三、从禁榷专营制度看政商关系对国运的影响

1.禁榷专营制度的起源

“禁榷”是指专制王朝对一些极重要的商品禁止民营的同时由政府实行垄断专卖的制度，对禁榷的行业比如盐铁等的税被称为“榷税”。到了宋代，这一制度甚至作为国家获取财政收入的重要方法之一。

延伸阅读：“榷沽”

一般来说，“禁榷”的范围包括茶、盐和酒等。但单独对某一项商品的垄断其实是有专门词汇的。

《宋史·食货志下一》有载：“有司议勾收白地，禁榷铁货，方田增税，榷酤增价。”其中的“榷酤”，亦作“榷沽”，就是指酒行业的政府专卖制度，这一制度从汉代而始，历代封建王朝多有延续。

所以历朝历代“抑商”政策除了打压商人地位，钳制民间资本之外，最主要的一个方面体现为“权力宰制”。

权力宰制商业是中国历代封建王朝之间“默契的共识”，概因商业对于人类社会的影响巨大，而大一统专制皇权通过手中的权力宰制商业，也就成为其对整个社会控制系统中的重要环节。

具体来说，统治者为了强化对于国家经济命脉的控制，维护君主政治的稳固，往往采用禁榷专营的官工商业模式，禁止或者限制民间力量从事任何与国计民生相关以及利润特别丰厚的行业。在胡三省注资治通鉴（又称《资治通鉴音注》）中对西汉榷酒之事时对其做了详尽的解释：“应劭曰：县官自酤榷卖酒，小民不复得酤也。韦昭曰：以木渡水曰榷。谓禁民酤酿，独官开置，如道路设木为榷，独取利也。师古曰：榷者，步渡桥。尔雅谓之石杠，今之略彴是也。禁闭其事，总利入官，而下无由以得，有若渡水之榷，因立名焉。”（大意是榷指渡水的横木，也就是独木桥，所以榷酤制度只让官家卖酒，百姓禁止卖酒，就像是独木桥一样，堵住其他路径仅留唯一路径，行垄断之事。）著名经济史学家傅筑夫对它的定义是：“禁榷制度，就是官营工商业。所谓禁榷，就是对某种工商业完全由政府垄断，禁止私人经营。”（语出自傅筑夫的《中国封建社会经济史》。）

所以禁榷制度往往与专营相结合，这是中国历代王朝工商业制度和财政体系中的核心部分，尽管专制王朝不断更替，但这一制度却长盛不衰。究其本质在于政府凭借其公权力与行政特权维护和加强官营工商业在整个宏观经济中的支配性地位，进而全控制市场和流通领域，以实现最大限度地钳制民间资本的同时达到通过经济垄断获取巨额利润的目的。

在我国历史上首先从国家战略的层面上重视工商业营利性的思想家是春秋时期齐国的管仲，他在继承了齐国“极技巧，通鱼盐”的重商传统的同时，格外强调政府对国家经济进行宏观管控，明确提出了将“官山海”作为富国争霸之策，具体的手段就是由国家直接控制和开发山林湖泽等自然资源，所谓“泽立三虞，山立三衡”（即设立专门的机构让相关官吏统一管理山林菏泽），其中尤以控制盐和铁的产销为重。

管仲深刻地洞察到了盐铁专营对于扩充国家财政收入的重要意义，由于盐铁是民众日常生活所必需之物，消费面极广，政府只需全面控制货源并在出售之时对每人所需的食盐和铁制品略微加价，合起来就是一笔极为可观的财政专项收入。以管仲榷盐为例，《管子》云：“十口之家，十人食盐，百口之家，百口食盐盐百升而釜。令盐之重升加分强，釜五十也。升加一强，釜百也。升加二强，釜二百也……万乘之国，人数开口千万也，禺策之，商日二百万十日二千万，一月六千万。万乘之国，正九百万也。月人三十钱之籍为钱三千万。今吾非籍之诸君吾子，而有二国之籍者六千万。使君施令曰：吾将籍于诸君吾子，则必嚣号。今夫给之盐策，则百倍归于上，人无以避此者，数也。”（文出自《管子·海王》，大意为“十口之家就是十人吃盐，百口之家就是百人吃盐。盐一百升为一釜。使盐的价格每升增加半钱，一釜可收入五十钱。每升增加一钱，一釜可收入百钱。每升增加二钱，一釜可收入二百钱。一个万乘的大国，人口总数千万人。合而算之。约计每日可行二百万，十日二千万，一月可行六千万钱。一个万乘的大国，征人口税的当征为数为一百万人，每月每人征税三十钱，总数才不过三千万。现在我们没有向任何大人小孩直接征税，就有相当于两个大国的六千万钱的税收。假设君上发令说：我就要对大人、小孩直接征税了，那就一定会引起全国大喊大叫地反对。现在取给于盐的政策，即使百倍归于君主，人们也是无法规避的，这就是理财之法”）垄断之事利重可见一斑。

