第三章 城市建设与土地产权——以清末广州兴建长堤为例

黄素娟

长堤是指东起川龙口（该地名已不存，大致位于今白云路与东川路之间），西至黄沙沿珠江河岸线修筑的堤岸。始建于1900年，竣工于1914年，是清末广州城市空间扩展的主要公共工程。主体工程在筑成后分别称为“东堤”、“南堤”（南关堤岸）及“西堤”。20世纪20年代，长堤是广州的交通中枢和商业中心。长堤将铁路、马路、水路三大运输系统相连，沟通了广州的东西两端。东接广九铁路，连接东山、沙河；西至沙基、沙面，直通至黄沙粤汉铁路车站；沿线又有各类码头供船舶“群相寄碇”。便捷的交通有利于商业发展，东堤集中着酒楼、妓院等声色娱乐场所，南堤是鱼栏、蟹栏、生果栏、咸鱼栏等大宗批发贸易，西堤是各类公司、百货、酒店的所在地，更是“红男绿女”喜好的休闲娱乐场所。

兴筑长堤延续的是张之洞整体开发土地的理念。清末新政时期，长堤分三部建设，首先兴筑的是黄沙段，始于1900年商人的发起，后归并粤汉铁路公司办理；其次兴筑的是南关堤岸，1903年由广东当局成立堤工局负责；最后建设的是沙基段，1910年由堤工局招聘一家英国工程师组成的商行建造。杨颖宇在《近代广州长堤的兴筑与广州城市发展的关系》一文中梳理了兴筑长堤的缘起、过程及其对广州城市的影响，勾勒出近代长堤的梗概。然而，在官府财政紧张、行政管理权限不清的情况下，由谁来开发及怎样建设长堤是颇具争议的，其中牵涉官府、商人、乡绅、居民及外国人的利益，情况相当复杂。只有探讨各段堤岸背后的形成因素，才能更好地理解长堤何以形成如是样貌。

“见利思争”：黄沙堤岸的兴筑

黄沙堤岸的兴筑与粤汉铁路的倡建密切相关。工程初由宏兴公司承筑，但其利之所在立刻引来粤汉铁路公司的争夺和黄沙乡绅的阻挠，加之黄沙鱼栏反对搬迁，堤岸最终划归铁路公司办理。

黄沙坦地在粤汉铁路确定兴工后开始备受关注。黄沙位于沙面之西，濒临珠江，与西关仅隔柳波涌。该处隶属南海县安利司管辖，是疍民、船户搭棚建寮之地。19世纪90年代，阎闾渐盛，“铺户人家墙楼栉比”。当地居民有开修船铺和鱼栏的疍户、有戏班和龟鸨的眷属、有开杉店的铺户，时人称之“良莠杂处”。河岸散布着仓库、鱼栏，岸前水面密集长筏、舢板和疍艇。光绪二十五（1899）和光绪二十七年（1901），盛宣怀代表清政府先后与合兴公司签署两份合同，粤汉铁路兴工在即。消息传出，铁路所经的黄沙、芳村附近一带吸引大批商人投资置地，且有“多多益善之势”。如能在黄沙建堤，沿堤泊船起货，能极大缓解珠江河岸的拥挤状况，“于商情大为方便”。投资商敏锐地觉察到黄沙堤岸潜在的巨大商机，“将来开街建铺，另设码头，为湾泊外洋轮船，俾以收回权利”。地方政府支持商人的投资，认为“有益地方，大兴商务，而增国帑”。1900年3月，一群商人以“卢少屏”的名义组设宏兴公司，集资30万元，请筑黄沙堤岸，获得两广总督李鸿章批准。工程东至米埠，西至大坦尾，共长500余丈（约1666.7米），南北长数十丈不等。筑成后每年缴纳官租5000两。

