第二节 基本概念界定与辨析

一 碳排放权

1．碳排放

根据《联合国气候变化框架公约》的定义，“温室气体”是指大气中那些吸收和重新放出红外辐射的自然的和人为的气态成分。之所以称这些气体为温室气体，是因为其类似于玻璃或薄膜构成的“温室”，可以截留太阳辐射并加热温室内空气，由此产生的作用被称为“温室效应”。

根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）的第五次科学评估报告，因经济发展和人口增长引起的大气温室气体增加非常有可能就是导致全球变暖的重要原因，而且二氧化碳是其中最主要的温室气体，在1970年到2010年排放的温室气体中，二氧化碳约占76%。此外，为了统一度量整体温室效应的结果，人们常常采用二氧化碳当量（carbon dioxide equivalent）这个基本度量单位，并常把温室气体排放简称为碳排放。

根据《公约》的界定，所谓“排放”是指温室气体和/或其前体在一个特定地区和时期内向大气的释放。根据我国《碳排放权交易管理暂行办法》第四十七条规定，碳排放是指煤炭、天然气、石油等化石能源燃烧活动和工业生产过程以及土地利用、土地利用变化与林业活动产生的温室气体排放，以及因使用外购的电力和热力等所导致的温室气体排放。换言之，我国所规制的碳排放既包括直接的碳排放，也包括间接的碳排放，如使用电力导致的碳排放。

2．碳排放权

碳排放权，一般指法定主体在特定时间内排放一定数量的温室气体的权利。例如，根据我国《碳排放权交易管理暂行办法》的规定，碳排放权被定义为“依法取得的向大气排放温室气体的权利”。然而，目前关于碳排放权本身的概念界定和法律属性存在很大争议（本书第二章将着重分析），对碳排放权做出不同的法律属性界定，其内涵与外延也会因此而不同。若暂时搁置对碳排放权的法律属性及其理论基础的争议，以排放权交易机制运行的视角来考量，那么碳排放权一般可被定义为：参加排放权交易的法定主体在特定时间内依法享有向大气中排放一定数量的温室气体的权利。

据此，碳排放权交易机制涉及的碳排放权的内涵至少应当包括以下几个方面。首先，碳排放权的权利主体应当法定且明确。例如，在上述《碳排放权交易管理暂行办法》中，纳入排放权交易的重点排放单位可以依法享有碳排放权及与其相关的权利。其次，碳排放权的权利内容是向大气排放特定数量的温室气体，因而在交易中可量化分割。具体而言，碳排放权在碳排放权交易机制中可以量化为特定数量的排放单位，每个排放单位对应1吨二氧化碳当量的温室气体排放量。最后，碳排放权的权利行使具有时限性。由于碳排放权交易机制在很多时候是为了实现特定阶段的温室气体减排目标而设立的，碳排放权及其载体、凭证只在特定阶段内有效，一旦超过指定期限就要失去效力。纳入排放权交易的特定主体只能在特定时间阶段内依法排放温室气体。

3．碳排放配额

碳排放权在不同的碳排放权交易机制类型（下文将分析）中有不同的称谓和表现。在总量控制与交易类型中，碳排放权被量化为排放配额（allowance），代表权利主体每次可向大气排放一定数量的温室气体的权利；在“信用与交易”类型中，碳排放权则可具体表现为碳排放“信用”（credit），代表着权利主体在每单位产量/能耗中可以排放特定数量的温室气体。尽管名称和定义不同，每单位的排放配额或者信用一般代表着1吨二氧化碳当量的排放权。

可见，本书讨论的碳排放配额只是碳排放权在总量控制和交易机制中的表现形式、载体和凭证。例如，上述《碳排放权交易管理暂行办法》第四十七条将“排放配额”界定为“政府分配给重点排放单位指定时期内的碳排放额度”, 1单位配额相当于1吨二氧化碳当量。《碳排放权交易管理条例（送审稿）》第三十六条更是直接规定：碳排放配额是政府分配的碳排放权的凭证和载体，1个配额代表重点排放单位持有的被允许向大气中排放1吨二氧化碳当量温室气体的权利。可见，碳排放配额是碳排放权的量化表现，碳排放配额数量的多少，对应着可允许排放的温室气体数量。

二 碳排放权交易

1．排放权交易

排放权交易的基本思想与理论，可追溯至经济学家关于环境问题的分析。为了解决外部性问题，科斯提出要界定产权并利用市场机制。以此为基础，戴尔斯将产权概念与理论应用到污染控制领域，并首次提出排放权交易的概念。首先，戴尔斯对排放权进行界定。在符合法律规定的条件下，权利人向环境排放污染物的权利；其次，当这项排放权在特定条件下被允许进行交易时，则成为可交易的排放权。据此，戴尔斯建议设立一个“排污交易市场”，一旦这个市场全面运作，排污权利人将根据自身意愿来购买和转让排污权，并且排污权的价格将通过市场机制确定。正是排污权的这种可转让性，使市场机制可以通过排污权的交易来确保污染控制责任的分配能最终落实到那些能以最低成本完成减排任务的主体上。

