第四章 20世纪上半叶广州的道路修筑与城市规划

陈晶晶

近代城区的变化因为旧城墙的拆除和新道路的修建而发生，城市规划的整体性因为逐渐明确的市区范围而完善。20世纪上半叶，具有近代化意义的市政建设在广州铺开，本章将重点讨论其中的道路修筑与城市规划，尝试梳理出一条较为清晰的广州城市发展脉络。

道路修筑的全面铺开

古代城市之区别于近代城市，城墙这一传统封建城市的象征功不可没，但是伴随近代以来广州城垣周邻地区的不断开发和拓展，曾经为了护城而修建的城墙已失去防卫功能，反而成为广州城市发展的障碍。

拆除古老的城墙，修筑现代化道路，是城市空间拓展的第一要务。民国初年到1918年市政公所成立之前，广东省巡警总局即警察厅在办理市政和维持社会治安时，已经致力于拆除街道与街道之间的街闸（闸门）。1918年1月17日晚，广州城南永汉街发生火灾，附近数条街道64间房屋被焚毁。广州当局趁机拆除永汉门和受灾邻近地段的一些房屋，修成永汉马路（今北京路）。

1918年10月市政公所成立，督军莫荣新和省长朱庆澜任命财政厅厅长杨永泰任总办，警察厅厅长魏邦平任帮办，后来又加派孙科为会办。在他们看来，拆城筑路第一需要钱，就任命财政厅厅长兼总办；第二怕群众反抗，就需要武力，便同时任命警察厅厅长兼帮办。此二人都不常驻市政公所办公，故在他们之下设一坐办主理全盘事务，担任这一职务的是杨永泰的老师曹粲之。此外还有总稽核、总务科、工程科、经界科、总测绘等部门。市政公所在公布的第一号布告中指出：“近世城垣，已如古代兵器，无存在之理由。广州老城新城，尤为天然障碍。辛亥鼎革之初，早经议拆，今当赓续实行，廓而清之。然后一切交通，方可措手。”为了发展公共交通、拓展市区，市政公所一成立就开宗明义地表示要以拆除城墙为首要任务。

市政公所10月成立，11月起已经开始大规模的拆建工程，很快，除留下两道北门和长达4000英尺的城墙以保护都督官署外，其余城墙及15座城门，加上相邻的5000多间房屋均被拆毁，一并改建为宽敞的新式马路。城墙的拆除打破了新旧城区的人为隔阂，使原城垣与业已开发的郊邻区域融为一体，为20世纪30年代广州市区范围的正式确定铺平了道路。

大兴土木难免存在各种不顺利，拆除城墙之初同样遇到诸多障碍。魏邦平在就职总办时曾说：“第一难矣，首为拆城，次为辟路。”清末民初的广州城原有内城和外城之分，又有老城和新城之分。老城区由观音山（今越秀山）起，经今日的越秀北路、越秀南路，右转经文明路、大南路、大德路，再右转经丰宁路（今人民中路）及长庚路（今人民北路）、盘福路，仍回返越秀山。新城区的原址为今日之越秀南路起，经万福路、泰康路、一德路，右转至太平南路（今人民南路）的太平桥。对于拆除城墙，大体说来，城内的人是赞成的，城墙拆了，城内外畅通，交通方便得多。但城外西关和长堤一带地价本来就比城内高数倍至十数倍，很多城外的地主担心，一旦城墙拆除改建为马路，旧时的城内地皮也将随着商业区的扩大而涨价，从而影响到城外的地价。对此，一些“老广州”回忆道，当时“西关方面的财主们十分不愿意，首先是怕开筑马路，西关的古老街道也将要拆宽改为马路，其次是怕城内的官风洋气冲刷西关的封建社会堤防。后来，果然借故大闹大嚷了一场”。

道路修筑的推进更是极为艰难。孙科对于筑路过程中的国民心理曾有一段评论：

 

人们心里狃于旧习，懒于革新，苟且偷安，得过且过，普通社会的心理是这样的，中国的群众，尤其是不能跳出这种圈套，所以在中国无论举办什么新政，在人民方面近视的观察看，都认为未见其利先见其害，因感受社会习惯的心理压迫，自然就要害怕起来了，由害怕而反对起来了。

