涉及的门类达18个，大类69个。除去采矿、森林、军工等领域，在大多数行业中都有涉及，并且国有资本规模都不大，造成国有资本分布过于分散，没有形成规模效应，不利于国有经济在产业发展导向方面发挥引领作用。

2．国有资本产业结构还不够合理

根据国有资本分布情况，国有资本在产业布局和产业结构方面还不够合理，很大一部分国有资本仍然广泛分布在纺织品、服装制造、传统加工业、金属冶炼加工、机动车维修等传统产业领域。这些领域的产业层次不高，处于产业价值链低端；而在高新技术产业和战略新兴产业的占比很低，在具有较强影响力、较大带动力的产业领域占比则更低。

3．国有资本配置和经营效率有待提高

一是国有股权结构不合理。在杭州市国资委监管的市属国有企业中，国有全资企业、国有独资公司所占比例超过30%；混改后的控股企业中，还存在不少竞争类企业国有股一股独大，使得企业经营机制不活，参与市场竞争的意识不强，导致国有企业发展质量受到影响；另外，部分传统竞争性产业领域的国有股权比例过高，使得国有资本的配置效率不高，没有更好地实现较少的资本撬动更多社会资本发展的目的，也影响了国有资本功能的放大。二是国有资本流动性还不强。由于部分市属企业以行业和系统为基础组建而来，“领地”意识比较强，导致国有资产进行跨集团的重组和流动的难度较大。另外，推进国有资本从低小散弱领域退出进展明显，但是对国有资本“进入”的规划研究不够，投资缺乏明确方向和长远考虑，导致盲目进行扩张，投资行业过多，造成了企业间部分业务趋同，形成了同业竞争，浪费了国有资源，最终影响了整个国有资本的运营效率。

4．企业规模和竞争实力有待增强

截止到2016年底，纳入财务快报统计口径的市属企业592户，平均净资产规模为3.8亿元，其中1亿～10亿元的企业有157户，1亿元以下的企业有349户，净资产为负的企业有41户。从上述企业规模和经营情况来看，还有一部分企业存在亏损，净利润为负数；与国内国际有竞争力的企业相比，杭州市大部分企业的规模相对偏小，具有明显竞争优势的企业则更少，竞争力不够强。推进国有资本从“低、小、散、弱”企业退出、提高企业竞争力的任务依然艰巨、形势依然较为严峻。

三 杭州市属国有资本结构布局优化调整的总体思路

（一）国有资本的功能定位和作用

习近平总书记在2016年全国国有企业党的建设工作会议上明确提出了国有企业“六大力量”的重要论断，是党中央站在新的历史起点上，对新时代国有企业提出的殷切希望，是对新时代国有企业地位作用的最新表述，指明了国有企业改革的方向。从论断中可以解读到，国有资本是一种特殊的资本，具有双重性质。首先，国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，具有明确的公共属性，必须追求公共价值的实现，提供公共产品，满足社会公共需要，保障国家经济安全，实现国家战略目标。其次，国有资本作为资本的一种形态，具有基本的经济属性，追求保值增值的目标。所以，国有资本既要发挥好基础支撑和保障民生等公共服务作用，同时也要主动与市场经济融合，不断增强经济活力和竞争力，从而在建设现代化经济体系、促进经济社会发展、提高综合国力方面发挥好排头兵作用。结合杭州市实际，我们认为，市属国有企业应该至少发挥以下三种功能。

1．基础性功能

城市基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础，对于改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市运行效率具有重要作用。这些领域里，地方国有企业要积极投入，给予保障支撑。杭州当前正处于“大都市区”“大湾区”“大花园”“大交通”等城市建设的关键时期，市属国有企业应该主动担起城市重大基础设施建设的重任，认真完成市委市政府交办的重大区域性开发建设、重大基础设施建设等任务，积极发挥好国有资本的基础性功能。

2．公共性功能

城市公共产品或准公共产品是城市生存和发展不可或缺的产品，与城市社会的生活、生产息息相关，比如供水、供气、公共交通等。在上述公共服务领域，通过纯市场方式难以较好地解决，为此市属国有企业要发挥好公共性功能，主动发挥提供公共产品、准公共产品或服务，保障城市运行安全，提升城市承载能力，改善民生服务质量等作用。

3．先导性功能

市属国有资本通过做强做优做大，加大对高新技术、生态环保、战略性新兴产业等市场机制难以较好发挥作用领域的投资，积极发挥国有资本的先导性功能，引领和带动其他社会资本投资，推动产业转型升级，更加有效地促进杭州地方经济社会发展。

