发展宁夏节水型农业的思考与建议

近年来，在科学发展观的指导下，围绕着建设节水型社会的战略性目标，自治区展开了一系列卓有成效的工作。2004年底，自治区颁布实施了《宁夏节水型社会建设规划纲要》。为争取国家的支持，2005年3月，在全国人大十届三次会议上，宁夏代表团提出了“将宁夏作为全国第一个省级节水型社会建设试点的建议”，得到采纳并被列为全国人大十大重点建议案。国务院有关部门几次深入我区，就落实该议案进行调研，国务院于2005年6月将“重点抓好宁夏节水型社会建设示范区建设”明确写入《国务院关于做好节约型社会近期重点工作的通知》中。2005年11月，全国人大环资委和代表联络委联合组织中央新闻单位赴我区，对议案的落实进展情况进行跟踪检查和采访。2005年12月初，自治区党委和政府正式研究并通过了《宁夏节水型社会建设规划》，现已上报国家发改委和水利部。到目前为止，关于宁夏节水型社会建设的一系列大政方针已经确立；一些关系节水型社会建设的重大项目和重要举措已开始实施，并且进展顺利。中华环保世纪行—宁夏行动组委会发起召开建设节水型农业座谈会的主要目的，就是深入讨论如何以更有力度的工作和举措，贯彻落实自治区已出台的《宁夏节水型社会建设规划》，把我区建设节水型社会的实际工作，更有成效的向前推进。

建设节水型社会是一项系统工程，也是一次涉及到要进行机制、体制创新的革命，绝不是一般意义的节水工作。其进程必然涵盖我区经济社会生活的各个方面。建设节水型社会需要从不同侧面展开。纵观全局，抓好节水农业的建设是当务之急。我区水资源总量不足，水资源开发利用结构不合理且利用效率不高，已经成为制约我区经济社会发展的战略性瓶颈。现状是，在水资源总量不可能增加甚至还有可能减少的大背景下，农业用水占了水资源总量的92.4%以上，而农业用水的利用率却只有37%。立足于发挥我区的资源优势，增强我区经济势力，需要大力发展的能源重化工等产业，却缺少水资源的有力支撑。只有建设节水型农业，才能为水资源利用结构调整，进而为工业的发展提供必不可少的水资源支持，这是必由之路，也是自治区经济社会发展的大局。这就是在《自治区建设节水型社会规划》正式出台后，我们首先发起召开《我区建设节水型农业座谈会》的意图。2005年初，中华环保世纪行—宁夏行动组委会，在以“保护水环境，珍惜水资源”为主题开展活动时，安排了十一个专题调研报告，其中有九份调研报告，与建设我区的节水农业直接相关。这些调研报告已于2005年11月底全部完成。由于各部门高度重视，参与调研的领导和专家认真负责，调研报告质量较高，有深度，有见地。其中，由自治区科协牵头完成的《节水新技术研究与推广》将是这次座谈会的主报告之一。由国家科技部支持，自治区科技厅、水利厅牵头，历时两年进行的《宁夏经济生态系统水资源合理配置研究》的课题，也于2005年8月完成并通过了专家论证。这一系列工作，为我们召开这次座谈会做了必要的准备。可以说，召开这次座谈会是及时的、必要的，准备也是充分的。

下面，就建设我区节水型农业的问题，我谈几点认识：

一　发展节水农业，要以大幅度提高水资源的利用率和利用效率为核心

农业在我区国民经济中占有极其重要的地位。我区农业发展不论在内涵方面，还是在外延方面都还有很大的发展空间。发展节水农业，首先是发挥我区农业自身优势的需要，也是相当长的时期内，增加农民收入，实现全面小康社会目标的重要途径。把我区农业发展的这种潜在优势变为现实的生产力和经济势力，要求我们必须攻破水资源短缺且利用率和利用效率不高的这个战略性瓶颈。