 

社会上首先就筑路提出意见的是商人。在广州经商的番禺商人方海寿等人联名呈书“为幸福未至痛苦已成，联恳迅处死刑，以为展拓马路之先声，而免无辜颠连困苦以自毙事”；鹤山商人胡竹琴、何子云等也呈书“为同是为公竟受众谴，恳请迅赐批示以慰云霓之望而施雨露之恩”。商人们的共同理由是，他们的家庭都依赖这一地区的经营而谋生，如果他们的商铺因为筑路而被拆去，许多人就将面临饥饿甚至死亡的威胁。“一旦拆卸，工商停歇，无以为生。”由于执行起来十分困难，魏邦平在辞呈中写道：“以城根铺户鳞羽比连，痛苦之所关，即群起而反对”，“路线所经，切割更苦，因辟文昌宫荣泰宫两路，竟有士夫推波助澜，加以毁圣灭学之罪名……势不能不凭借警察强制执行”。

广东省议会也对市政公所的行为予以质疑。当时的广东省议会议员陈世恩书面陈词，质问彼时的代理省长翟汪：其一，市政公所是一“非驴非马”“不官不民”之物；其二，筑路进程过于迅速，不合省议会议决的拆城办法大纲。省长就这些问题给予详细的解释，但也因此要求市政公所更加谨慎地安排每个筑路步骤，“慎选人才择理并改造预算咨文”，“一俟拟有办法，编有预算，即咨送会议在案，现在市政公所依何手续成立，有何办法，亟应依照朱前省长咨复原案，将所有办法预算分别交由本会议方得开办”。同时，广东省长公署也再三向省议会强调，“各事将来自有详审之办法”，一切事务均在草创时期，“要之市政为今日最要之事，市政公所之设原以应时势之需求，且拆城之举于地方实有裨益，似不必过于疑虑”。

租界洋人也跳出来阻挠道路的修筑。旧中华路（今解放路）原定由小市街直通出长堤，但长堤有基督教之青年会及法国人办的韬美医院（今工人医院），这两个单位的洋人跳出来阻挠，结果这条路不能直通长堤，改由靖海路转出去了。同样，现在的一德路石室附近拆城时，因石室（天主教堂）有不少产业是背靠城墙的，城墙拆了便要割去一部分，教堂神父便出面干涉，借口曾与政府订有合约确定“教堂范围”，不让拆城，工程一时被迫停顿。后来由市政公所特许天主教堂在割余地段多建楼房（不限高度），才算达成协议，工程得以继续。甚至到20世纪20年代末程天固任广州市工务局局长时，筑路仍遭到洋人的百般阻挠。

但是拆城筑路毕竟势在必行，而且修筑城墙的材料——砖和石的混合物，正可用于铺设道路，既经济又实用。由表1可以较为直观地看出市政公所成立后近十年里广州道路修筑取得的成绩。

20世纪30年代有调查显示，自工务局局长程天固再次上任以来，广州马路建设仅仅1930年当年就达到23000米，1929～1931年的筑路成绩甚至两倍于1928年以前所完成的总数，在1932年刘纪文担任广州市市长时达到顶峰。

1932年11月，广州市政府公布的《广州市道路系统图》显示当时广州的道路系统呈棋盘形，向城郊以放射状延伸，南北干道为子午线，东西干线则用以连接与黄埔路的交通，环行干线主要用以连接市区各纵横干道及河北、河南、芳村、大坦沙一带。“此后全市道路之建设，便有准绳，而市民建筑房屋，亦可免重行拆让之苦，盖长远彻底之计划也。”30年代中期，广州城市道路系统基本形成，完善的交通规则也初步成型。1936年之后，由于陈济棠统治广东政权的结束，广州失去了20年代末30年代初的一段较为安定的时期，紧接着政府忙于抗日，广州市政建设中的重要一节——筑路暂告一段落。

城市规划的近代化进程

1921年2月15日，广州正式设市，以孙科为首任市长。广州市政厅设立后的重要职责之一就是通过法规性政策的制定和有计划的城市建设进程，将原来模糊不清的城区范围确定下来，使杂乱无序的城市规划有序化，让城市居民能享受到城市生活的便利。

