许昌城市建设管理的经验启示

王建国

近年来，许昌认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，坚持“创新、协调、开放、绿色、共享”的发展理念，经济社会发展取得了令世人瞩目的成就，尤其是在城市建设和管理方面，许昌走在全省前列，提供了有益的经验和启示。

一 许昌经济社会发展及城市建设取得的成效

许昌位于河南省中部，现辖禹州市、长葛市、许昌县、鄢陵县、襄城县和魏都区6个县（市、区），全境总面积4996平方公里，总人口487万人。许昌既是一座历史悠久底蕴厚重的文化名城，也是充满活力富有魅力的现代生态宜居都市，素有“五都四乡”之称，是我国著名的“魏都”——中国三国文化之乡、“花都”——中国蜡梅文化之乡、“瓷都”——中国钧瓷文化之乡、“烟都”——中国烟草文化之乡以及“药都”。

（一）经济发展充满活力

作为中原城市群核心城市之一，近年来许昌经济社会发展取得了举世瞩目的辉煌成就。2015年，全市经济总量达到2170.6亿元，居全省第4位；规模以上工业增加值1294.4亿元，居全省第3位；地方公共财政收入138.5亿元，居全省第5位；城镇化率45.57%，居全省第9位。许昌民营经济发达，以瑞贝卡为代表的发制品占全球发制品市场的90%；黄河集团金刚石产能占亚洲市场的90%；森源电气装备制造全球闻名；众品冷链物流是行业标杆；许集集团是国内外配套能力最强的电力装备企业，先后有40多种产品荣获中国第一的称号，20多种产品荣获世界第一的称号。目前，许昌有50多家企业登陆资本市场，在主板上市的企业有7家，在新三板上市的企业有15家，在区域股权交易中心挂牌的企业有28家，全市工业竞争力仅次于郑州、洛阳，居全省第3位。

（二）在全省地位不断提高

改革开放以来，随着城市化进程不断加快，许昌城市经济实力显著增强。2015年，许昌市域面积仅占全省面积的3%，人口占全省4.5%，却创造了占全省近6%的生产总值、7.5%的规模以上工业企业主营业务收入及9.1%的利润收入、4.6%的公共财政预算收入、4.8%的粮食产量、5.4%的全社会固定资产投资、4.5%的社会消费品零售总额，4.3%的实际利用外资；城乡居民收入相当于全省平均水平的108.6%，农村居民人均纯收入相当于全省平均水平的123.1%。许昌在全省经济社会发展中的地位不断提高。

（三）城市建设成就显著

2015年末，中心市区建成区面积为102.63平方公里，比上年增加5.58平方公里；建成区人口为91.6万人，比上年增加3.34万人。全市城镇市政公用基础设施投资规模持续扩大，城市轨道交通、城市快速路、城区河道治理、城市生态水系、供排水管网、燃气管网、供热管网等重点项目建设和积水点改造取得新成效，城市人均道路面积、人均住房建筑面积、城市公共供水普及率、建成区绿化覆盖率等大幅提升，2015年末城市规划区供水管网长度352.7公里，公共供水总量3238.5万立方米，自来水用水户159238户。城市排水管道981公里。污水处理厂5座，污水处理能力28万立方米/日，污水集中处理率97%。生活垃圾无害化处理率达95%。城市中心区道路长度94.3公里，面积117.9万平方米。天然气中压管网266公里，庭院管网538公里，天然气民用户135023户，工商业用户1041户。建成区绿化覆盖面积3470公顷，绿化覆盖率38.56%。

