三 农地制度改革

改革开放前，中国农村实行“三级所有、队为基础”的集体土地所有制。“三级所有”是指人民公社范围内的土地有的属于公社所有，有的属于生产大队所有，有的属于生产队所有；“队为基础”是指农村土地绝大部分属于生产队，并由生产队管理和经营利用；一小部分属于公社和生产大队所有，由公社和生产大队管理和经营利用。

1．农地制度改革的进展

（1）推进赋予农民土地承包经营权的改革

截至1983年年底，全国农村实行包产到户的生产队已达到99.5%，其中实行包干到户的生产队占到97.8%。随着农业生产经营体制的变革，农民收入的主要来源由集体改为家庭。

（2）出台维护农民土地承包经营权的政策

家庭承包制成功后，国家为保护农民对土地的承包经营权采取了一系列措施。第一，延长土地承包期限。第一轮土地承包期尚未结束，中央政府就明确宣布土地承包期再延长30年。农民拥有的土地承包经营权越来越长期化。第二，向农户颁发土地承包经营权证书，以限制集体经济组织随意调整土地。土地调整程序越来越严格，农民的土地承包经营权越来越稳定化。第三，取消农业种植计划，农民的生产经营自主权越来越充分。第四，保障农民的土地流转权益。在承包期内，农户有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。农地承包经营权的流转越来越市场化。第五，针对刻意歪曲土地承包30年不变的政策含义的说法，明确提出“增人不增地，减人不减地”的政策，以约束乡村干部随意变更农民承包地的行为。

（3）完善保障农民的土地承包经营权的法律

最初，农民的土地承包经营权存在期限不统一、权利义务不明晰等问题。这是现实中发生各种土地承包纠纷的根源。针对这些问题，1998年国家修订的《土地管理法》明确规定，“土地的承包经营权受法律保护”。2003年3月1日实施的《农村土地承包法》对土地调整、土地承包权利义务、土地承包经营权流转、土地承包期限等进行了严格规范，使土地承包经营权成为法定的、由农民直接支配的权利。2007年10月1日开始实施的《物权法》明确规定了土地承包经营权的用益物权性质。无论是通过家庭承包取得土地承包经营权，还是通过招标、拍卖、公开协商等其他形式取得土地承包经营权，无论是集体所有农用地实行家庭承包经营形成的土地承包经营权，还是国家所有农用地由集体经济组织实行承包经营形成的土地承包经营权，都是土地使用者依法享有、受到法律保护的用益物权。至此，土地承包经营权上升为受国家《物权法》保护的财产权利。

2．发育农村土地市场

改革伊始，在赋予农民土地承包经营权的同时，就允许农民的土地承包经营权流转。但是，由于农村劳动力转移缓慢，土地流转程度很低。截至1984年年底，转出部分农地的农户数占承包农地总户数的2.7%，转出的耕地占承包耕地总面积的0.7%。1993年的抽样调查表明，1992年全国共有473.3万承包农户转包、转让农地1161万亩，占承包土地农户总数的2.3%和承包土地总面积的0.9%。随着农村劳动力向城镇和非农产业转移进程加快，土地承包经营权流转率逐步提高。近年来，我国农村土地流转规模正在稳步扩大。2008年，农村承包地流转规模突破1亿亩，2012年流转面积为2.8亿亩，占比为21.5%。2013年全国流转面积3.4亿亩，流转比例达到26%；截至2014年年底，全国承包地流转面积达4.0亿亩，占承包耕地总面积的比例提高至30.4%。

经济发展的过程是依赖耕地为生的农户数量越来越少的过程。随着就业结构升级，兼业农户放弃耕作的机会成本会因为农业收入占家庭总收入的份额的下降而变得越来越小，核心农户的总收入主要决定于土地经营总规模而不是单位土地面积纯收入，所以其支付地租的能力会随着经营规模的扩大而变得越来越强。在这两种趋势的影响下，农地耕种逐步集中到核心农户手里具有客观必然性。农户的土地承包权越稳定，土地流转就越顺利，反之则反是。这是强调土地承包权稳定性的主要原因。

土地流转的好处是促进农业适度规模经营和发育核心农户，从整体上提高我国农业生产经营效率。土地流转有利于土地整理，从而减少农田道路面积和田埂占地面积，并使一些废弃地得到利用，它们合在一起，可以使土地利用率提高5%左右。土地规模化经营还有利于提高农户在市场交易中的谈判地位，实现一定程度的减支增收。通过农地流转把土地集中到种粮大户手中的主要作用是提高投入的精准性和经济效率，消除非粮化的风险和降低粮食生产成本，其提高粮食产量的作用不大。土地流转的具体任务如下。