城区范围的拓展

在广州原先城墙环围的各城区内，不同程度地保存着一些农田和树林。进入近代以后，城市人口增长，建设兴起，城区土地紧张，这些农田、树林陆续被改造为建筑用地，抹去了先前的田园风光。不仅如此，城市经济的发展，人口源源不断地汇聚，使旧城区已完全不敷应用，绝大多数城区都突破限制向城郊延伸。

对于市区范围，市政厅规定“暂以现在警察市区区域标准”。广州警区的设立，始于清光绪末年。1922年，城墙基本拆完，城内城外连成一片，市区亦随之不断扩展。然而，“各区警察区域虽已略定而全市区域究属含混”，警察区域毕竟不是正式市区的明确区域，范围上有诸多局限，“市区界限尚未确定于设计上辄感困难”。而且成立不久的广州市政府认为广州市“商务繁盛，人口亦日渐增加，自非展拓市区范围，不足以资安集，而规久远”。因此，由陈炯明委托廖仲恺、胡毅生、陈达生、魏邦平、程天固等人，组织广州市市区测量委员会，于1923年12月拟定出广州“权宜区域”。

不久又确定广州“拟订区域”，水上面积2.9万华亩（688英方里）、陆上面积26.1万华亩（6191英方里），合共29万华亩（6879英方里）。清末最后两年的警区面积为陆上18909亩，水上30888亩，共约5万亩。拟订区域范围已经大大超过了警区面积，它利用山、河等自然地理屏障为界；西部拟以增步对河两岛为界；北部拟以白云山为界；南部拟以河南及黄埔为界。因为广州东部冈陵起伏，地势较高，适宜居住，且官荒既多，自易发展；增步则为广州自来水厂所在地，自当圈入市区，善加保护，以期洁净；白云山为广州风景名胜，应开发成市民游览之所，使名山大市唇齿相依；而黄埔仅与河南相隔，若开辟成良冈，且架以桥梁，与河南连成一体，则将成为广州之商贸重地。但是由于这个区域规模实在过于庞大，开发经费浩繁，短期内难以奏效。“以现在时势观之，似觉辽阔于保卫地方及征收税项诸事骤由一市机关以为经理恐难推及”, 于是，广州市政府决定暂采用广州权宜区域，水上面积11000华亩（261英方里）、陆上面积81000华亩（1922英方里），合共92000华亩（2183英方里）。范围为：东界瘦狗岭，西沿牛牯沙，南至南石头，北临平安市。权宜区域较拟订区域大为缩小，“经济无须浩繁，保卫之术易周，征催之烦可免”。显然这个面积更符合当时广州城市空间拓展的实际情况。

地域的划分与行政区域的划分密不可分。广州市初设时期，“地域犹分属南海、番禺两县，行政之权未能统一，于一切兴革事宜之进行殊多阻碍，非变更其旧日之区域，统一行政之治权，无以适应时势之需求，而增进人民之幸福”。并且“原日以双门底为界，东属番禺，河南一带入，之西属南海芳村一带附焉，自清末设巡警道，划定省城警界线南番两县治权遂而减缩，迨民国兆兴改设广东省会警察厅，南番两县对于省会之管辖权因此完全消灭”。

拟订权宜区域时，工务局首任局长程天固的想法是：“其中设施有时应超越此权宜区域之外，以期市区逐渐推广，跻于世界名都之列”, 因此常常“侵犯”番禺南海境界，引起许多争议。就后者而言，它们不愿意被列入广州市区范围，其一因为治权的关系；其二则因为拓入后在实际设施设置方面并不能很快与老市区平等，如“沙河久为市府视作市辖地，而又为车马辐辏之区，其建设程度为如何与广州相较，不啻秦越人之相视，而乡内之电灯电话迄未挂设，足其明证遑论其他”; 其三是唯恐市府治安力量不能推及各乡，负保护各乡人民生命财产安全之责，于是有番禺县因办理市区地方自治权限争议一案。它们认为，“若将民乡等划归市辖，必将从来乡落淳朴之风一染而变城市奢靡之习，其弊害不可胜言，民乡等未获其利先蒙其害”。番禺县各区委员会联请暂缓将划定区域移交市辖。因此，在办理海幢、蒙圣、南洲、黄埔、东郊、花地南岸各区地方自治时，广州市政府均与番禺县发生过争端。

