第五节 四大城市及北京妇女参政状况比较

在纽约、伦敦、巴黎和东京四大城市中，妇女参政状况水平高低有别，促进机制各具特色。本节将首先对四大城市的妇女参政数据进行横向比较，梳理其促进妇女参政机制中的共性与特性，并在此基础上比照北京妇女参政数据，展现成绩，寻找问题，努力从四大城市经验中总结出对北京建设有中国特色的世界城市的有益元素。

一 四大世界城市妇女参政数据比较

从本研究所调研的市议会女议员比例、市政府领导团队妇女比例、法院女法官比例三个指标对比可以看出，四大城市的水平并不整齐划一，甚至存在较大的差距。可见发达的经济条件远不是解决妇女政治地位问题的唯一条件。

（一）四大城市数据对比

首先，从2012年市议会女议员比例来看，巴黎议会中妇女比例几乎与男性相等，接近50%；纽约、伦敦达到了联合国所提倡的30%～35%的临界量；而东京则尚未实现这一目标。具体数据见表1-11。

其次，在四大城市市政领导团队中，妇女角色增强的趋势是不争的事实。同时，“玻璃天花板”依然存在，表现为高级别官员和城市命脉部门领导岗位上妇女比例较低。四大城市现任市长均为男性，城市各区区长中男性比例占绝对优势。妇女所承担的工作内容虽然并不都局限于具有女性特质的如家庭、社会救助、青年、家庭、环境等事务，而是覆盖了更大范围，但是总体来看，分工的性别色彩仍然浓厚。

2012年，纽约政府主要官员89位，包括市长、副市长、委员会主席以及各城市机构和办公室主任。其中，女性官员34人，占总数的38.2%。在10位副市长级官员中，女性为4名，占40%。在78位政府委员会主席和主任级别的官员中，女性为30名，占38.5%。负责城市经济、金融、财政以及房地产等方面事务的委员会主席职务，大多由男性官员任职，如商业一体化委员会、小型企业管理委员会、经济发展合作委员会、金融委员会等。此外，纽约市下设的五个行政区中，除皇后区外，其余四个行政区的区长均为男性。

伦敦政府领导团队包括1名市长、3位副市长、2位行政主任、9位顾问、体育专员和河流交通大使各1名，共17人。其中有女性4名，占总数的29.4%。从女性担任的职务看，主要是社会、文化、环境、青年等被认为具有女性特质的领域，在政府中的重要性相对较低。

从巴黎市政办公厅和市长助理两大团队的性别构成来看，女性比例较高。协助市长进行巴黎各项决策及其实施的市长办公厅由34名成员构成，其中有女性12名，占35%。巴黎市长手下负责巴黎各方面的具体事务的实施和操作的36名助理当中，女性共有12人，所占比例约为33%。巴黎市20个区的区长中女性比例较低，目前只有4个区的区长为女性，仅占20%。

东京都最高领导为知事。目前知事和四位副知事均为男性，其领导的28个不同职能部门的正职负责人均为男性，仅有少数女性担任副职。东京都除理事之外的其他管理职位上，女性比例有所上升。总体看，应该说东京都城市领导团队是四大城市中女性参与度最低的团队。

从分工上看，纽约和巴黎市政职务分工中的性别色彩比起其他两个城市相对要弱化一些。团队中女性成员负责的事务有：投资、就业、人力资源、经济行动、贸易、城市政策、卫生、中小企业、家庭、文化、交通等，呈多样化趋势，既包含了一些与女性传统角色相关的领域，但也涉及众多传统男性专属领域。这与市政体系中女性比例相对较高有一定关联。

最后，在司法体系方面，各城市所在国或地区司法体系区别较大，从采集到的数据来看，妇女进入司法体系高端岗位的比例总体上难以令人满意，城市间差别仍然明显。纽约和巴黎的女法官比例略优于伦敦和东京。

综合四大城市数据，巴黎和纽约的成绩相对比较突出。那么到底是什么原因造成了这样的差距？为此，有必要对四大城市妇女参政促进机制进行考察，从中总结出它们的异同。

（二）对四大城市妇女参政促进机制的考察

从城市调研结果来看，四大城市在妇女参政促进机制方面有三大共同特点，分别是：依托国家和地方的立法和法规建设，立法机制与政党内部促进机制相互呼应，民间机制与官方机制相互补充。因此，此处将在国家法律保障、政党促进机制和民间促进机制这三个层面进行比较和归纳。