根据排放权交易的基本概念和原理，排放权交易在实践中演进为两种设计不同的具体模式：一是总量控制与交易模式（cap-and-trade）；二是信用与交易模式（credit-and-trade）。

在总量控制和交易模式中，政策制定者一般先为排放权交易机制设定一个明确、量化的排放总量目标，即参与排放权交易机制的企业在特定时间内所允许排放量的总和。一旦排放总量目标设定后，在该特定时间内企业排放总量不能够超出或减损该总量目标。这个排放总量目标进而被细化、量化为一定数量的单位排放配额——每个配额代表一定的可允许排放量，并在交易期开始前分配到各个排放单位。人们普遍认为，总量控制与交易模式因为其设定了一个明确的排放总量限额，能够为实现环境保护目标提供更多确定性。而且，一旦配额的初始分配完成，排放单位在获得分配的配额后可以自主决定其履约方式，即要么自己控制或减排温室气体，抑或以市场价格购买配额来上缴履约。在总量目标确定了减排程度的前提下，排放权交易机制通过市场交易配额来优化配置减排资源，从而达到减排成本效益最大化，排放权交易机制也因此颇受政策制定者及环境保护者的青睐。在实践中，排放权交易机制大多是以此模式为基础构建起来的，其中，EU ETS就是例证。我国针对二氧化硫、水污染物等开展的排污交易实践基本也都是以第一种总量控制和交易模式为基础。

与总量控制与交易模式相比，信用和交易模式没有设定明确的、绝对的排放上限，因而也经常被称为“基线与交易”（baseline and trade）或“标杆和交易”（benchmark and trade）。在这个模型中，通过设立一个关于排放效能的标准来追求相对的减排目标。例如，政府可以针对参与排放权交易企业设定单位产出的排放标准，如果企业达到相应标准则可以获得并出售相应数量的“信用”，而不达标的企业则需要从别的企业中购买这些“信用”来抵销其超出排放标准的排放量。因此，这个排放权交易模式与前一个模式的不同之处主要在于，没有事先设定一个具体的、绝对的减排目标，也没有事先分配配额，相反，其“信用”根据排放单位的实际排放情况而产生，具体的减排数量也是根据排放单位的实际表现来确定。

2．碳排放权交易

碳排放权交易是排放权交易机制在碳减排活动中的具体应用。本书研究的对象是中国碳排放权交易制度，上述两种模式的碳排放权交易活动目前同时存在于中国。

我国在十多年前就开始参与、构建以第二种模式为基础的项目型碳排放权交易。在国际上，中国以东道国身份参与了大量的CDM项目。2005年，国务院发布实施了《清洁发展机制项目运行管理办法》。截至2010年10月底，中国批准的CDM项目已达2732个，其中在CDM执行理事会（Executive Board, EB）成功注册的也有1003个，预计年减排量2.3亿吨CO2当量，占全球的60.8%。在国内，中国还积极开展了基于项目的自愿减排交易活动。根据国家发改委在2012年6月13日发布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，参与自愿减排交易的项目及其产生的自愿减排量（也称国家核证自愿减排量，CCER），需要在国家主管部门备案和登记，国家核证自愿减排量必须在经国家主管部门备案的交易机构内交易。而且，在一些碳排放权交易试点中，上述国家核证自愿减排量已经被允许交易，并可在一定限度内抵销企业的排放量。

然而，本书研究的碳排放权交易活动只限于根据总量控制和交易模式建立的强制性、配额型碳排放权交易制度，不包括上述基于第二种交易模式的自愿性、项目型碳排放权交易活动。我国正在构建、运作的七个碳排放权交易试点及正在筹划的全国碳排放权交易机制都是以第一种模式为基础的。例如，《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》第三条明确规定：“本省实行碳排放总量控制下的碳排放权交易。”

对于碳排放权交易的概念，我国的碳排放权交易试点做出了不同的界定。

一些试点对碳排放权交易概念做出狭义的界定，将碳排放权交易局限于碳排放配额的交易活动，如重庆和湖北做出比较相似的简要规定。例如，《重庆市碳排放权交易管理暂行办法》第四十条规定：“碳排放权交易，是指符合条件的市场主体通过交易机构对配额等产品进行公开买卖的行为。”《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》第五十二条则规定：“所称碳排放权交易是指碳排放权交易主体在指定交易机构，对依据碳排放权取得的碳排放配额和中国核证自愿减排量（CCER）进行的公开买卖活动。”