1930年，广州市政府继续函请南海、番禺两县划清界线。其公文写道：

 

何局长以本市区域多在南海番禺两县范围，特呈请市府咨行南番两县，派员会同该局，将主要各地点树立坚固明显之界线，以清疆界。林市长特分函南番两县政府云……计附发省市县堪界条例一份下局……在本条例公布以前，如早经明白界定界线，从未发生争执，及有如何不利便者，应准恃其固有区域界线适相符合。又查该条例第十一条内载，省市县行政区域，无论旧界新界，其界线既经确定以后，应即于主要地点树立明显坚固之界标，并绘具区域界详图三份，送由内政部分别存转备案云云。复查本市区域，在未改市制以前，原属南番两县，所有权宜拟定各区域，仍复在该两县所属范围内，奉令前因理合备文呈请钧府迅赐咨行南番两县，派员会同职局，将重要各地点树立坚固明显之界线，以清疆界而符定制……

 

1935年，广州市政府在处理这类冲突时，采取了较为合理的办法：在市区行政区域内，所有已设置警察局所之地段，全归市辖；市郊及乡村其未经省会公安局设置警察所之地段，暂时仍归县辖，并拟定了五项办法。这些办法基本能解决地方上的事端，使市区分界最后得以确定。

30年代中期之后，广州市区又有新的拓展，“原属南海县的三元里、瑶台、王圣堂、上下沙涌、上步、粤溪、松溪、罗冲、南岸、澳口、坭城、西场、大坦沙、沙河、增步、秀水、贝底水，以及原属番禺的天河杨基村、冼村、猎德、石牌、新庆、甲子、谭村、员村、程界、棠下、上社、车陂、琶洲、黄埔、新洲、赤沙、北山、仑头、官州、新村、龙潭、冈村、土华、小洲、大塘、上涌、西滘、东朗、新爵、南滘、西朗、麦村、白鸽滘、黄鹿塘、林和、燕塘、沙河、凤凰村、下塘等地划入广州市区”，并奉内政部《市、县勘界条例》，测绘界址，竖立界石。北以白云山为界，西以增步对河两岛为界，西南以贝底水石围塘为界，南以河南黄埔为界，东以黄埔对河之东圃圩及棠下车陂涌，北上至水七岗为界，划分市内30区，郊外5区，合计全市35区。至此，广州城市有了正式而明确的界线，为城市规划的实施和市政建设的进一步铺开提供了空间上的条件。

近代城市规划方案的制订

近代城市，无论是工业化推动城市化，还是商业贸易带动城市化，与主要是政治中心，市区呈四方形的古代城市相比，经济功能是其主导功能，地域结构呈现出复杂和多样的特点。

中华民国成立之前，虽然旧时广州城没有编制过城市总体规划，历代城市建设布局均由地方长官决定，但是均继承了先秦时期的基本思想，重视中轴线建设，形成从越秀山上的镇海楼往广州衙门到江中海珠石的传统城市中轴线。1929年观音山上修筑的高37米的中山纪念碑，为当时广州的最高建筑物；1931年在越秀山南麓建成的高55米的中山纪念堂，是举世闻名的庄严雄伟的宫殿式大会堂建筑；1934年在中央公园北部建成的高35米的市政府合署大楼，是传统大屋顶式的宏伟建筑，中山公园的南部则是1933年建成的具有独特风格的广州第一座跨江大桥——海珠桥。标志性城市建筑的建设延续着这条传统中轴线，广州这座城市正是在继承和沿袭的基础上，进行着具有近代化意义的革新和实践。

但是什么才是近代意义的“城市规划”？广州市民通过沙面这个缩小的西方城市代言人渐渐了解原本陌生的西方物质文化范畴，以及与此相关的市政管理制度。这些物质文化包括服饰、生活方式，市政管理制度则包括道路、煤气灯、自来水、电灯、电话、火车、公园、公共卫生以至整个城市建设的整体规划。