水资源的利用率指的是在水资源总量中，有效利用了多大比例。目前我区的引黄灌区，水的利用率仅为37%，低于全国平均水平，这是一个极为突出的问题。一方面是水资源的短缺，一方面是宝贵水资源的严重浪费，这是目前我们面对的现实。宁南山区是典型的雨养农业区，大气降水资源的利用，对宁南山区农业发展有着决定性的意义。宁南山区水资源的概况是，地下水资源量少且开发利用成本高，难度大；地表水总量少，水质差而分布不均；大气降水数量巨大，但利用率很低。之所以利用率很低，是因为大面积的荒山秃岭坡耕地，使宝贵的水资源白白流失掉了。2003年初，我写《宁夏南部山区实现可持续发展的战略选择》一文时，请自治区气象局核实并提供了《宁夏多年平均降水量》图件，资料年代为1971年至2000年。根据30年的资料，包括海原县在内的南部山区多年平均降水量为95.48亿吨/年。这是数量相当可观的宝贵资源。我在文中写到“正是约30～40亿立方米的黄河水支撑了宁夏约600万亩的引黄灌区，如果我们尽其所能的利用好宁南山区宝贵的天然降水资源，其前景应该是令人鼓舞的。”

水资源的利用效率指的是在已有效利用的水资源中，每单位水资源所提供的产出是多少。就我区而言，水资源的利用效率，不论川区还是山区都处于很低的水平。我在1999年9月写《不负使命再立新功》一文时提到“以当时世界上最好的旱作农业国以色列为例，每一毫米降水可拿回0.7公斤粮食。而固原地区的平均水平是0.1公斤～0.15公斤，到90年代初期，还没有超过0.2公斤。”近年来虽有所提高，但仍处于很低的水平。我区引黄灌区历史形成的大水漫灌的灌溉方式，至今还没有得到根本性扭转，水资源的利用效率低是众所周知的。以主栽作物水稻为例，有些地区亩均耗水量高达2200多方，超过作物生长正常耗水量的一倍以上，已经不单是利用效率低的问题，而是对宝贵水资源的直接浪费了。

根据上述分析，我认为，发展我区的节水农业，一定要抓住大幅度提高水资源的利用率和利用效率这个核心。要实行分类指导，在南部山区，首先要在大幅度提高天然降水的利用率上加以突破，为进一步提高水资源的利用效率创造条件；在引黄灌区，要双管齐下，既致力于提高水资源的利用率，更要致力于提高水资源的利用效率；在扬黄灌区，要以提高水资源的利用效率为中心。在建设节水型农业的全过程中，自始至终都要以是否大幅度地提高了这两个指标作为评价的依据。

二　发展节水农业，要以农业基本生产条件的彻底改善为前提

农业基本生产条件的状况决定着水资源的利用率和利用效率的高低，二者是正相关的。我区水资源利用率和利用效率不高，最主要的根源是农业基本生产条件还比较差。发展我区的节水型农业，必须立足于农业基本条件的改善。近年来，围绕着改变农业生产条件，自治区和各市县做了大量工作，成效是显著的，对推动农业发展，促进农民增收发挥了重大作用。当把发展节水型农业的重大目标提上日程时，还需要我们更加突出的搞好农业生产条件建设，不夯实发展节水农业的物质基础，不使农业生产条件有一个根本意义的改观，建设节水型农业的目标是难以如期实现的。