（四）城市形象日益提升

针对发展模式粗放，能源、土地等资源浪费严重，空气、水土等环境污染问题频发，许昌加快转变城市发展方式，走集约、绿色、低碳的新型城镇化道路，强化了生态资源、生产关系和经营方式的集约，有效地促进了城市发展速度和发展质量的统一，城市环境愈来愈好。同时，许昌市政府以重管理、抓重点、上水平、升品位为工作思路，以优化人居环境、增强城市功能、创建示范社区、打造精品街区、建设亮点城区、提升文化品位为主要内容，不断完善城市管理机制，加强城市精细化管理，大大促进了城市形象的改善，进一步增强了城市的带动力、影响力、辐射力和核心竞争力，集智慧、创新、美丽、文明、幸福为一体的“五型许昌”建设如火如荼，2014年居中国社会科学院294个城市竞争力排名第70位，先后荣获中国优秀旅游城市、国家园林城市、中国花木之都、国家卫生城市、国家园林城市、国家森林城市、全国绿化模范城市、国家节水型城市、全国文明城市等称号。

二 许昌市城市建设管理的主要做法

许昌按照河南省委、省政府推进新型城镇化工作部署，遵循规律，统筹推进，着力建设现代宜居城市，城市规划建设管理水平持续提升。

（一）突出规划引领，打造高效高雅之城

坚持把规划作为城市工作的“总坐标”，加强顶层设计，突出规划的科学性，成立由市委书记任第一主任、市长任主任的高规格规划建设委员会，建立市规划技术委员会、规划建设委员会“两级”审定制度和规委会会前汇报会商制度，形成公众参与、专家评审、政府决策“三位一体”的审批机制，确保规划科学精准、承天接地；突出规划的前瞻性，牢固树立“富规划”理念，主动聘请国内外一流规划设计单位，高起点、高标准编制各项规划，确保规划体现“国际视野、国内一流、许昌特色”；突出规划的协调性，坚持“多规合一”，做到经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、综合交通规划、生态环境保护规划等深度融合，分区规划、专项规划、各类控制性详细规划等有机衔接，实现“目标、指标、坐标”三统一；突出规划的严肃性，坚持“规划是法”、做到依规建城，对违反规划的行为从严从重问责处罚，确保规划不折不扣执行，“一张蓝图绘到底”。

（二）强化项目支撑，打造宜居宜业之城

把项目建设作为城市发展的有力抓手，坚持“地上地下”一起抓、“面子里子”一起建，每年谋划实施一批城建重点项目，推动城市“强筋壮骨”、提质扩容。近年来，许昌围绕提升城市品位，重点谋划智慧城市、海绵城市、水生态文明城市等一批带动全局的大项目；围绕完善城市功能，建成投用许都大剧院、科技馆、体育馆、博物馆、规划馆、图书馆等一批社会公益性项目；围绕保障改善民生，相继实施了公共自行车系统、农产品市场体系、广场游园、公厕提升等一批民生民本项目。特别是围绕解“缺水之困”、圆“兴水之梦”，抓住建设美丽河南和南水北调中线工程建成通水的机遇，谋划实施水生态文明城市建设试点、中心城区河湖水系连通、50万亩高效节水灌溉三大水利项目，推动“水资源、水环境、水安全、水文化”协调发展，着力打造富有时代特色、彰显传统文化、拥有优美环境的水生态文明城市。目前以82公里环城河道、5个城市湖泊、4片滨水林海为主体的“五湖四海畔三川，两环一水润莲城”的水系格局已经形成，“河畅、湖清、水净、岸绿、景美”的水生态画卷初步展现，为许昌发展补齐了短板、厚植了优势。

（三）狠抓管理创新，打造共建共享之城

坚持以人为本，致力改革创新，持续强化城市管理服务，让人民群众在城市生活得更方便、更舒适、更幸福。实施网格化管理，在优化城市资源配置的同时，把城市管理区域划分为108个网格，将城管执法人员和基层办事处、社区工作人员定人、定时、定岗、定责到每个网格，实行全天候、无差别、全覆盖管理，着力打通联系服务群众的“最后一公里”；加强规范化管理，把服务、文明、为民作为城市管理的核心理念，转变执法方式，增强服务能力，规范执法用语、执法程序和执法行为，全面提升城市规范化管理服务水平；推行数字化管理，利用现代技术手段，对各类城市管理问题进行科学监控和及时处理，投资2580万元建设数字化城市管理系统，系统运行以来年均受理问题40万件，结案率98%以上，成为全省唯一的“数字化城市管理示范城市”，数字化城管项目荣获“中国人居环境范例奖”；倡导社会化管理，鼓励引导各类社会组织和公众参与城市管理，在全国率先组建老干部城市管理督导团，在全省率先推行免费拨打城建服务12319热线；成立商户自我管理委员会，营造了“人人都是城管主体、个个代表许昌形象”的浓厚氛围。