从对租界所体现的多方现代城市的设施和理念的心向往之回到城市自身，孙中山早在1919年的《实业计划》的第三计划中已经提出广州城市规划的雏形——将广州建设成为南方大港和花园城市。他说：“迄于今世，广州实太平洋岸最大都市也，亚洲之商业中心也，中国而得开发者，广州必恢复往昔之重要者。”他还提出新广州的建设“应跨有黄埔与佛山，而界之以车卖炮台及沙面水路”。将港口建在黄埔深水湾与后航道一带，市中心的商业区应向河南发展，工业区则应向芳村和佛山一带发展。他还提出填塞河南与河北之间水道的设想，认为广州应当向南发展。

有学者将孙中山的构想归结为早期中国城市规划的几点原则。其一，国民需要原则。孙中山认为城市的一切设计，应当从城市居民的生产和生活需要出发，“皆务使居人得其安适”，国家应当设一个特别建筑部，“以考察人民习惯，营业需要，随时加以改良”。其二，抵抗最少原则。强调城市规划的基本出发点、最终评价和需要建立在遵循自然规律、利用大自然赋予人类的条件的基础之上。其三，城位适宜原则。在市区内，应有科学的功能分区及合理的空间结构，孙中山设想，在新的广州市，商业区、工业区和住宅区相互独立，秩序井然。

在封建君主政体专制的统治下，广州没有城市计划可言。辛亥革命后，孙中山拟就的“南方大港”计划堪称中国城市规划的起点和典范。这个计划的问世，为广州的城市整体规划提供了标准，尽管当时由于战事频仍、社会不安定而未能实施，但它提出的许多内容足以为后人借鉴。

1921年广州建市时就成立了市政设计委员会，同年通过《广州市工务局工程设计委员会简章及议案》，规定城市规划的内容包括：（1）划定市区界线案；（2）划定市区区域案（甲）市廛区域，（乙）住宅区域，（丙）工场区域；（3）建筑铁路总车站案；（4）改良街道案；（5）建筑公园与公共运动场案；（6）建筑行政合署案；（7）沿江堤岸之修理案；（8）市内桥梁之建筑案；（9）明暗渠之修理案；（10）东郊外展拓市区案。

20年代末到30年代中期，陈济棠统治广东8年，政局比较稳定，实行了一系列鼓励发展经济的措施。1928年，为了更好地规划广州的建设与发展，广州市政府第四届委员会第一〇一次会议通过了《广州市设计委员会组织章程》，其中明确提到“广州市市政厅为改良发展新旧市区，建设本市为世界商港起见，特置城市设计委员会，掌理全市之设计事务”。1930年，程天固再次出任广州市工务局局长后主持编著了《广州市工务之实施计划》，其思想为“都市演进，变化靡常，故都市设计所须适应之环境，亦至为复杂无定；为策应将来及避免今后设计之互相抵触起见，则一切计划之实施期限，固不宜过长，而设计之眼光，尤贵乎远大，然后凡百设施，庶能纲举目张，统筹兼顾也”。

《广州市工务之实施计划》提出，将广州按功能划分为工业区、商业区和住宅区；制订发展河南的计划以及对道路、桥梁与内河堤岸的建设进行设计等。该计划还对全市的渠道、濠涌、公共建筑、娱乐场所及公园的建设进行了全面细致的规划。在此基础上，1932年8月，广州市政府根据对广州市发展的规划，公布了《广州市城市设计概要草案》，后来根据情况变化又颁布了续本，其在序言中明确指出：

 

本市兴办市政由来已久，唯尚未及将市区以内之市政设施做一统筹之计划，往往只切中一时的需要，而造成局部之发达。绪至近日，本市人口日渐增加，交通愈形拥挤。又因道路线未及全部确定之故，以至市内发达繁荣之部，偏重一隅。是以地价日益增大，生活愈见艰苦。今为急谋挽救之计，极宜将全市区域以内做成一整个之计划，度可将一切道路、路线确定齐全，分区计划，按步实施。夫如是而后市区之全部土地，可以平均发展，将来可更负交通之发达速度，将失去人口之分配范围扩大，则以后市民之生计将增加舒适不少矣。