就灌区而言，以农田水利建设为主要内容的综合改造虽已进行了几轮，有成效，但存在着标准低，配套差，低水平的重复多，没有建立起来以节水为核心的长效机制。如小畦灌溉，节水效果明显，也倡导过多年，但在搞过几轮改造之后，至今在灌区还没有普遍实现。目前，最新一轮灌区改造工程已大张旗鼓地展开，我认为，在新一轮改造中，要突出节水型农业的主题，要为节水型农业的发展夯实基础，而且要建立起长效机制。具体建议是，新一轮灌区综合改造，在农田水利建设方面，要先从高标准的末级渠系整治改造做起。所谓末级渠系改造，是指在引黄灌区的干、支、斗、农、毛五级渠系整治改造中，先从末梢的毛渠开始，依次向上一级渠系推进。而目前的工程部署，侧重强调了对支、斗两级渠系的砌护，对直接连通着田间灌溉的农、毛两级渠系，没有提出高标准的整治要求。高标准的末级渠系改造，其主要内容：一是连片的平田整地及规范的畦田化建设；二是农、毛两级渠系的相应调整及高质量的砌护；三是农田排水体系的进一步完善。之所以提出上述建议：一、末级渠系的改造试点已取得成功。我们在随全国人大执法检查时了解到，末级渠系改造做到了节水15%，增产15%，增收15%，深受当地群众的拥护和支持。特别是，我们在现场看到，末级渠系改造，解决了一个可以使灌溉用水计量直接到田块到农户的重大问题。就发展节水农业而言，准确的直达农户的用水计量问题是必须解决的技术问题。二、高标准的末级渠系改造，符合中央关于推进社会主义新农村建设的重大战略部署。在前不久结束的中央农村工作会议，对推进社会主义新农村建设作了布署，并出台了2006年中央一号文件。温家宝总理讲话中提出“要下决心调整国民收入分配格局，特别是调整国家建设资金的投向结构，由以城市建设为主向更多地支持农村建设转变。这是今后几年经济工作上的一个大动作，一个战略性举措。”中央文件中明确，“建立农田水利建设要增加政府投入，逐步建立农田水利建设资金稳定增长的机制。财政部门要建立小型农田水利建设补助专项资金，对农民兴修小型农田水利设施给予补助，并逐步增加资金规模；在安排农业综合开发资金时，继续把农田建设作为一项重要内容。”我区是全国重点粮食产区之一，灌区农业在我区农业经济中占举足轻重的地位。我们万不可坐失机遇。对灌区的改造不能再搞低水平的重复建设。末级渠系改造量大、面广，一定要规划先行，以县为单位，尽快提出规划，以便分步实施，取得实效。三、末级渠系改造，更为直接的联系着农民的利益，更为直接让农民得到实惠，因而也就比较容易调动起广大农民参与建设的积极性，可以在国家给予必要的资金支持的条件下，大规模地开展起来。可以设想，经过十一五的努力，灌区农业生产条件可以有一个根本意义上的改观。实现节水农业的目标，就会有一个全新的物质基础。四、从末级渠系改造做起，也还因为，从水生态平衡角度出发，对流程长，流域涵盖面较大的干、支流是否有必要全部砌护，国内学术界还有着争论。从我区实际出发，干、支渠砌护技术要求高，资金投入强度大，与农民切身利益关联程度差一点，除个别地段处（如城市段，险工险段等），在资金不足的情况下，暂缓进行也是稳妥的。

就南部山区而言，改变农业基本生产条件更是一项带根本性的战略举措。因为水资源相对不足而又流失严重是宁南山区贫穷落后的根本原因。大规模地建设高标准的机修基本农田，对充分利用南部山区宝贵的大气降水资源，对大幅度提升南部山区旱作农业的水平，使南部山区的农民摆脱贫困局面具有战略性意义。近年来，在自治区党委和政府的高度重视下，经过山区各县的艰苦努力，南部山区的基本生产条件有了明显改善，已经在经济发展中显现出了重大作用。我认为当前需要进一步解决的突出问题有两个，一是应下决心整合资金渠道，集中力量，使南部山区高标准机修水平梯田建设更大规模的展开。对南部山区来说，高标准机修水平梯田建设越多越快，其经济发展和群众脱贫致富越主动。现有的规模和力度是不够的。二是基本农田建设的模式选择和推广，要引起高度重视。可以说，经过多年的探索，山区各县在生产条件建设上积累了大量经验，涌现出了一批很好的典型和模式。问题是对这些我们自己创造的经验或模式重视不够，总结和推广较差。为什么全国人大的领导在视察彭阳后，就敏锐地提出了要把彭阳模式向周边地区推开的问题，这值得我们深思。在已经成功的几个模式中，我认为，对西吉县的模式，应该给予高度评价，并且重点加以推广。2005年12月29日《宁夏日报》第三版，刊登了《务实创新为先，兴县富民为本-西吉县水利建设激活县域经济》一文，比较系统的总结了该县立足于根本改变山区农业基本生产条件的成功经验，值得认真推广。文中写到，面对十年九旱的县情，经过多年的实践，他们创造性构建坝窖池田联网模式，以淤地坝建设为龙头，以水的高效利用为核心，革命性地解决了降水与农业生产错位的难题。把农田建设作为改善农业基础条件的途径，长期坚持对沟、渠、田、林、路实施综合治理，在提高水土资源综合利用率的基础上，确保了粮食综合生产能力稳中有升。这些基本观点，与我两次去西吉县聂家河流域调研所得出的结论是完全一致的。调研中我也感到，总结和推广这些成功的模式，单靠各县自己的努力是不够的，不可能大规模的展开。关键是自治区要给予足够的重视和支持，部门间要取得共识，要形成合力。为此建议，一是围绕着这个重大问题，召开一次专题讨论，在自治区一级形成共识；二是在取得共识的基础上，提出由各县依据西吉模式，编制各县的规划，由自治区审核批准后，分步实施。同时由自治区尽快向中央申报项目；三是组织科技工作者深入到点上，对这些模式进行科技方面的深化和提高。