但堤岸工程受到来自多方的阻力，首先，铁路公司以堤岸为铁路“必经之地”为由，欲将堤岸改由该公司办理。1901年5月2日，铁路大臣盛宣怀发咨文给两广总督陶模，其内容有三：①除卢少屏承筑的黄沙水坦500丈外，长堤其余1200余丈，“应归铁路公司承筑，勿令他商承办，以免将来建路时于大局有所窒碍”; ②如果卢商办理黄沙不善，“应请仍归铁路承办，勿被他商搀承，免误要工”; ③如果铁路公司需用黄沙坦地，每年只分缴官租，“该商不得因公司需地过多，致生事执，亦不得高抬地价，欲收回填筑成本”。可见，盛氏对堤岸“势在必得”，试图控制整个长堤工程。他以一种“施恩”的态度，准许卢商办理黄沙堤岸。条件极为苛刻：不补回工本，只分缴官租，不得高抬地价，稍有不善即收归。他令粤汉铁路总董张振勋（1840～1916）与广东当局交涉。张氏遂活跃在省城，与各方协商铁路事宜。至1902年初，卢商被不断禀控，筑堤工程受阻，陶模命广东善后局、南海知县会同张振勋商酌如何统筹兼顾。同时，宏兴公司内部分裂为两派，相互控诉。3月，士绅余棠熙出面，禀着“两商工本固不可亏，铁路工程又不可碍”的原则调处各方。经过协商，铁路公司做出让步，补回宏兴公司筑堤成本。8月，盛宣怀特派陈希贤、何其坦来粤，会同洋工程师李治等到黄沙勘验，并由粤汉铁路总公司发还卢商8万元。

其次，黄沙地方乡绅“恐堤成将有水患”，阻挠堤岸建设。1900年堤岸兴工之际，黄沙上游九十六乡士绅黄嘉礼等以“阻塞海道”为由反对兴工。黄是南海县人，登光绪甲午（1895）科进士，官授知县。他一直活跃在省城，在反对黄沙筑堤事件中充当主要角色。支持堤岸建设的总督李鸿章又调任，工程遂中止。1901年4月，总督陶模以筑堤“有益地方”，准予继续办理。随着堤岸动工，乡绅的反对愈演愈烈。黄嘉礼以堤成“田禾必至被浸”等语，唆使附近乡民。他雇请雅瑶、大沥等处乡民数百名，各执灯笼大书“南番清花四邑乡民”字样，拥至黄沙海旁抛掷砖石，不准各船艇盘运泥沙登岸，并致伤1人。南海知县大为恼火，派出差役抓捕了9名乡民。攻击随即转向宏兴公司本身。有人质疑承商卢少屏的身份不实。公司的股东出现分裂，相互控诉。该公司最初由东莞举人卢邠岐发起，以其弟卢少屏的名义向官府备案。公司列名的股东包括卢邠岐、卢少屏、叶德谦、叶翰谱、蒋焕章、黄瑞云、易兰池、郭冰壶、陈殿波、钟瑞符、吕瑞廷等人。不久郭冰壶引新会人卢炳南入股，顶冒卢少屏的名字，引起卢邠岐不满。公司事务又多为叶德谦等人处理。卢邠岐愤而向南海县控诉卢炳南冒名、叶德谦把持公司事务，并控蒋焕章、黄瑞云未交股本。公司的“内忧”鼓舞乡绅加大攻击力度。南海县属浔峰河荣局绅举人招嘉哲等控卢少屏填河舞弊，请派员踏勘，以免水患。番禺慕德里局绅举人黄廷章等也以其“有碍水利”禀藩辕，请令停筑。至1902年1月底，筑堤工程已有停止之势，而控告者仍“纷纷未已”。

但官府却不认同“水患”之说。李鸿章批黄嘉礼等人“见利思争”。陶模也认为，“如果实于水道有碍，该举人等何以早不具禀？直至卢少屏等同伙涉讼之后，始据各该绅士陆续禀攻。其为各有偏袒，互相争利，可以想见”。在官府看来，“水患”之说只是试图阻扰商务的幌子，乡绅禀请多被批斥驳回。