 

这是广州市城市建设、规划史上的第一部正规文件。

城市功能分区基本形成

经过1930年和1932年两次城市规划的大力推行，广州的城市整体布局和市容市貌发生了较为明显的变化。主要特点如下。

其一，分区规划构成广州市政府工作重要的一部分，分区制的推行促进了城区建设的发展。林云陔就说道：“所谓设计者何？分区制度是。”当时的市政府基本达到共识，分区制“在于企图都市之合理发达，同时使市民得实际之便利”。

早期都市里的各式建筑，是为配合住商混用的形态，当然由于历史原因，一些地区很早就形成了专门区域，如为保护商业贸易的发展，自唐、宋以来，广州多次拓展城垣，把原位于城外的商业贸易纳入城垣之中，因而在城区的西南边缘等地，分布着大片的商业街区。但是进入近代，“市内居民众庶，五方杂处，繁盛之区，铺户林立，犬牙相错，凌乱无章；而市肆之喧嚣，煤烟之熏扰，街道之拥塞，管治之困难，在在均为道路见者之大碍”, “店户工厂之杂处不分，则居住安宁，尽为尘嚣肆扰”。由于认识到“本市系由旧式城市改造，其区域之划分，概根据自然结合，积习相沿，形格势禁，翼其彻底改革，实为事势所不许”, 当时的广州市政府决定将旧城区定为混合区域，工厂逐步迁出，变成纯粹的商业区。同时，他们也意识到不能采取过于激烈的方式进行强制分区，“土地得就国家经济政策，地方需要情形，及其所能供使用之性质，编为各种使用地”，“市地得分为限制使用及自由使用区”，“采渐进主义，就目前之现状，因劳利导，以期逐渐推行，务使本市之地域，由自然的结合变为合理的疆域”。经过一番努力，30年代，如西关永汉路、惠爱路等处成为商业区；大北、小北一带成为住宅区；新开发的河南集中了许多工业工厂，自然成为工业区；广卫路、越华路则成为行政区；等等。

其二，市政府的一个重要职能是通过示范性建设，使城市建筑合理化和科学化，为社会所效法。

由于从孙中山开始，就已经确立了广州城市建设的目标——将广州建成一个花园都市，历任市政府均致力推进。1921年广州市政厅初设时，孙科提议改善“街道污秽，尘埃飞扬，偶遇时疫发生，辄辗转播传”的中国城市居住环境，规划模范村。他们建议的模范居民区为一种花园式住宅，在住宅前后多留空地以作园圃，内有警署、学校、公园、音乐亭、运动场、图书馆等。1928年林云陔市长上任后通过了《筹建广州市模范住宅区章程》，鼓励了一部分华侨，当时有美洲华人三人联名向政府呈文“请即日派人员竖立路标”, 他们愿意出资兴建。1935年广州市政府在《开辟石牌中山公园住宅区说明书》中提到：“所谓园林新市，已成为各国之普遍建设矣。本市因人口日增，最密之区，每平方公里占居民八万以上，人口过密，于市民卫生，殊不适宜。民十九年林云陔任市长时，曾有梅花村（初名模范村）、竹丝、马棚及东山等住宅区之开辟，其道路楼宇之建筑，均采取美术化，规模具备，是亦园林新市之本意也，惟本市近年以来，市民日益加增。”

但是，由于财政紧张，广州市政府的“花园都市”计划不能在全市铺开，最终导致建成的市民居住区变成上层市民才租住得起的高尚住宅区。时人有如此说法：“西关附近居民之生活状况，说该处居民，多是日出而作，日入而息，辛辛苦苦自食其力的，东山的居民通通都是住洋楼，坐汽车，衣锦绡，食珍馔，何等阔绰，都是军政界、归国华侨、学界等。”如此看来，政府的美好初衷发生了质的变化，“东山的住宅较好，到底非平民所得而住”。于是政府开始建筑平民住宅区，如1929年林云陔就计划在大南路军事厅旧址建筑“平民宫”，并制定《建筑平民宫之具体办法》。市政府好心办了坏事，居民区的划分越发明显——贫民区、富人区、中产阶级区，住宅区的贫富差异因为政府的刻意行为加大了。