（四）推进产城融合，打造创新创业之城

坚持“以产兴城、依城促产”，加快推动产城融合发展。突出载体建设，坚持“四集一转”、产城互动，加快产业集聚区和服务业“两区”建设，全市10个产业集聚区全部进入省级行列、星级达到7家，在全省产业集聚区集中观摩考评中连续三年荣获小组第一名，魏都区、长葛市分别荣获全省“十强”“十快”特色商业街（区）称号。强化主体培育，立足许昌产业基础，重点培育装备制造、能源电力、食品加工三大主导产业，烟草、电力电子、超硬材料、发制品四大特色产业和智能电网、风电装备制造、电动汽车、新材料、生物医药五大战略性新兴产业，年主营业务收入超百亿企业7家，2015年装备制造业和战略性新兴产业主营业务收入分别突破1300亿元和500亿元。深化创业创新，坚持以创新增动力，以创业激活力，积极实施“双创”培训，搭建“双创”平台。目前，全市有国家级高新技术企业64家，省级以上创新型企业和试点企业39家，省级以上企业和行业研发平台112个，院士工作站9个，博士后科研工作站7个，浪潮、阿里巴巴、许都汇等一批电商和众创空间孕育兴起，进一步优化创新创业生态链，释放城市发展新动能。

三 许昌城市建设管理的经验启示

许昌取得的成就以及城市建设和管理的做法和经验，非常值得其他城市借鉴，也给我们深深的启示。

（一）坚持遵循规律，转变城市发展观念

许昌基于我国当前所处的发展阶段，遵循城市发展规律，结合自身实际，不断转变城市发展观念，为城市建设奠定了坚实的思想基础。一是转变规划设计理念。城市规划建设不能追求“高大洋”，而要充分利用当地的自然禀赋和历史文化传统进行规划设计，将自然形态风貌、传统文化传承与城市开发建设融合起来，促进人与自然的共生共荣。不能千城一面，而要彰显城市个性与特色，尊重与保护城市传统文化，加强文化遗产的保护与开发，充分考虑经济社会发展现状及区域特色、风俗习惯，塑造独特的城市形象和精神，体现民族的、区域的特点。二是转变片面追求规模效应的理念。城市建设不能追求摊大饼式发展，而要按照产城融合的思路，发展支柱产业，完善城市功能，避免城市空心化。三是转变片面追求速度的理念。城市建设不可能一蹴而就，而要有科学规划、严谨论证、法定程序和质量保证。要超前规划，周密论证，严格按照先规划后建设、先论证后实施的要求来推进城市建设，避免违反科学规律、出现重复建设现象。

（二）坚持以人为本，着力提高群众生活质量

许昌牢固树立“以人为本，以民为先”的思想理念，自始至终把以人为本、以民为先作为城市建设和发展的核心，从维护人民群众的根本利益出发，把造福群众放在一切工作的首位，建设人民的城市。一是把群众需求放在首位，时刻关注、研究、分析社会需求状况与变化，从而合理制定政策、配置资源，不仅持续提高公共产品的供给能力，而且注意公平和效率；二是坚持群众是城市建设和发展的主体，尊重群众意愿，激发群众热情，依靠群众力量，充分调动广大群众积极性，参与城市管理、社区建设、济危扶困、守护文明的活动中来；三是倾听群众呼声，了解人们的期盼、愿景和民心所向，在城市治理、环境美化、公共服务、文明水准、市民素质和公平正义等方面倾听群众呼声，关注群众意见，并为此不懈努力，做到让群众满意，让百姓顺心，让居民高兴。