1．国家法律保障与市政促进机制

不论是在联邦制、共和制还是君主立宪制国家，法律保障是推进性别平等的首要推动力。对于城市行动来说，国家层面立法是最有力的支撑。英国于2010年制定并开始实施的《2010年平等法案》在促进包括社会性别在内的平等议题中扮演着重要角色。在政治参与平等立法方面，美国、日本和英国都尚未专门立法，法国则是世界上第一个就政治参与平等进行专项立法的国家。巴黎议会和政府体系中的妇女高比例的最直接原因就是该项法律所确立的明确而直接的选举机制及其实施。但即使如此，法国妇女参政水平仍然远远低于男性，两院议员比例、省议会议员比例和女市长比例均远远低于联合国所推行的30%的临界量。

在法律机制方面，巴黎和伦敦还受到欧盟的性别平等促进机制的影响。从20世纪90年代后半期，欧盟开始重视推动妇女在政治生活与决策机制中的地位提升，在政治领域社会性别主流化方面取得了一定的成绩。从1996年起，欧盟机构就政治敦促成员国通过立法手段增加妇女从政的人数比例。2007年，巴黎市议会决定加入《欧洲当地生活中男女平等宪章》。该宪章的三大原则之一就是保障女性和男性在所有决策机制当中的参与。但不论是巴黎还是伦敦，在女议员比例方面在欧洲都不是先进的典范，均落后于北欧国家。

四大世界城市结合国家宪法和相关法律制定了一些直接或间接促进政治上性别平等的措施。

从市政法规方面看，纽约、伦敦和东京均有相关文件促进妇女参政。这些文件首先是保障妇女在就业时免受性别歧视。如纽约市政府第8号文件《1999年大伦敦政府法案》和2002年东京都政府制定的《为了男女平等参与的东京都行动计划》。这些文件都没有单独就参政问题形成文件，有些只是将之纳入就业的大范畴当中。

从机构设置方面看，四大城市主管妇女问题的市政机构都会将参政问题纳入工作范围。如纽约市政府下设的妇女问题委员会就将促进妇女的政治参与列为自身的主要工作之一。

然而，可以看到，在四大城市市政工作框架中，社会性别平等与年龄、族裔、残疾等平等议题一起，在城市治理、发展中处于重要地位，但政治生活参与平等并未成为市政工作的独立议题和工作目标，间接涉及妇女参与政治生活的内容一般只涉及促进就业平等，未能提升到更高层次。

2．执政党与主要党派的重要角色

西方民主制中，党派对于性别平等原则的贯彻直接影响其参选候选人名单的妇女比例，影响政治生活中的妇女参与。即便法律有原则性的规定，如果政党不配合，或者政党内部难以提出足够比例的妇女候选人，那么法律的实施必然会遭遇阻碍。纽约、伦敦、巴黎和东京都是所在国政党活动最为活跃的地区，所以更直接地受到政党机制的影响。

综合美、英、法、日四国情况来看，政党对于妇女参政的促进行动主要表现在如下几个方面。

首先，推动法律的制定。在本研究所考察的对象中，最为典型的是法国两大政党。法国人民运动联盟自1994年上台以来，采取了积极推动妇女参政的姿态。2000年以来，在国民议会推动政治参与平等法的制定与数次修改，并在市镇等若干层面上取得了实际效果。其女议员亦积极推动相关立法。但是人民运动联盟在各项选举当中的女性候选人比例近年来并未取得较大进展，落后于社会党。法国社会党比人民运动联盟更早呼吁推动妇女参政，在2012年5月赢得总统选举后，立即任命了男女性别比例平衡的政府，彰显了自身在推动性别平等方面的决心。

其次，西方政党内部制定促进妇女参与的措施。这主要包括设立性别平等机构、设立女干部培训机构、采取有利于妇女从政的促进措施等。

很多大党派内都设有性别平等工作部门，这些部门往往在重要城市都设有分支机构。如美国共和党和民主党的女性联合会、英国工党的妇女论坛、日本自民党的女性局、法国社会党的性别平等委员会等。它们在大城市中发挥着积极的作用。如共和党女性纽约联合会通过招募和培训候选人来增强共和党的力量，并增强来自不同年龄、族裔以及背景的女性共和党人的政治能力，从而促进女性在政治生活中的存在和意义。