其三，重视发展河南新区。当时的广州市政府认为，“广州市北阻于山，西尽趋势，将倾向于东南两面。然东郊旷地虽多，究离市心过远；惟河南一处，与市内繁盛地区最为接近，且居民密度，不亚河北，水道交通，尤见便利，倘本计划之内港建设与郊外马路，及期完成，则河南一岛，东连黄埔商埠，西据广州内港，珠江铁桥接通河北，前后航线环绕其左右，此诚海陆交通之枢纽，华洋贸易之总汇也；以言发展，宁可限量”。

于是，1928年计划修筑珠江大铁桥，以解决原来“有珠江横贯市区，非为河南河北二部，水道交通，固益利便，而陆路往来，中彼隔断市内居民，究未甚便”的问题。大桥于30年代建成，40年代有游人赞叹广州“有工程伟大的海珠铁桥，使广州和南岸的河南岛接通，成为全市商业最繁盛之区”。

其四，市政府逐渐将眼光由市内马路建设转移到郊区马路和内港建设。

1923年林云陔主持市政期间已决定开辟郊外马路。“拟区划郊外为东西南北四方面，开辟马路共三十五条，合计长约五十五万九千五百六十尺，分三期兴筑。”

而对广州内港的建设，则开始于20年代末。有远见的人意识到，“夫都市设计乃整个的社会建设问题，而非单纯技术上之目的，尚安在哉？乃本市往昔之工程规划，竟多中斯弊。例如：交通建设之实施也，则萃全力于市内马路之建筑，而内港与私交公路之开辟，事同重要，又付诸阙如，因此外来商品，非经多重转折，不能入市，运费既多，成本自重，而奸商巨贾，复可乘机操纵；市民生活，遂大受其累矣”。他们频频提出“港口窄浅，大船难入，致往来商船皆停泊香港，而广州商业，遂被香港掠夺”。1929年，市政府最终决定根据工务局的提议，开河南洲头咀为内港，这个举措被当时的报纸评论为“既有利于河南的开发，也促进广州的商业发展”。在1932年的城市规划中，继续将白鹅潭规划为内港，黄埔为外港，并对港口码头进行治理，规定以石围塘至下芳村一带的码头停泊开往上海、厦门的轮船，黄沙一带停泊港澳开来的轮船，为了免于影响市容和阻碍交通，还规定沙面到大沙头宜尽量少停泊轮船。

总之，广州“自逊清季世，筹设辟市以后，直至最近之两年来（20世纪30年代初），始将本市建设之系统编成整个计划，分别按步施行，匠心苦运，缔造维艰，不待言矣”。改造一个旧都市较建设一个新都市要困难得多，广州作为一个已存在了上千年的旧都市，市区辽阔，人物繁杂，社会各种情况也复杂异常，改造设计之艰难，自是不言而喻。

城市建设中的财政问题

广州市政公所在建立之初就意识到筹款的重要性。最初由财政厅杨永泰任市政公所总办，后来杨永泰推荐曹粲之为坐办，这些官方名义的任命都是为了能较为顺利地解决财政问题。当时拆城筑路的经费筹措主要从变卖“旗产”着手，即对市内前清旗人的居屋，按市政公所定下的“捐免办法”，由房屋所有人一次缴纳年租50倍或月租100倍，然后发给“地照”归其使用。此外，对西门口一带的旗人聚居地，则分期将旗人房产、马房、空地及街巷拍卖，价高者得，当时价最高的是西瓜园一段。因此，拆城筑路尚未正式动工，市政公所已经筹得巨款，名义上是供市政建设的财政支出，实际上的受益者是主持该项规划的官绅巨贾。

1920年陈炯明掌控广东之初，则向外国银行借款。他曾同香港的英国银行签订协议，以市政收入为担保，以年息6%借得1400万英镑，其中指明用来市政建设的为200万英镑，这笔借款当然大部分被用于军阀之间的混战了。最终陈炯明不得不将广州市政开支的监督权交给了英国人。