“善者不如与民，量其重，计其赢，民得其十，君得其三”（文出自《管子·轻重乙》，大意是与其全都自己做，不如和民营经济合营，民众拿10，齐王拿3）。所以百姓的钱三七分账的事是自古有之，只不过管子是寄望于把蛋糕做大，垄断以强国，强国以利民，民众拿大头，后市盘剥者多行割韭绝户之事，不得不让人感慨人心不古。所以有时候始作俑者不一定坏，第一个用“俑”干坏事儿的人往往才是最可恨的。

前面提到，齐国有一富国争霸之策叫作“官山海”，秦国的政策山寨气息就很浓，叫“一山泽”，看名字就知道，同样是把自然资源垄断到“政府企业”的手中。

但秦齐两国在垄断模式上细节还是差不少的，秦国并不是完全“山寨”了齐国的做法，而是根据自身的情况进行了一定的改良（这种擅长“山寨+改良”的手段在一定程度上也造成了秦国的强大），这也与两国主持垄断的人有关。

齐国不必说了，自然是射了齐桓公一箭还能成为齐国“相父”的传奇政治家管夷吾，以其为代表的轻重学派，本质上是前文中提到的利用人民逐利这一特点来制定管理政策。而此时的秦国，“当红”的是韩非子以及李斯为代表的法家学派，所以秦国是通过严格的法律来实现垄断行为的。

不管选择什么样的垄断模式，两者的本质并无不同，都是政治对于商业的遏制。

相比来说，秦国的垄断模式可能更加简单粗暴一些，因为两国对商业的重视程度不同，齐国通过商业强大，所以其根本在商业，在遏制商业上更愿意选择更加怀柔一些的手段，而秦国虽然也通过商业强大，但是前面提到了陕西地区主要是靠农耕和打仗立国，所以对商业下起黑手来更加不留余地。

这也是禁榷专营制度的起源，有趣的是，这一制度从起源之日就对后世历史发展造成了巨大的影响。

具体来说，我们可以从秦齐两国在禁榷制度中政商关系的不同分析得出后来两个国家不同命运的原因。

这是我国政商关系发展史的重要一步，也是我们要研究政商关系的重要原因。

为了简单理解禁榷专营制度，以下以食盐禁榷制度为例进行简单分析：

食盐作为人们生活中的一种重要调料，在我国历史上一直是稀缺商品。而为了通过食盐获取暴利，我国对食盐进行了长达一千多年的禁榷制度。春秋之前食盐可以私人制作和贩卖，但齐国的国相管仲发现了食盐贩卖中的暴利。为了帮助齐国获得更多税收，管仲推出政令要求百姓们将自己制作的盐上交给政府，之后再按照人丁的数量进行供应，每户都只能购买一定量的食盐，盐的价格则要比之前的价格更高，并让齐国成为春秋时期实力最为强大的国家，后面每个朝代也纷纷效仿，开始了食盐的禁榷制度。

汉武帝时期，设置了大量的盐政机构，完全垄断了食盐，使食盐价格波动性极强，价格高到百姓无法接受。对底层百姓来讲，食盐成为一种药材，他们只有在长期没有吃盐，身体十分糟糕的时候，才会去官府买一点点救急，其生活之悲惨令人同情。这样的制度直到唐肃宗时期才得到了第一次修正，大臣刘晏为了精简盐政机构的人数和稳定盐价，提出了将官方生产的食盐先卖给部分大商人，再让他们去到各地贩卖的制度。这一改革让稳定了食盐价格，让食盐成为市场上的产物。

而到了宋代，作为中国历史上经济最发达的朝代，不仅经济制度有所创新，食盐管理上也有创新。宋代让商人们通过付出成本竞争获取食盐的经营权，以为朝廷牟利。宋朝时期，北方面临强敌威胁，为了维持军队所需要的粮草和财物，朝廷规定只要商人们能够将粮草运送到边境地区，就能从那里的军队负责人手里拿到盐引，商人们凭借盐引，去盐场换取等量的食盐，然后他们就可以在特许的地区，贩卖这些食盐了。这一做法看似可取，但拿到盐引的商人们并没有如同宋朝政府所想的那样去换盐然后贩卖，而是将盐引待价而沽，部分巨富之人就会用极高的价格买下这些盐，因此，朝廷生产的食盐都集中到了少部分人的手里。当时从事这门“生意”的，多为达官显贵或者他们的亲属，虽然后来受货币经济的影响，商人们利用金钱就可以购买到食盐，由此又产生了垄断现象。宋代，虽然经济繁荣，但由于对食盐等商品采取的禁榷专营制度，使食盐等商品的价格居高不下，不仅影响了百姓生活，也成为宋代经济政策中的一大败笔。

