第8章 研究指导篇(7)

在政府的支持和服务下，松江区的家庭农场经营者得到了体面收入，当地种地热情高涨，许多受过良好教育的青壮年劳动力纷纷加入，大大促进了现代农业的发展步伐。目前，松江农业的良种使用率、粮田机耕率和机收率均达到100％，农资、农机、气象、防疫、植保、病虫害防治以及粮食烘干、加工、流通等社会化服务贯穿全过程，农业的现代化水平明显提高，工业化、城镇化、信息化和农业现代化同步发展的局面初步形成。松江区的实践表明：培育家庭农场，需要健全的管理和服务制度，使其经验可推广、可借鉴。发展现代农业，需要较好的基础设施条件和物质技术装备，单靠普通农户的力量难以支撑。培育家庭农场，各地要积极作为，从当地实际出发，建立健全相应的政策机制，优化农业适度规模经营发展的环境。要加强农业基础设施建设，提升农业经营主体的物质装备水平。要建立健全家庭农场档案制度，增强扶持政策的精准性、指向性。要积极开展示范家庭农场创建活动，引导家庭农场提高经营管理水平。要将家庭农场纳入支农政策扶持范围，并推动落实涉农建设项目、财政补贴、税收优惠、信贷支持、抵押担保、农业保险、设施用地等相关政策，帮助解决家庭农场发展中遇到的困难和问题。要加快培养职业农民，加大对家庭农场经营者的培训力度，完善家庭农场人才支撑政策。

农业适度规模经营的松江经验与启示——上海市松江区家庭农场制度创新分析报告

华东理工大学中国城乡发展研究中心

中共十八届三中全会提出，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。这是对多年来各地推进家庭农场制度创新的肯定和激励。松江的家庭农场制度，是发达地区具有较强代表性、全国范围具有较大影响力的地域性制度创新和实践经验。

在新的历史起点上，对这一地方性探索的历史经验进行深入总结，对于进一步发展现代农业、推进城乡发展一体化，具有特殊的意义。

一、松江家庭农场制度创新的基本情况

松江家庭农场实践的主要内容是，在整村土地流转的基础上，利用市场机制和发挥政府作用，寻找到会种田、愿意种田、能种好田的职业农民进行适度规模经营，与此同时构建良好的农业社会化服务体系进行全方位的配套支持。

松江区从2007年下半年开始试点，将粮田整村流转，在村集体经济组织内部遴选合格的农户进行适度规模经营，形成家庭农场制度。7年来，家庭农场总面积占粮田总面积比例不断扩大，参与农户不断增加，水稻单产逐渐增加，农户收入明显上升。家庭农场制度不仅大大提高了粮食生产的专业化、标准化、集约化水平，同时通过探索机农结合与种养结合等生产形式，在提升家庭农场活力的同时，助推了农业机械化和生态农业的发展，改进了农业生态环境，保障了农产品质量安全。

截至2013年底，松江全区有1267户家庭农场，共经营粮田约15.02万亩，其中，专门种粮的有1032户，种养结合的60户，“机农一体”的有175户，占全区粮食生产面积的89.8％。2008—2013年间，松江家庭农场粮食生产亩均净收入由460元提高到883元，增长91.9％；户均种粮净收入由7.45万元提高到9.99万元，增长34％。种养结合和“机农一体”家庭农场的收入水平更高，2013年种养结合家庭农场种粮和养猪净收入达到17万元左右，“机农一体”家庭农场近15万元。

二、松江家庭农场制度创新的主要特点

（一）坚持城乡统筹的系统设计，培育新型职业农民近十余年来，松江区始终以对区域发展定位和对松江在上海这座城市转型发展进程中所能发挥的功能作用的高度自觉，下大力气推动城乡统筹工作。

松江区委书记盛亚飞对这项工作的重要意义有着清晰的认识：“松江的做法首先是做好统筹工作，因地制宜地将农村建设得像农村，将城市建设得像城市。”

松江家庭农场制度有两个优越的先天条件。第一，来自城市的外部市场和产业需求非常强劲。较早启动且较为成熟的工业化、城镇化过程，为后续的以规模化为表征的农业现代化进程，准备了充分的外部条件。第二，本地非农就业异常活跃，在人地关系结构上具备自发地向规模化集中的条件。农村过剩劳动力大量转入城镇，本地老年劳动力则可以获得较稳定的保障性收入，这两者共同促成了土地流转市场的活跃，给有志于农业的“种田能手”和“专业大户”有条件继续扩大规模、升级到“家庭农场”的水平。其客观效果是使农民从传统的城乡之别框架下的一种固化身份转化为一种体面职业，使农民有收入、有地位，农业有效率、有前途。

松江家庭农场的规模经营始终能够与其所处的社会、政治、生态条件相适宜，并与之共生共赢，这是一个新兴的农业经营主体自然生长的过程。松江能够做到这一点的独特经验，在于地方政府和农村集体组织在农业功能区划、田间管理和服务方面的积极作为。

首先，地方政府没有做甩手掌柜，将问题全部抛给市场，而是因势利导、完善制度设计，使分散、细碎化的小农地权集中到村集体后再由村集体发包出去。承包规模和补贴额度是政府的两项互补性政策工具，通过对这两者的控制直接影响家庭农场户的收益状况，进而间接调节农户的竞争程度。这样的政策拿捏力度，是力求在城市务工收入与家庭农场务农收入这两者预期之间达成某种均衡，使土地收益始终处在政府“可控”的区间，既确保家庭农场户的体面收入，又可防范收益率过高可能产生的“逆城市化”效果。