对女性党员的培训是各党派的一项重要工作，培训内容包括制订竞选计划、募款以及预算技能、与媒体互动、组织志愿者、进行民意调查以及竞选信息传播和交流等各种技能。

为增加妇女比例，各党采取了各种其他涉及资金、研修、比例制度等内容的措施。如日本自由民主党的妇女支援基金，日本公明党东京都党的女议员研修会，英国工党就妇女参选名额采取的措施，法国绿党党内的推行1∶1的男女候选人比例制，等等。这些措施不仅带动了这些党派自身的妇女参政水平的提高，也促进了其他党派采取类似措施以赢得民意的努力，并在理念传播方面起到了良好的社会效应。

3．民间组织的运行

纽约、伦敦、巴黎和东京都是大量女性主义组织会聚的城市。其各类活动无疑能为妇女参政从政创造良好的社会氛围。虽然各城市中专门以妇女参政为目标的民间组织数量并不多，但是一部分的民间组织都相当关注妇女参政问题。它们通过出版物、组织展览、讲座、培训和各种宣传活动来吸引公众的关注，向从政妇女提供支持，并向政党和政府施加一定压力。

通过对四个城市妇女组织活动的考察，有三大趋势值得关注。

第一，民间组织对培训的重视日趋增强。如，东京市川房枝纪念会成立的妇女参政促进中心，开设了参与选举的培训课程和参与政治协会的培训课程，并且设置了选举相关问题的咨询处。纽约市民间政治组织，如布法罗领导者组织、罗切斯特领导者组织及纽约克罗领导者中心等，都开展了面向男女性候选人的竞选政治培训项目，以提高候选人的竞选技能。

第二，民间组织与学术力量的结合日趋紧密。各国民间组织往往拥有一定数量的学者，而且力量日益突出，它们与学术机构保持联系，从而能够把自己的行动与学术研究结合起来，发挥更大作用。这一趋势在美国和法国非常明显。其中，大学的作用日益突出。一方面，大学学者具有较高的学术研究能力，他们在妇女组织中的活动具有积极的效果；而民间组织网络为大学的田野研究也提供了很好的平台。另一方面，大学开始拥有女性主义的组织和研究团队，并能够开设相关课程与研讨。

第三，国际非政府组织在世界城市的网络作用力增强。世界城市因其在全球的地位，成为大量国际组织、地区性组织和各类非政府组织的驻地。综合各方面因素来看，巴黎的个案比较典型。巴黎既是一个重要的世界城市，又是欧盟的中心城市之一，是国际女性主义网络和欧洲女性主义网络的会聚地。所以位于巴黎的女性主义组织比较多地受到二者的影响，并与之互相呼应。

二 四大城市经验的启示

从城市人文环境看，北京是人才会聚之地，妇女受教育水平较高，妇女从经济、文化、心态方面看，具有较高的独立能力与意识；党和政府对妇女工作的重视、市民社会对于妇女角色的认知、城市国际化的水平，都为妇女参政提供了良好的社会氛围。在推动性别平等方面，北京已经拥有一定的促进机制，包括独具中国特色的妇联体系。如果能够吸取纽约、伦敦、巴黎、东京的经验，对北京的性别平等建设也将有着重要的价值和意义。当然，北京现存的促进机制本身的优越性也值得其他城市参考。

（一）北京妇女参政数据综述

首先，有必要对北京妇女参政状况进行概述，以便与四大世界城市进行比照。

根据《北京市“十一五”时期妇女发展规划》实施情况终期评估报告，北京市各级党政女干部、领导班子配备比例稳步提高。市委、人大、政府、政协领导班子都配备了女干部，区（县）政府领导班子中女干部配备率达到100%，街道、乡（镇）党、政班子中女干部的配备率分别达到96.3%和97.3%，分别比“十五”时期上升了34.3个和15.8个百分点。局级女干部比例达到20%；处级女干部比例为22%；局级后备女干部比例达到21.92%；处级后备女干部比例达到35.35%。