1921年广州市政厅设立后，财政局承接了前市政公所经营的各财政事项，以及原财政厅划交给广州市内的各种税捐事项。财政局在向市政厅报告办事经过时提出，财政好坏“关系全市财源命脉，欲市政发达，必先使市民有纳税之责任心，乐于捐献，欲引起市民责任心必也财政修明，铲除情弊，将财政数目公布，务期家喻户晓”, 期望使新税推行过程中的阻力减少。但是因为课税没有良方，建设常因此停止。有学者就曾说道：“我国城市，直可谓无课税之法，既强言有之，亦甚简而不详……不合于科学方法，不合于税法原则。”广州同样如此，以致出现问题：其一，税种太多，且常常税名重复，混乱不堪，多如牛毛；其二，没有统一的税收征收单位，例如“不动产税契由财政厅至市政公所办理时，均只按专章征收，没有特殊方法，甚至机关之间可以互相征收，导致征税的户主无所适从，于买卖投税，咸怀观望，故此项税契收入较前几年减半”。造成市民的负担过重，抱怨不断，不能积极支持政府的市政建设工程，且由于多个机关征税，将款项分散，不免出现中间环节贪污、存留的问题，影响到市政府的财政收入。

1921年，广州市政厅曾就市政建设费用做了一个预算，从中可基本了解其资金来源（见表2）。

由表2来看，广州市政府收入的大部分来自向房屋、戏院、土地、车辆等征收的商业捐税，以及租户使用城市财产所交付的租金。其中省政府拨款占12.18%，直接税收占2/3，其余杂费占不到5%。这一年的预算出入相差之数，政府称依旧增设新捐以补偿。这些收入每年持续下来，随着新的城市事业的建设增设捐税和租金。“就以广州市而论，铺屋有警捐，住客有警捐，洁净有捐，租金有捐，土地有捐，粪溺有捐，以及期于各种库债等券均有捐。”30年代程天固对广州市工务建设进行预算时，制定预计的建设经费来自“（1）由市民负担，及直接征诸市民者，如筑路费、修桥梁；（2）由建设而得之收益，如海珠与内港新填地及住宅区之地价等；（3）由市库补助；（4）特别收入，如罚款、借款、捐款及撙节经费所得之余款是也”。

20年代广州市政府还有一项收入，是来自要求市民将私产进行官方保证，从中取得收益。1923年广东全省官产清理处成立，将官产和民业进行区分。1924年3月，广州市民产保证处成立，由业主填具申请书，缴验契据，按契据上所写产价缴纳3%的保证金，由局长发给“民产保证书”收执。业主一旦领有保证书，无论是市财政局还是其他任何机关，一律无权过问。据统计，1925年，民业申请保证的达到6.7%, “民业亦为收入之大宗”。这种方法就官方来看，既能确保民业业权，还能替市库增加不少收入。

在近代广州的城市建设中，政府没有固定收入来源，必须经常从民间筹措相应的资金。当时的《纽约时报》曾言广州市政建设有其独到之处，“随建随筹，随筹随建”, 主要是向受益者筹集资金。正如工程专家们所说，这符合“中外都市，向有征收特别估税，以为建设费者，如筑路向两旁户口征费，建公园向环近民房征费等”的原则，其用意在“使直接受益之人，负责任，至公充也，广州市筑路，沿用此法，于是所谓‘六街成案’，乃成为一切筑路之章程”。这是受益者负担经费的制度，最大的弊病即利益不甚平均，以筑路为例，六街处在商业繁盛地带——西关，此地居民经济稍为宽裕，修筑的路线就会较直，居民损害不大，而其他开筑之路，由于所处地区贫富居民夹杂，导致路线曲直不定，影响了日后市政的整体规划。

1910年至20世纪30年代的二十几年里，财政问题一直困扰着市政主持者们。广州市政府无法像20世纪初的北京“收入分为两部分：一是中央政府的拨款，二是北京市的税收”; 广州或许会得到省政府的部分支援，但相对来说少得可怜，它主要依靠向城市居民征收各类捐税，但是这些收入不仅要支持包括修筑道路在内的市政建设，还要支付军费开支和维持地方安全，往往不敷使用。政府财政紧张，使得各项建设进程缓慢。