最后，黄沙鱼栏反对搬迁。黄沙河坦是随珠江河沙沉积形成，界限和地权模糊，岸边的鱼栏、商铺向不赞同筑堤，“舆情未协”。陶模在准办堤岸时，曾令“将该处河旁沿途铺户将契呈验，如需要填筑之地，若非官荒，则酌量补回地价”。可见，契据是补价的唯一标准，无契的河坦将被视为“官荒”。土地纠纷就在所难免。筑堤伊始，八和会馆司事古大福控告筑堤侵占了会馆埠头。此后，番禺慕德里局绅举人黄廷章等又多次控告宏兴公司多占百余丈土地，与原案不符。而该公司试图搬迁鱼栏，激起民众反抗。清末鱼栏悉聚黄沙，粤海关报告载：“该市场是一大批竹木小屋，建在打入水中的木桩上面。”据20世纪20年代统计，该处鱼栏共13家，占水埠90余丈（约300米）。宏兴公司起初“搭丁字浮桥数十丈，以便往来，复许鱼栏搭蓬暂作买卖”，后决定令其搬迁，“待堤岸工竣，再择地租与鱼栏营业”。1901年11月16日，杨崇勋、陈勉畲等鱼栏业主率怡怡、利贞、合和、安满记等店发动罢市。南海知县裴景福软硬兼施，逼迫鱼栏开市。他在示文中说：

 

黄沙鱼栏数家上下码头本是官地，当堤岸兴筑之时，理应迁让……倘一味恃强，以为罢市可以挟制官长，本县亦有两层办法：一准如鱼船自行上街出卖，并由差勇随时保护，如有人阻挠索诈，即行拿究；二准无论军民人等，有愿开设鱼栏者，本县即发给示谕，并派勇弹压，或在黄沙或在近域江岸，准其即日择地开设，以期便民。现在屡奉朝旨力行新政，不啻三令五申，建筑码头振兴商务，亦新政之大端。况黄沙系奉督抚宪饬办之案，无论如何阻挠均事在必行。而该鱼栏竟愿因至此，其中必有主谋为首之人，俟本县访查得实，当惩办一二以儆效尤。

 

在裴知县看来，鱼栏所在为官地，让建堤岸是“理所当然”。他用准渔船上街及换商开鱼栏威吓罢市民众。鱼栏遂在3天后复业，但坚持不搬迁。直至堤岸归并铁路公司，鱼栏仍在营业。铁路公司与粤海关理船厅多次想令鱼栏搬迁而不得。

可见，宏兴公司面对众多“见利思争”的对手，惨遭失利。有雄厚资金和政治背景的铁路公司独占鳌头。该公司获得黄沙坦地开发权后，以“按契偿价”收购附近“阻碍轨道”的民房，进行扩建。这样，黄沙堤岸比原拟建筑面积增大了好几倍。1905年前后，堤岸从粤汉火车站头沿路修筑，直达泮塘海口。堤上筑花岗石路面，华洋商人竞相买地建洋房、货仓，“地价陡涨”。有趣的是，20世纪20年代，市政厅填筑黄沙如意坊一带堤岸时，遭遇的阻力竟如出一辙：附近乡村仍以“水患”为词反对筑堤；铁路公司争执河滩的业权、干预堤岸内建筑；鱼栏一再反对搬迁。

堤岸与航道：南关堤岸的兴建

鉴于黄沙堤岸的各种争端及新填地权的考虑，广东善后局自行筹款成立堤工局，办理南关堤岸。其范围从西关德兴街起，至鸡翼城外川龙口一带。粤海关以“未免阻碍航道”为由介入堤岸线的设计，故南关堤岸是华人工匠按照西方人的规划所建。而官办堤岸的种种弊端令工程延续7年之久。

堤工局成立后，招商承筑，划定界线，饬水陆沿线民居、船户迁避等事宜陆续展开。1903年正月，广东当局设堤工局于南关大巷口，专司长堤之事。总办委员是候补知县杨荫廷，其他委员包括蔡康为、沈牧麟、钱局洋监工怀恩等。1903年二月初，杨荫廷与陈联泰、冯润记订立承筑合同。陈联泰承办堤岸自堤东之川龙口起至堤西源昌街止，共长870余丈（约2500米），估价银25万余两；冯润记在米埠承建可泊轮船的堤岸，计长40余丈（约133.3米），宽10丈（约33.3米），估值银3.5万余两。筑堤工程于1903年3月19日正式兴工，分为10段，依据河道的宽度分别填宽10～50丈。堤工局颁布《筑堤章程》，凡必须拆卸房屋给予一定补偿，疍户用松椿木板搭成的棚寮则补偿搬迁费用。同时，令水练、保正等通知沿河界内停泊船只迁避。西关段、南关段、米埠段先后兴工，1904年1月，德兴街至谷埠首段即将告竣，时人估计长堤“大约春灯时节可告成功”。