党的十八大北京市女代表比例为39.7%，比党的十七大提高2个百分点；北京市第十一次党代会、十四届人大、十二届政协的女代表、女委员比例分别为39.5%、33.3%、31%，居全国之首，与四大城市相比也并不逊色。

北京市委、市政府在《加强全市党政领导班子建设规划纲要（2009～2013）》和《北京市“十二五”时期妇女发展规划》对各层面上女干部的配备比例有明确的要求，并力求提高女干部进入经济、法律、科技、教育、文化、卫生、艺术等领域决策和管理层的比例。这些积极的政策制度规定，对于女性领导人才的成长起到了有力的推动作用。

（二）对策建议

促进妇女参政需要进行全方位的推动，要从以下几个方面重点加强推动妇女参与政治决策的工作。

第一，一个具有前瞻性的妇女参政促进战略能够保障机制的建设、完善和实施。此战略的目标应该是兼顾“量”与“质”，在增加女干部数量的同时提高女干部素质，优化女干部在各领域中的分布，并能够提供给女干部人性化的待遇，让她们能够兼顾自己的家庭角色，在事业与家庭之间寻找到平衡点。北京不仅要以中国国内性别平等目标为参照，更要以国际公认的妇女政治平等指数为参照，在性别平等领域成为具有国际水平与中国特色的世界城市。

在战略的制定中，妇联组织可以进一步凸显妇女研究机构的作用力，在调研、数据分析等方面为政府决策提供更多依据。同时，可以充分发挥工作网络优势，发动、联合行业女性组织和高校及研究机构，组建“妇女参与政治决策”专家顾问组，从而更好地支撑北京市妇女参政的工作并且形成妇联工作的特色。

第二，对四大世界城市的调研表明，执政党的性别平等意识对促进妇女政治话语权的提升发挥着至关重要的作用，促进妇女参政机制的顺利实施需要执政党提高性别平等意识并在党内强化相关机制。因此，应加快社会性别意识纳入党政日常决策的步伐。

在执政党内部采取更多措施促进、提高妇女在各个决策层上的比例，能够有效地推进政治生活中的性别平等。建议进一步加强选拔优秀女性党员干部工作。美、英、法、日四国政党及其地方分支的做法都有值得借鉴的地方，比如完善和建立针对女性干部特点的评估机制、选拔机制和培训机制等。

第三，营造一个更有利于性别平等政策实施的社会氛围。在北京发展建设的具体指标和项目中，应彰显社会性别主流化主题，在此基础上构建妇女参政文化。突出妇女参政主题亦可以作为妇联组织作为提升自身形象、扩大自身影响力的一个重要措施，或者说作为妇联工作创新的一部分内容。应该让全社会各阶层都认识到妇联和妇女在促进性别平等尤其是妇女参与政治决策方面所做出的努力。

为此，可通过组织展览、讲座、媒体报道等方式宣传妇女参政工作所取得的成绩，通过数据、事例来阐述妇女在北京市政决策、管理中的角色作用。另外，在北京妇女网及其他门户网站可设立妇女参政议政讨论专栏，与媒体联合介绍优秀的女性干部，增加国内女性主义研究学者的学术网站链接，组织国际学术研讨会，增加英文网页等。

第四，构建具有国际视野的各方合作机制，增加并彰显对妇女组织的关注与支持。相比于国外女性主义组织，我国的妇联组织具有政治性和群众性双重优势。妇联有党政支持，拥有覆盖市、区、县、街乡、村居的工作网络，与学术研究机构、大学研究机构合作密切，与市民社会联系紧密，在推动妇女参政方面完全可以发挥更大的作用。

第五，市政机构在与外国大城市的交流合作中，应表现出北京对保障全世界女性权利问题的更多关注，积极宣传第四次世界妇女大会后北京取得的成果。北京尤其可以成为妇女权利宣传促进活动的区域性中心，比如联合亚洲国家的大城市或发展中国家大城市举行相关主题的研讨或庆祝活动，亦可以更多地承办或参与联合国等机构的女性主义活动，提升北京作为世界城市的国际话语权和国际形象。

第六，媒体可以在促进妇女参政方面发挥更大作用。媒体一方面可以宣传优秀女性、人才女性领导者的作用力、影响力和个人风采，另一方面也可以引导市民关注和促进妇女参与政治决策。