而到了明清时期，晋商、微商的崛起，食盐的利润几乎被这两大地域性商帮掌控，小食盐商贩们的利润空间逐渐被压榨殆尽。而由于他们的利润并不归统治阶级所有，因此明朝还专门出台了“盐政纲法”限制发展。盐政纲法就是将所有的盐商分为十个纲，然后按纲将他们登记在册，只有这些人才能从事食盐贩卖工作，这可以将贩盐的规模控制在一定范围之内。在明清时期，虽然食盐制造技术早已能够满足全国所有人的需要了，但是食盐的价格始终没有降下来，甚至有愈来愈高的趋势，而底层百姓也始终生活在水深火热之中。食盐禁榷制度在我国历史上实施了一千多年，直到道光年间外商涌入、政策的不断改革才使这一禁榷制度落下帷幕。

2.从禁榷制度看秦灭六国

前文中提到，秦国和齐国虽然都实行禁榷制度，但是因为主持政策的人不同，所以两国政治对于商业的遏制也不同，因此也决定了两国的国运不同。

为何同样是禁榷（垄断），秦国一扫六合，虎视天下，齐国却从七雄落幕，成为输家？

其实本质上是政商关系的不同，齐国这边，管子遏制商业的同时也重视商业，以商业作为重要的手段反过来控制人民和政权，就是前文中提到的“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往”，通过人们逐利的天性，引导人民实现自己的政治目的。

在《管子·国蓄》中有载：“五谷食米，民之司命也。黄金刀币，民之通施也。故善者执其通施以御其司命，故民力可得而尽也。”这话是管子对齐桓公说的，大意是民众要吃大米，要花钱，那么只要控制大米和货币，就可以掌握民力。

想法很好，既能强国还能富民，把商业做强，把蛋糕做大，和百姓一起享用，但是这种政策反映出一种软弱，因为管仲选择了诱导而非管控的手段来影响市场，那么齐国政治对于商业的遏制就会很难。

所以实际上齐国是实行的比较怀柔的扼商政策，一方面统治阶级承认市场没法完全被控制，另一方面愿意分享市场的利润给民营经济。

另一边，秦国是法家当道，政治对商业下起手来就狠多了，他们通过法律制定了非常详细的规定来管理市场。

比如《云梦睡虎地秦简·金布律》中记载了秦国有这样的规定，受（授）衣者，夏衣以四月尽六月禀之，冬衣以九月尽十一月禀之，过时者勿禀。后计冬衣来年。囚有寒者为褐衣。为幪布一，用枲三斤。为褐以禀衣；大褐一，用枲十八斤，直（值）六十钱；中褐一用枲十四斤，直（值）四十六钱；小褐一，用枲十一斤，直（值）三十六钱。

其中不仅仅规定了发衣服的时间，连衣服的材料都说得很清楚，更过分的是，还规定了衣服值多少钱，可谓是非常详细了。

这就是秦国与齐国的不同，齐国的经济活动更加自由，但是秦国在经济活动中，几乎规定了价格，齐国的政策更加有利于商业发展，但秦国的政策更加有利于政令的实行，因为物价如此稳定的情况下，统计所需物资就会很简单。

甚至外地的商人来秦国做生意，是必须持有凭证的。齐国政府利用自己的权力优势和对于市场经济的理解，通过垄断、赏罚和制定政策的方法遏制商业。而秦国的方法则是通过非常详细的市场管理条例，政府通过明确的规定和物价规定，遏制商人阶级。

可以判断，齐国的商业一定比秦国发达，但同时，秦国的战争潜力一定比齐国强。

为什么？

秦国的政治对商业的遏制力更强，民营基础更弱，而且比齐国更加重视基础的生产，相比于齐国，秦国的商人力量更弱，政府对整个国家的掌控力更强，人民对于战斗的热情也更大。

秦国的禁榷制度是由法家主导的，而法家的基本政治理念就是君主利用统治权，以“刑”和“赏”两种权柄来驱使民众勤于耕战，达到富国强兵的目的。

这样做有几大优势：

第一，秦国重视耕种，很多政令和法律也优先保证耕种，加上引导民众能于耕种，那么秦国的农业就会发达，国民生计也将得到保障；第二，秦人勇于作战，甚至乐于作战，在冷兵器时代这将保证军队的战斗力；第三，如果人民都专注于耕种和作战，那么工商业体系就可以完全由国家来主导和专营，一方面加强了中央集权，另一方面也让加强了国家经济实力。