粤海关以“为防有碍航道”为由，介入堤岸线的规划。海关管理港口的权限始于船钞部（Marine Department）的设立。1868年，海关总税务司赫德创设船钞部，由海事税务司管辖。该部的工作包括：设置灯塔、浮标和标桩，配置引水人，设置理船厅（Harbour Master）管理舶停泊秩序等。赫德将中国沿海划分为北、中、南三段，各指派一巡查司（Divisional Inspector）专司船钞部的工作。南段巡查司驻福州，监督厦门、淡水、台南、潮州、广州等港口的理船厅。广州设二级理船厅一员，负责监督港口引水、持照引水、灯塔看守、巡港吏等人员的工作。1870年底，理船厅的管理权转到海关税务司手中。1881年，海事税务司改为巡工司（Coast Inspector），行政和管理事务权限大为削减，成为技术负责人，是理船厅的技术顾问和最终技术权威。第一任巡工司是原南段巡查司美国人毕士璧（Bisbee）。1901年，英国人戴乐尔接任巡工司，加大疏浚和管理河道力度，将建设和革新助航设备推入鼎盛时期。

在此背景之下，粤海关对珠江河道的管理也加强了。1901年底，鉴于省城河道“民船蜂囤蚁集，拥挤殊甚”，粤海关应各国领事之请，制定扩拓河道章程。该章程试图规范船只停泊，以期能湾泊更多轮船。例如，规定沙面水道只容泊洋船，原停靠沙面前的香港渡移泊到海珠前。该章程也获得广东当局批准。税务司马根称之极有成效，“今各船湾泊已次序秩然，有条不紊，河面大为改观”。1902年9月5日，中英签订《中英续议通商行船条约》（又称《马凯条约》），其中第五款规定：“中国允于两年内除去广东珠江人工所造阻碍行船之件。又允准将广州口岸泊船处整顿，以便船只装载货物。既整顿之后，允为设法随时保持，其工程归海关办理，而经费由华英两国商人照卸装货物抽捐充用。”粤海关据此获得更多管理省城河道的权力。一方面，在戴乐尔的指导下，粤海关飞虎巡船管驾官夏立师督拆了中法战争时期设置的长洲木栅、沙路铁闸、大石闸等；另一方面，前税务司马根为免长堤筑成有碍航道，制定32条《省河商船泊界新章》（又称《广州口船只停泊起下货物章程》, 1904年7月颁布，以下简称《新章》）。《新章》所定省河泊船之界限为：

 

南界由绥靖炮台中心对正东起至对正西止，西界由五层楼对南偏西六十六度起横河而过至大坦尾之两边止，东界由天字码头正南对至河南军工厂止，黄埔泊船之界由第三沙滩之峰西北对至六步滘之东小岗为东界或称为下界，又由土瓜之南沙峰对至北边一漏滘，又由新洲头东边直至大沙之北岸为西界或称上界。

《新章》不仅规定驶入泊界的船只能由“指泊吏”指示停泊，而且规定在泊界建筑须呈报，“凡商人欲于口内停泊趸船，或西关扁，或打桩入水，或搭盖蓬厂，或侵占河道，须先绘图贴说，呈报海关，再由该管官员或领事官察核，方准举行”。换句话说，在泊界河岸建筑均须呈报粤海关。这也是粤海关介入堤岸线的依据。1904年9月，戴乐尔认为堤工局所定堤线过宽，须将界线缩小。这令堤工局大感为难，因为一旦堤线改小，则所余地段不敷开设马路之用，而博济医院、五仙门一带沿河的业主又不肯让地辟路，故总办杨荫廷大力反驳修改堤线。11月，两广总督岑春煊派洋务处委员温宗尧、堤工委员等，会同关巡工司重勘堤岸界线。新界线实际由戴乐尔设计。他在回忆录中写道：“一些无计划的工作已经展开了，但我现在将其系统化，并建造了一堵弧形的，长达数英里的江堤。”该堤岸线在1907年德国营造师舒乐测绘的《广东省城内外全图（河南附）》中可以清楚看到。新规划与堤工局原规划不符，“自其昌街至谷埠加宽二丈，谷埠以东渐次缩窄”，导致已填筑砌磡的堤岸段须毁拆返工。德兴街首段须拆八尺（约2.7米），油栏门外谷埠迎珠街一带即将竣工的堤段，须拆埋十丈（约33.3米）。承筑商又以此举增加工程量，要求增加工价。