（三）坚持科学发展，发挥规划引领作用

许昌高度重视城市规划，不仅坚持高质量高标准做好规划，更重要的是坚持把规划不折不扣地严格落到实处。一是坚持规划的科学性。把科学发展、科学规划作为城市发展的“基本法”，按照经济、社会、自然和人的和谐发展高度一致的要求，切实解决城市发展与功能系统、生态系统和社会系统的矛盾，做到规划工作与城市发展高度一致；按照近期利益和长远利益高度一致的要求，将现有宝贵资源看好、管好、利用好，为子孙后代留下一个美丽城市。二是坚持规划的约束性。规划是工作的起点，一切空间要素的安排均发轫于规划，任何项目都先由规划统筹；规划也是工作的终点，是最后的闸口，任何项目能否实施，都取决于规划，裁定于规划，过不了规划这一关就不能立项。三是坚持规划的严肃性。落实好规划的领导责任，督促城市领导带头应用规划，严格按照规划办事，不搞长官意志，随意更改和调整规划。落实好规划的执行责任，加大对违反规划、违规建设行为的查处力度，切实保证规划的权威性、严肃性。

（四）坚持环境优先，提升城市的承载力和吸引力

许昌牢固树立环境也是生产力的意识，着力改善城市环境，重点抓好城市功能、生态文明和城市文化软实力三大建设。通过加快基础设施建设促进生产功能、消费功能、就业功能和服务功能与城市规模、容量全面配套。在打造便捷通畅的城市综合交通体系上苦下功夫，推动城市航空、铁路、公路以及市内交通等设施一体化建设，实现城市各功能区“内畅外联”。加大旧城改造力度，把旧城改造与保障性住房建设有机结合起来，努力改善旧城区居住、生活环境。强化城市公共服务功能，按照城市空间布局、人口规模，建设适度超前的公共服务设施项目，确保所有公共设施和场所能为城市居民提供优质服务，不断促进城市基本公共服务均等化。牢固树立发展是硬道理、生态是硬任务的理念，按照党的十八大提出的生态文明建设的总要求，加快美丽城市建设，构建蓝天、碧水、绿地的城市生态体系。坚持将三国文化建设与城市水生态文明建设、建筑风格和特色、旅游开发建设结合起来，在城市规划、建设和管理的各个环节融入地域文化元素，彰显城市个性。同时，将文化软实力建设与提升居民文明素养相结合，大力弘扬城市精神，努力建设至善、至美、至上城市。

（五）坚持精细管理，不断提高城市品位

许昌适应新常态，转变城市发展方式，坚持建管并重，不断加强城市管理，在城市品位、城市形象、生态发展、民生需求等方面不断提高城市生活舒适度。一是建立长效化管理机制。完善层级分明的城市管理构架，构建以社区自治管理为基础、专业管理相对集中、综合管理重心下移的城市综合管理体系，完善城市管理检查考评奖惩机制，努力实现城市管理责任“全覆盖”。二是凸显信息化发展方向。坚持以智慧城市建设为抓手，整合和共享各类信息资源，将城市管理的方方面面全部进行数字化处理，推动“数字城市”“智慧城市”的转型升级，努力实现科技管理全覆盖。三是完善网格化管理模式。坚持以人为本、服务优先原则，突出网格化管理在城市管理体系中的重要作用，进一步细化网格化管理的工作职责、内容、标准和要求，实现城市管理与社会管理的有机结合。四是提高社会化管理水平。市民群众和社会单位的参与程度决定了城市管理水平。在加大宣传教育的同时，强化社会联动，让更多公众了解城管、关注城管、参与城管。积极探索城市管理市场化的新路子，通过政府购买服务，培育更多城市管理服务主体。

（本文作者为河南省社会科学院城市与环境研究所所长、研究员）