然而，一些试点对碳排放权交易做了广义、全面的界定，指向整个碳排放权交易机制，其中碳排放配额的交易活动只是碳排放权交易中的一个要素和环节。深圳和北京在此方面做出了几乎一样的、相对详细的界定。例如，根据《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》第二条的规定，碳排放权交易是由市政府设定年度碳排放总量及排放单位的减排义务，碳排放单位通过市场机制履行义务的碳排放控制机制，主要包括碳排放量化、报告、核查，碳排放配额的分配和交易以及履约等。

根据排放权交易的理论源起和基本概念，本书认为应当对碳排放权交易与碳排放配额交易两个概念进行区分，并且采取广义的碳排放权交易概念。基于第一种碳排放权交易模式的理论及我国碳排放权交易的实际做法，本书所讨论的碳排放权交易主要指政府设定减排目标、确定碳排放总量（配额总量）后，依特定标准将碳排放配额分配给纳入排放权交易范围的排放单位（主要是排放企业），排放单位可以在配额市场中自由交易配额，但必须在履约期限之前根据经核定的实际排放量按时、足额缴纳相应的配额数量，确保其排放量不超出其缴纳的配额量。

以上述定义为基础，碳排放权交易机制一般包括以下几个基本环节和要素：（1）政府设定特定时间内的排放总量目标，即可分配给排放单位的配额总量；（2）政府按照一定标准、方法、程序，把配额分配给纳入排放权交易机制的排放单位；（3）对排放单位的排放量进行测量、核定；（4）排放单位及其他允许参与碳排放权交易的市场主体在市场中自由交易配额；（5）排放单位在履约期限之前，根据最终测量核定的排放量向政府缴纳配额以履行义务；（6）政府对于违反排放权交易规则的排放单位及其他相关主体进行惩罚（见图0-1）。

3．碳排放配额交易

作为碳排放权交易机制的一个环节，碳排放配额交易是狭义的碳排放权交易。除了上述重庆、湖北的规定外，《碳排放权交易管理暂行办法》也对“碳排放权交易”进行了狭义的界定，即“交易主体按照本办法开展的排放配额和国家核证自愿减排量的交易活动”。而且，碳排放配额交易只是该办法所调整的碳排放权交易机制中的一个环节和内容。本书只讨论碳排放配额交易，对国家核证自愿减排量的交易不予分析。

三 碳排放权交易监管

监管，从字面上理解一般包括监督和管理的意思，但不是监督和管理两个词的简单叠加。“监管”一词，英文常翻译为“regulate”，一般指根据规则、原则或法律所进行的规范、控制和引导。碳排放权交易监管，是指监管主体（以政府为主）根据规范、原则或法律等对碳排放权交易活动进行相应的引导、规范、监督和管理。

根据上文对碳排放权交易的界定，监管主体对碳排放权交易进行的监督和管理可以贯穿于碳排放权交易的各个环节，包括设定碳排放权交易的配额总量、分配配额、排放监测、报告与核查、配额交易行为，并对违规进行惩罚等。然而，本书主要讨论政府作为监管主体如何依法对市场活动主体的碳排放权交易活动进行监督和管理，政府构建碳排放权交易制度的宏观行为不是本书研究的监管内容。在碳排放权交易机制的基本要素中，减排目标（配额总量目标）的设定、排放配额的分配等都是由政府直接主导和具体负责，如何通过法律制度构建来规范、保障政府依法、科学地设定配额总量目标与分配配额，这本身就是一个复杂的技术问题和法律问题。本书探讨碳排放权交易监管法律制度时，对政府如何设定总量目标与分配配额的行为不予讨论，并且假定政府有关总量目标的设定与排放配额的分配均相对科学、公平、合理。

在此基础之上，参与碳排放权交易的排放单位的行为一般表现为两大类：碳排放行为和交易配额行为。排放单位的排放行为与配额交易行为之间存在密切联系、互相影响，而且碳排放数据是配额交易的重要支撑。碳排放权交易机制作为一种环境规制手段，是政府通过配额交易的市场机制来引导、规制排放单位的排放行为，从而实现一定的减排目标。从本质来看，政府要对碳排放权交易进行监督和管理，直接并且主要体现为对排放单位的排放行为与配额交易行为进行法律监管。

因此，本书所讨论的碳排放权交易监管，主要指监管主体（主要指政府）对排放单位的碳排放行为与配额交易行为进行监督和管理。例如，根据《碳排放权交易管理暂行办法》第三十六、三十七条的规定，国家及省级碳排放权交易主管部门对碳排放权交易活动进行监管的范围包括：排放单位的排放报告，核查报告情况，核查机构的相关业务情况，排放单位的配额清缴情况，排放单位和其他市场参与者的交易情况，以及交易机构的相关业务情况。