加之筑堤经费无法保证、承商舞弊、堤岸坍塌等弊病，长堤拖延至1910年夏才得以竣工。1903年7月，两广总督岑春煊率军征剿广西叛乱，提调筑堤经费作为军饷，堤工局只好采用“随筑随卖”以便周转工费。《堤岸价值章程》将堤成后的马路、码头分别划分为三等，按照地段兴旺程度定价出售。商人领地一度踊跃，善后局几月内收得地价40多万元。随后善后局提高地价，极大打击了商人领地的热情，“以至领地者观望”。1905年、1906年又多次发生堤岸坍塌。粤海关税务司梅尔士抱怨，原本为利便交通的堤岸工程，反成为河道的损害，影响河道的可航性。至1906年底，仅完成工程的一半，却已用银80余万两，是工程预算的两倍多。两广总督周馥将其归于承商陈联泰舞弊。该厂司事陈远猷、陈元燎、罗耀庭3人被拘押，所有店铺、货栈、轮船一律被查封。1907年10月，继任总督张人俊大力整顿堤工局，任道台朱咸翼为会办，另设帮办、提调、副提调兼总监工、文案、收支、收发等各一员。朱氏上任后令工师考察各段堤身、堤脚，分别坚固浮松，勘丈堤岸、领地及监修工程等陆续展开。1908年3月，新商同兴公司将各段同时开筑。由于未聘专业工程师监督，工程坍塌仍时有发生。堤工局因此饱受舆论诟病，全然是“不裁何待”“背章贪利”“腐败”的负面形象。1910年夏天，南关堤岸告竣。时人对官筑堤岸失望至极，认为“中国官场只图成功，不图善后。恐他日又甕积崩裂，漫无修理也”。

大体上看，南关堤岸可视为“中外合作”的产物。粤海关为保证航道畅通，将管理航道之权扩大至河岸建筑，进而担任起规划堤岸线的角色。自此，凡关涉河堤建设均须呈报粤海关。原本完全掌控堤岸的堤工局，转变为按照西方人的规划来建设。而筑堤的种种弊端，令工程长达7年之久。官办堤岸之无效率，令商人及沙面的外国人大为失望，进而使沙基堤岸兴筑的难度增加。

中外交涉：沙基堤岸的修筑

长堤竣工后，另一段沙基堤岸的修筑被提上日程。沙基堤岸指源昌大街轮船码头起西至沙面涌口段，长约180丈（约600米），又称“第七段堤岸”。外国人对广东当局筑堤缺乏信心，沙基的洋人业主一再要求工程必须处于有力的管理之下才能进行建造。加上该处中外产权交错，行政管辖权模糊不清，中外双方诸多交涉，工程进展极为缓慢。