（二）杭州市属国有资本的发展目标和基本思路

1．发展目标

杭州市委印发的《关于全面深化国有企业改革的意见》对市属国有资本运营发展提出了明确要求，即经过3～5年的努力，通过推动全市国有资本的有序进退和重组整合，实现全市国有资本集中于城市基础设施建设行业、公共服务行业和金融及金融服务业的比重达到80%以上；做优做强5～6家对区域经济社会发展具有重要作用的大企业大集团。具体目标为：

国有资本功能作用显著增强。市属国有资本在城市重大基础设施建设、功能性区域开发等建设和投融资能力显著提升，作用更加凸显；在高科技产业、战略性新兴产业等领域的带动和引领作用得到明显增强。

国有资本结构布局更加合理。通过兼并重组、股权退出等途径，建立国有资本有进有退、合理流动的机制。国有资本所处产业层次和领域得到明显改善，国有资本投资战线明显收缩，管理层级进一步缩短。

国有资本公共服务能力得到明显提升。国有企业提供社会保障、公共服务和公共产品的能力显著提升，在公交、地铁等公共交通领域的服务水平更高，在供气、供水等领域的保障能力更强，在质量上有显著提高、成本上得到有效控制。

2．总体思路

党的十九大报告对深化国资国企改革作出了重大部署，明确指出：“要加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失”，为我们下一步推进工作指明了方向，提供了根本遵循。

根据党的十九大部署要求，结合杭州市国资国企改革发展目标，未来几年杭州市国有资本布局结构调整的总体思路是：立足三个功能定位，推进三个一批，优化存量、力抓增量、主动减量，提升三个能力。

具体来说就是，要紧紧围绕基础性、公共性、先导性功能定位，准确把握国有资产监管的顶层设计、国有资本布局结构调整以及国有企业改革的方向，按照“创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批”的要求，切实转变国资监管方式、推进战略性重组整合、规范企业投资管理，优化存量、力抓增量、主动减量，实现国有资本有序流动，不断调整优化国有资本布局，努力实现国有资本做强做优做大、培育具有较强竞争力的一流企业的目标，着力提升服务城市基础设施建设运营和保障民生、服务城市核心竞争力、服务杭州市经济发展等方面的能力，更好地发挥国有资本在全市经济社会建设发展中的支撑作用和带动作用。

四 优化调整杭州市属国有资本结构布局的建议

（一）加强顶层设计，强化管资本职能

中央提出了以管资本为主推进国资监管职能转变的要求。要牢牢把握转变职能的核心，做有效有为的出资人，依法履行出资人职责，强化管资本职能，重点管好国有资本投资方向、优化资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。

1．加强顶层设计，强化督促引导

根据国家战略和产业政策、省市重点产业发展总体要求，重新研究界定市属企业主业，明确市属企业发展定位和方向，综合运用考核、混改、退出等手段，引导功能类企业聚焦于承担政府重大专项任务或者实现特定功能等领域；公共服务类企业聚焦于提供公共服务和公共产品，提升公共服务效率和能力；竞争类企业聚焦于发展新一代信息技术、高端装备制造、战略性新兴产业及现代服务业等领域，发挥产业引领和带动作用。

2．加强企业投资监督管理，规范投资管理

制定市属企业投资监督管理办法，明确市属企业特别监管类企业和特别监管类行业清单，加强对市属企业投资的监督管理，严格控制非主业和特别监管类行业的投资，引导督促市属企业集中精力做强做优主业，同时积极探索培育和发展战略性新兴产业，服务于市委市政府战略。

（二）组建国有资本运营平台，促进国有资本有序流动

进一步加快推进杭州市国有资本运营平台的组建，并积极发挥平台的作用，将其打造成为杭州市国有资本结构布局优化调整的重要平台。引导和推动其聚焦市委市政府重大战略部署，利用国资运营公司规模优势和低成本融资优势，通过开展投资融资、资本整合等方式，来推动杭州市产业集聚和转型升级，优化市属企业国有资本布局结构。通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，实现市属国有资本合理流动。同时将市属企业中低效无效资产、低小散弱企业股权等资产，适度集中至国有资本运营公司，由其通过股权管理方式，推动国有资本合理流动，实现国有资本在流动中增值，提高国有资本配置效率和运营质量。