第一，农地经营规模必须与经济发展水平相适应。农业的规模经营根据产业结构的提升而循序渐进会更加切合实际。农业适度规模可以用专门从事农业的核心农户的人均收入不低于兼业农户的人均收入来衡量。

第二，核心农户成为农业经营主体。一旦人均收入达到或超过城乡居民平均收入的3000万个（或数量更少）核心农户成为决定国家农业竞争力的农业经营主体，即使还有几千万个兼业农民也无关紧要，即对兼业农民应采取包容性政策。

第三，土地应优先向家庭农场流转。尤其是在农村社会保障体系建立起来之前，要优先在社区内部培育以农户为主的家庭农场。要对土地流向农业公司附加一些条件，尽量减少非农领域的成功者占用农地的现象，要制止外部资本占用农地从事非农经营活动的行为。

第四，规范土地流转行为。要鼓励农业经营者签订土地流转协议。尤其是在土地整理中，要与原土地承包者达成补充协议，明晰相关权利和责任。

第五，促进集体土地产权股份化。中国是少数可以在社区内部实行土地股份化的国家。要在明确土地承包权归农户的前提下，将土地承包经营权量化为股份，通过入股的方法把承包地再集中起来，由组建的村组一级的股份公司统一经营。

政府在土地流转方面的职责是：微观上倡导土地股权在社区内部交易，宏观上严格土地用途规划和管理制度，消除土地流转中的套取政府农业补贴等投机行为，消除一些商家违反农地农用政策的行为。企业支付的土地租金通常高于土地的平均流转价格，并在用工时首先满足转出土地的农民，使其得到双重收益。但是，企业经营农业具有显著的“非粮化”倾向，也必须加以防范。

3．农地流转规模和价格

农业用地流转的价格是由土地流转的供求关系决定的。从转出方看，随着土地经营成本的逐年增加和农民务工收入的逐年提高，农民转让土地经营权的意愿整体呈上升趋势。从转入方看，随着农业机械化水平的提高和土地规模效益的显现，专业大户、家庭农场流入土地的意愿也呈上升趋势。相比较而言，在农村职业分化过程中形成的种田能手转入土地的意愿更强，所以土地流转价格上涨具有一定的刚性。有关调查表明，2007年每亩土地流转租金为293元，2008年为500元，2012年为660元，2013年为880元。

农地流转价格除了同土地生产力有关外，还与所处位置有关。距城镇驻地越近，土地流转需求越多，流转价格越高。在经济不发达地区，土地流转需求较少，流转价格也较低。区位好的地区的土地流转价格是区位较差地区的3～4倍。零星分布的土地，流转价格较低，成方连片的土地，流转价格要高一些。用于种粮的土地，流转价格较低，用于种植经济作物的土地，流转价格较高。

4．建立土地用途管制制度和耕地保护制度

30多年来，国家一方面从政策和法律上界定、规范和保护农民的土地权益，如土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权等；另一方面通过土地利用规划管理制度、土地用途管制制度和耕地保护制度等，建立健全国家对土地利用行为的管制规则体系。

1987年1月1日开始实施的《土地管理法》，是城乡土地统一管理的开端，为建立健全土地统计制度、土地调查制度、土地利用规划管理制度、土地用途管制制度、耕地保护制度等一系列农村土地管理制度创造了条件。1998年修订通过的《土地管理法》及其实施条例，明确规定了土地利用总体规划体系，规划的编制原则、审批程序、修改权限以及依据土地利用总体规划编制土地利用计划的审批程序等。此后，我国编制完成了包括全国、省（自治区、直辖市）、省会城市和大城市、县、乡（镇）五个层级的土地利用总体规划，将农村土地利用全面纳入了规划管理轨道。

1998年修订通过的《土地管理法》，从法律上规定国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，将土地用途分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行保护。农业用地转为建设用地，应当办理农地转用审批手续。修订后的《土地管理法》明确规定，建立包括占用耕地补偿制度和基本农田保护制度的耕地保护制度。占用耕地补偿制度要求，非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照有关规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。基本农田保护制度要求，将不低于行政区80%的耕地划入基本农田保护区，实行更加严格的管理和保护。