沙基涌管辖权是筑堤前中外双方多次协商的首要事项。1910年4月30日，《华字日报》载：“省城堤岸近西一带至今尚未兴筑，系因沙基内河所阻碍，迭经当道与外人磋商，迄无成议。”沙基涌是填筑沙面时人工开凿出来的河涌。在相当长的一段时间里，该涌的管辖权模糊不清。1904年，沙基巡防第八营管带杨洪标以“稽查沙基水埔货船及各小艇为名”，向涌内湾泊的船只收取船牌费，供沙面修治街道之用。此后，沙基涌的船只牌照由沙面工部局颁发，由巡防营代收费用。据《广东日报》载，各船艇牌照费为大沙艇2元、小沙艇1元、大货艇4元、小货艇3元、大乡艇10元、小乡艇5元、油豆火水丝艇15元。借此，沙面可以借巡防营之力干涉沙基事务，而巡防营也乐于以此为借口勒索商家。“由是沙基店铺建一骑栈、盖一天遮，某弁以阻碍沙面为词，无不尽情讹索而后已。”在一定程度上，沙面与沙基巡防营达成了一种互惠互利的关系。1909年3月，沙基合隆栈糠米店的货艇与停泊在沙基涌的沙艇发生冲突，第八营勇包庇沙艇，殴伤合隆栈司事，砸抢合隆栈铺面。此事引发沙基铺户的巨大愤慨和商人的普遍关注。沙基上下街全体商店联名上禀两广总督袁树勋，要求“所有沙基涌内船只牌费改归水巡征收，不使该防营借口洋人干涉沙面以外之事”。但广东当局迟迟未能解决该事。

粤商自治会的介入为广东当局增加了谈判的筹码。邱捷指出，粤商自治会的创办人陈惠普、李戒欺等是争取粤汉铁路商办的“风潮主动人物”, 1907年借着反对英国攫夺西江缉捕权成立了“粤商自治会”。该会常常出面维护商人的利益，在保护西江缉捕权、抵制日货、澳门勘界等事件中都起到重要作用。1910年3月，粤商自治会将沙基涌案列入自治会大会讨论事项。在会议上，米行、豆行、油行、丝行及沙基上下街各代表依次陈述，提出广州官府曾设“新涌委员会”管理沙基涌，认为船只牌照本应由中方颁发，“今各艇复收取外人牌照，受人所愚，此等所为要皆华官放任。前沙基大营劣弁办事糊涂，有以致之想，非英法政府之所许。应即联请督院早日与英法领事和平交涉”。换句话说，商人们认为沙基涌的管辖权应由广东当局收回，之前的混乱是由巡防营所致，与沙面的英法政府无关。

商人关注的不是民族主义情结问题，而是考虑其切身利益。商人坚决要求官府收回船牌费，担心的是巡防营借口沙面随意勒索。4月的自治会大会上，再次议决“沙基新涌事应请督辕责成水巡局切实编号换牌，不得放弃责任”。粤商自治会关注此事的一个重要原因是其主要领袖与沙基关系密切。钱曾瑗（Michael Tsin）指出，自治会会长陈建基（又名陈惠普）是银号商人，其他领袖似乎也都是广州受西方影响的最新变化中的获利者。沙基恰好是丝庄、银号等对外商贸最集中的区域。陈建基在营勇肇事发生后就曾以商董身份上禀袁树勋，要求严惩肇事者。代表商人利益的香港《华字日报》对该事件的持续追踪报道，本身也说明事件对商人的重要性。在舆论压力下，沙基涌船牌费在1910年底改由水巡局颁发。借此，广东当局回收沙基涌及沙基水闸的管辖权，沙基堤岸得以顺利兴工。

此后中外交涉的尚有沙基岸边滩地业权和码头迁移问题，这些交涉使堤工局得免裁撤。堤工局与沙面当局于1910年4月达成协议。工程委托给一家英国工程师组成的兴华洋行，7月兴工，订期10个月完工。但遭遇滩地所有权及码头迁移问题，工程一再延误。沙基巡防第八营管带杨洪标私占沙基东水闸脚，建筑了一座木屋，售予法国人。该处恰好是堤岸必经之地，广东当局大为恼火。7月底，水师提督李准批示南海县，饬杨洪标之子杨苏将该地赎回。广东当局与法国领事馆交涉近一个月后，以3万元赎回该地。这笔钱由承办老新城、南关缉捕经费商人万鸿图代缴。③缉捕经费是番摊赌税的代称。何汉威指出，随着咨议局出现，民情舆论大张。总督袁树勋在舆论压力下，提出分步禁赌日程。彩票定于1909年底停售，闱姓定于1910年为截止限期；而赌饷最大宗的番摊与山铺票，则因库款不足，迟迟未禁。万氏代赎沙基水闸地表面上是为了免于“丧失土地”，但实际上极可能与继续承办缉捕经费有关。随后，省港澳轮船公司及招商局的码头不愿迁移。堤工局会办朱咸翼与沙面英商、上海招商局进行了多次交涉。1910年10月，因行政职权不清、贪污腐败等问题，咨议局议员莫伯洢提出《议裁并省城堤工局案》。其依据大致有4点：①堤岸为道路工程，应归巡警道行政科管辖；②堤工局不应拥有独立财政权，应归藩司或度支司；③堤工局人员冗繁，耗费过大，难以列入省预算案；④延误建筑、骚扰商民，导致民怨纷腾。因此，莫氏认为在法理和民怨上，堤工局已“不得不裁”，建议或将之归并巡警道，财政收入归并财政公所，或移交劝业道。提案获大多数议员赞成，“录案呈报”两广总督张鸣岐。张氏在札复中拒绝了该提案，文曰：