（三）加强国有资产和资源整合重组，优化调整存量

1．推进企业集团强强联合

打破国有资本分割的状况，推动国有资本集聚发展，深入研究推进市属国资国企整合重组工作。紧紧围绕城市运营保障、国企改革引领、产业发展引导等，对处于同一行业、业态相同或相近、资产同质，以及同一产业链上的企业，按照市场化原则，加快推进战略性重组整合，最终形成代表杭州城市竞争力的市属国企“1 +N”格局（即1家国有资本运营平台、N家投资类或产业类集团公司），着力提升杭州城市建设运营能力和发展水平。

2．推进跨企业资源整合

着力打破国有资产固化格局，围绕做强做优做大优势产业板块的目标，支持市属企业之间通过资产重组、资产置换、无偿划转、联合开发等方式，推动优质资源向关键领域和主业突出的大企业大集团不断集中，形成一批大型优势企业集团，如探索研究推动市属企业中酒店、会展等产业板块的资源整合重组，培育行业龙头企业。按照产业关联和有利于提高企业竞争力的原则，对市属企业规模较小、经济效益差、主业不突出的企业，重组整合到具有优势的市属国有企业，提高产业集中度，形成业务协同发展效应。

3．加大资本运作力度

充分借助全省“凤凰行动”计划的重大机遇，全面梳理系统内企业状况，建立上市培育项目库，加强协调推进，通过IPO和借壳等多渠道多方式，力争实现“发现一批、培育一批、推进一批”的目标，提高市属国有上市公司数量。发挥已有上市公司的作用，通过重组整合和投资并购，加强系统内外资源的整合重组，既要对系统内部资源重组整合做减法，也要对外部并购优势标的做加法，将优质资产及业务向已上市企业集中，全面提升产业链、价值链的整合协同，积极打造更具市场竞争力的产业体系。

（四）引导国资布局增量，有效发挥国有资本功能

1．鼓励国有资本布局高端增量

当前，杭州市正处于“后峰会、前亚运”、加快城市国际化等重大战略机遇期，通过加大国有资本经营预算等多种方式手段，加强对国资布局结构调整的引导，鼓励国有资本着力点聚焦于发展实体经济、建设现代化经济体系。重点支持利用自有资金主动承接城市基础设施建设运营、重大功能性区域开发建设等重大任务的企业，引导国有资本向基础领域集聚，提升服务城市发展的能力；同时高起点、高标准推动国有资本大力布局先进制造业、战略性新兴产业和未来产业，做大高端增量。支持市属国有企业以更加开放的理念，实施走出去战略，参与“一带一路”建设，优化海外业务市场布局。

2．发挥国有资本的放大功能

鼓励有条件的市属企业集团或者国有资本运营平台主导发起设立国企改革基金、产业发展基金等，通过市场化运作方式，有效发挥国有资本的放大和撬动功能，吸引股权投资基金、产业投资基金、并购基金等各类社会资本，共同投资杭州市战略性新兴产业等领域项目，或者进行并购重组，推动杭州市产业结构转型升级。

（五）推进国企瘦身健体工作，提高国资运营效率

1．继续推进国有资本从不符合战略导向和“低、小、散、弱”的企业中退出工作

对系统内企业进行全面梳理，对不符合全市产业发展导向、不符合企业主业发展方向，以及盈利能力差、资产规模小、产业层次低的企业，通过股权转让、资产变现、关停清算等方式全面实施退出，做到应退尽退，进一步有效收缩国有资本投资战线，促进企业集中精力聚焦主业发展，提高国有资本经营效率。

2．压缩企业管理层级

对四级及以下企业中符合主业发展方向、符合企业集团发展战略规划要求、具有良好发展潜力的企业，通过无偿划转或者协议转让的方式，提升企业管理级次，实现企业内部资源优化调整；对其他不符合条件的企业，通过关停并转方式实现退出。通过有效压缩管理层级，缩短管理链条，实现国有企业同一投资人的管理层级控制在三级以内。

（六）加强领导和统筹协调，确保工作稳步推进

国有资本布局结构优化调整工作涉及面广、政策性强、任务艰巨、情况复杂，事关全市国有经济发展大局，要按照“总体规划、分步实施、因业制宜、因企施策”的总要求，稳步推进实施，确保国有资本布局优化调整工作有序平稳推进、取得成效。建议在市委市政府的领导下，成立市属国有资本布局优化调整工作领导小组，负责对国资布局结构优化调整的统筹协调、整体推进、督促落实等全局性工作，负责重要事项的决策和协调解决工作推进中的重大问题。各市属企业要在市委市政府的领导下，根据全市产业发展规划以及国有资本布局优化的目标要求，制定各自企业系统的国有资本布局优化调整工作计划，并按照要求推进落实。

（责任编辑 方晨光）