三　发展节水农业，要以机制和体制创新为动力

节水型社会建设是一场深刻的社会变革，也是一项庞杂的系统工程。自治区已出台的《宁夏节水型社会建设规划》，从增强区域水安全保障能力、促进人水和谐和实现水资源可持续利用的高度，兼顾省级节水型社会试点示范要求，确定了十个方面的建设内容。这些建设内容系统而且全面，可以说，每一个方面都切中了问题的要害，不是小改小革，而是除旧布新的变革，特别是涉及到机制和体制变革方面的内容是极其深刻的，处处牵动着利益关系的重大调整。建设节水型社会必须要以机制和体制的创新为动力，关键是要有一整套具体而有力的工作部署来加以推进，使《规划》提出的机制体制建设内容落实到实处。首先要明确责任，《规划》中涉及机制和体制方面的建设内容，要确定主要责任部门，并提出具体实施的要求。否则就有可能落空。现实中我们看到，具体的硬建设项目，一旦确定，比较容易抓出成效，而涉及机制体制改革，看似软而实在很硬的建设内容，往往因为难而裹步不前。攻破建设节水型社会的机制体制性难关，并以此作为不断发展的动力，确实要引起高度的重视。

四　发展节水型农业，要以全面的科技进步为支撑

建设节水型农业，必须要立足于一系列已经存在而且还会不断出现的科技问题的有效解决。《规划》中明确提出了科技支撑的问题，但相比较而言，分量不足，内容也不够全面。我区目前的农业科技能力配置要担负起建设节水型农业的科技支撑这个重任，难度是很大的。在整合我区现有科技资源，充分发挥现有科技人员作用的同时，继续利用好国内外科技资源，应是明智的选择。我认为，需要把要解决的主要科技问题，在理清思路的基础上，提出明确的任务要求，搞清楚那些是我们自己可以做的，由那些部门或单位来作，那些是我们力所不及的，要由国内外的那些机构来合作。提出的问题，要从建设节水型农业的实际需要出发，要有系统性和前瞻性。比如，旱作农业技术研究，在我区农业科技研究中占有重要地位，从我区的实际出发，旱作农业技术要紧紧抓住降水增产潜势的研究这个主题，这对南部山区是特别重要的。要明确有那个单位主要围绕着这个问题，从各个侧面展开攻关。这里所说的攻关是广义的，包括引进国内外先进适用技术在我区做适应性试验，成功后加以推广，不一定每一项都从基础研究开始，因为我们现在还不具备这种能力。一定要有一些部门或单位围绕着这个问题系统的而不是零散的，连续的而不是间歇式的开展工作。灌区和中部干旱区的农业科技进步，也都要以节水为核心提出要明确解决的科技问题，落实好项目和承担研究的单位。

总结历史的经验教训，在建设节水型农业的过程中，要特别重视决策的科学性。决策的科学性有赖于我们对自然规律、经济规律、社会规律的深刻认识和正确把握。要做到主客观相统一。在决定重大问题时，一定要坚持调查研究先行，要充分论证，要集思广益，不可主观武断，必要时，要先行试验示范，取得成功后再行提倡和推广。

五　发展节水型农业，需要多方面的保障与支持

《规划》中高度重视这方面的问题，明确提出了组织保障、资金保障、政策支持、科技支持等四个方面的要求，这是完全必要的。我认为，进一步细化，可把要解决的问题分成两类，一类是需要向中央争取的支持，规划中已有明确的项目，需分解到部门，落实不断做争取工作的责任；一类是我们自己可以做起来的工作。要进一步列出名目，逐步展开和落实。要尽快把市、县高级别领导协调组织和机构建立起来。尽快落实地方政府目标责任制。要加大宣传力度，《规划》是高水平的文件，要通过多种途径和方式广泛宣传，使节水型社会的重要性、目标、举措等重要精神逐步深入人心，唤起全社会广泛的参与和支持。现在宣传工作不到位，许多重大决定和决策，还停留在少数领导层和部门中，这种情况亟待改变。

建设节水型农业，要以健全的法制建设为保障。自治区人大将从两个方面继续做好工作，一方面把执法监督与中华环保世纪行—宁夏行动更紧密的结合起来，发挥执法监督、舆论监督、群众监督相结合的新优势，加大力度取得实效；另一方面，加强地方立法工作，使立法为我区建设节水型社会提供必要的立法支持，用健全的法制为节水型社会的建设提供保障。

2006年1月11日