 

惟地段最繁盛、交涉最烦难者第七段工程，计180余丈。于本年四月间，经堤工局与兴华洋行大班熙露磋议明白，订立合约10个月完工，并订明倘有意外及工人罢市兼交涉等件不入限内。计自七月兴工起至今，打桩、挖沙等工尚未及半。再该段内有洋商码头两座，迭经前宪袁照会英领事饬拆，迄今尚未定议。又有招商局码头两座，现堤工局会办朱道咸翼方至上海，与该局磋商。第七段工程交涉之事甚多，且系堤工局与洋商订立合同办理之件，若骤易经手，恐难接洽。即使立即归并，亦必仍须委员办理，所省亦属有限。应俟该局第七段工程完竣后再行提议。

 

可见，张氏保存堤工局的依据主要是其处理的各项对外交涉不宜换人。与洋行签约筑堤，与英领事洽谈拆卸码头，以及与招商局磋商，“若骤易经手，恐难接洽”。堤工局得以继续运作，但其交涉事宜却未见成果。堤岸不得不分段建筑，留出缺口让轮船码头及海关验货厂与岸上衔接，严重妨碍工程的连续性。1911年后期局势动乱，工程不得不暂停。1911年底，堤工局收归广东军政府管理。1912年8月，堤岸工程归并民政司办理，堤工局退出历史舞台。至1914年沙基堤岸才竣工。

总体而言，沙基段堤岸可谓是在中外双方交涉声中兴建起来的。广东当局在无力收回沙基涌管辖权之际，粤商自治会等商人组织的加入为之增加筹码，由此堤岸得以在中外妥协之下动工兴筑。后续的滩地产权、码头迁移等问题，无不显示出看似独立的沙面，实际上却也拥有广州部分地权，进而对广州城市建设有着实质性的影响。

小结

1914年长堤工竣，除黄沙段外，修成一条从沙面直达广九铁路大沙头终点站的马路，路宽50英尺（约15.2米），全长2.25英里（约3621米）。马路上整齐的路树，高架的电线和路灯，奔跑着的人力车，高楼崇阁的西式建筑，沿堤湾泊各类船艇，使得长堤形成别具一格的新空间。

而统观长堤之兴建，却是各种势力相互妥协的结果。长堤兴建对扩展广州的城市空间的重要性和迫切性，得到地方官府、商人和外国人的共同认可。其兴建过程，却根本不似张之洞修筑天字码头段时那么简单。看似“无主”的河坦地，有着商人势力、地方乡绅、中央政府及外国势力等通过各种不同的途径来施加影响。黄沙是粤汉铁路首站，铁路公司对堤岸势在必得；附近乡村士绅也对之“虎视眈眈”；而黄沙鱼栏也视河滩为“己物”，反对搬迁让建。南关堤岸本由堤工局所掌控，但粤海关将管理航道的权力扩大至河岸建筑，堤岸线由巡工司测绘制定，堤工局遂变成是按照其规划，来建筑堤岸。此后历届广东当局在开发堤岸时，均受到粤海关一定的制约。沙基堤岸的兴筑则处处均须中外交涉，从沙基涌管辖权到滩地产权，再到码头迁移，反映出沙面对广州城市建设的影响力，也再次印证了城市土地产权之复杂性。