其次，地方政府划定了一些基本准则，比如农地用途管制、注重村庄内部的公平感等，村集体根据这些基本原则，再因地制宜地制定地权分配的具体方案。其结果就是避免了纯粹依赖市场自发力量流转而出现的村庄内部阶层的迅速分化和地权分配格局中可能出现的过度失衡，而是一种整体性的、水涨船高式的规模抬升，是一种有序而阻力较小的适度规模实现过程。

最后，地方农业技术推广体系发挥出了重要作用，在种子化肥农药等农资供应方面，在保护土壤肥力、保持农地的可持续利用方面，以及通过对区域内粮食收储企业配备烘干设备等方面都制定了一系列支持措施，并通过对家庭农场户的日常管理和在服务过程中贯彻下去。在这个意义上，我们可以说，松江家庭农场制度提供了一种统分结合的新模式。

（二）坚持构建农业社会化服务体系，实现科学规划管理松江区在构建农业社会化服务体系方面，主要做了以下工作：

第一，转变以小农经济的农业社会化服务体系为规模经营的农业社会化服务体系。为此，需要实现整个农机作业服务、农资服务、农技培训和推广服务、农业信息服务、农业产前产中产后的支撑系统硬件设施及思想观念的升级。当生产经营从粗放向集约发展之后，政府的管理和服务也要从粗放向集约发展，大规模的现代农业实践需要的是更加高超的现代管理和宏观统筹水平。这是松江经验中最值得外地学习和思考的地方之一。

一是农业管理部门加强和优化优质水稻的生产规划、良种推广及茬口布局，组织安排家庭农场生产。二是农业技术推广部门加强技能培训，指导家庭农场应用优质高产品种和标准化生产技术，提高水稻重大病虫害防治及安全生产的能力和水平。三是扩大农资连锁经营覆盖面，做好种子、农药、肥料、农膜等农业生产资料的配送供应服务。四是实行家庭农场农机社会化服务，探索和推广水稻全程机械化生产方式。五是加强市场供求信息、价格信息等信息服务，指导家庭农场组织生产。六是组织粮食购销部门和加工经销企业对家庭农场实施定单生产或直接上门收购服务，指导家庭农场以生产经营、市场营销为纽带建立农民专业合作联社，实施稻米品牌经营企业的种子供应、技术指导、产品销售一体化经营。

第二，完善对农业的财政扶持体系，加大扶持力度。一是加强粮田基础设施建设、保护和管理，完善粮田沟、路、渠等设施配套，以及水利排灌设施和生产辅助设施配套。二是提高种粮补贴。家庭农场在享受市、区原有水稻种植面积补贴、良种补贴、种植绿肥补贴、施用商品有机肥补贴的基础上，还享受区财政给予的土地流转费补贴（2010年后改为考核补贴）。三是推广种养结合。

区财政对实施种养结合的水稻生产直接使用养猪粪尿肥的给予相应补贴。四是增加农机补助。区、镇对家庭农场购买农机给予补贴，加大农机作业服务费用的补贴。五是优惠贷款保险。财政给予贴息贷款扶持，并提高农业保险保费补贴。

（三）坚持完善农村土地集体所有制，实现所有权、承包权、经营权“三权平衡”

在推动家庭农场为主要形式的农业适度规模经营过程中，松江区委区政府针对农业原来分散经营、效益低下的状况和发展现代农业的要求，在土地流转上做了精心设计，实现了集体所有权、农民承包权和家庭农场经营权这三方面的相互制约与平衡。

对于承载于土地之上的一系列权利，中央政府的政策意图是在相当长一段时期内以保护普通农户的承包经营权为基本出发点的。从全国层面来看，这是一个底线思维，具有普遍的指导意义，然而就经济发达地区而言，满足于这一点似乎就显得有些不够了。改革开放以来的农村土地制度，首先由分田到户的联产承包责任制实现了所有权与承包权的分离，随后又通过日渐深化的土地流转市场化渠道，实现了承包权与经营权的分离。所有权、承包权、经营权三权分离，是农村改革的重大实践成果之一，这是政策部门和学术界的共识。然而三权分离的普遍发生，部分地遮蔽了在具体情境中，三权各自的影响力、话语权有所不同的事实。比如，对于农民自发的土地流转，稳定承包权就是至关重要的；对于山地、林地等需要耗费极大的劳动与资本投入的土地类型的流转，稳定经营权、保障实际经营者有一个长远的权利预期，就显得更为重要；而对于在平原地带以大宗农产品为主要种植对象的农业规模经营和土地流转，稳定所有权、把“农民集体所有”做实，确保自然村、行政村从生态和土地利用的角度对经营者的生产经营行为保持一定的制约能力，则显得尤为重要。

在一般地区，规模经营主要是以承包户的承包权的稳定为基础的，而松江模式高度依赖于集体作为所有权主体在土地流转、生产管理和社会化服务方面发挥管理和服务的职能。从这个意义上来说，一般地区的农业大户是建立在土地的准私有制基础上的，而松江的家庭农场户是建立在土地的集体所有制基础上的，是坚持和完善农村集体土地经营管理制度的一种尝试，实现了所有权、承包权和经营权三者之间相互分离但更重要的是相互制衡。所谓稳定的制度，其实就是一种博弈的僵局或者通过相互制约达到平衡。其实这也是松江经验的精髓之一，往往是人们所忽略的。