以上这些因素都导致了秦国战争潜力的强大，同时法家的这种思想也导致了秦国政府对民间工商业是极端排斥的。

所以最终结果如我们所见，秦灭六国，一统天下，但也开启了政治对商业强烈遏制的先河，此后皇朝轮转，岁月更迭，直至清末，抑商的制度仍被封建王朝延续。

延伸阅读：秦国的法律“细”到什么程度？

前文中提到，秦国通过法律制定了非常详细的规定来管理市场，那么具体有多详细呢？举一个简单的例子，秦国规定了许多财物的使用期限，以及损坏之后的处理方案。

比如，《金布律》中有规定，县、都官以七月粪公器不可缮者，有久识者靡幪（彻）之。其金及铁器入以为铜。都官输大内，内受买（卖）之，尽七月毕。都官远大内者输县，县受买（卖）之。粪其有物不可以须时，求先买（卖），以书谒其状内史。凡粪其不可买（卖）而可以为薪及盖蘙者，用之；毋（无）用，乃燔之。

就是说官府的公人用的器具，如果超过了使用期限，如果是金属，必须上交然后重新卖掉，如果可以继续使用，必须继续使用。如果实在不能用，再烧掉。

无独有偶，同样是《云梦睡虎地秦简》中有载，驾用官牛马而牛马死于某县，应由该县将肉全部卖出，然后上缴其筋、皮、角，并将所卖的价钱全部上缴，所卖钱如少于规定数目，令该驾用牛马的人补赔而向主管官府报告。

就是说官府的马匹如果死在某处，那么当地的官员需要将马肉全部卖出去，并且把筋、皮、角都上缴，如果马肉卖不到规定的价格，那么就要求负责出售马肉的官员补齐并上报。

可以说，在秦国，尤其是官府的财物，用什么材质，用多久，值多少钱都是有数的，非常详细。

3.禁榷制度的发展和延续

虽然败于秦国，但齐国作为最早实行禁榷制度的国家，凭借这一制度迅速强盛，成为当时霸主。中国经济史学家傅筑夫认为，中国历史上的禁榷制度正是始自管仲。盐铁专营理念是管仲“轻重论”经济思想的重要成分，相当于一种“寓税于价”的特殊税收政策，这种增加国家财政收入的思路对后世王朝影响深远。

虽然早在春秋战国时期，就有管仲和商鞅的官山海、一山泽之政，但当时各国道路不同，禁榷制并非普遍的赋税政策。禁榷制成为全国性政策是汉武帝时桑弘羊实行盐铁管榷。

如果说管仲的“官山海”模式只是封建政权对禁榷专营制度的一次理论探索和初步实践，国家尚未对盐铁资源实行彻底的垄断和控制，仍有一定的官民分利的成分在内，那么汉武帝对盐、铁以及酒的专营则意味着中国古代大一统中央集权制王朝禁榷制度的正式确立。

汉武帝任用桑弘羊等人主持全国的盐、铁、酒的专营事项，由官府集中控制其生产和流通，严禁人民私自涉足这些产业的经营，以此将盐、铁、酒榷之利尽数收归国家。仅以汉武帝时期食盐专卖制度来看，《汉书》中记载：“愿募民自给费，因官器作煮盐，官与牢盆……敢私铸铁器煮盐者，釱左趾，没入其器物……使孔仅、东郭咸阳乘传举行天下盐铁，作官府，除故盐铁家富者为吏。”（本段内容在《史记·平淮书》与《汉书·食货志》中都有相似记载，大意是官府提供制作盐的工具，招募百姓给予报酬制作盐……有敢于私自铸造制作盐的器具的人，左脚戴上镣铐，没收作案工具……于是使孔仅、东郭咸阳乘着传舍的车子到各地去督促实行官办盐铁，建立官府，除授原来经营盐铁的富家为小吏。）

这种做法比之管仲募民制盐、政府专卖的做法增加了政府对食盐生产方式的全面监管。中央政府在全国各地广设专管盐政的机构，不但控制了食盐的流通和销售环节，更直接涉足了生产领域，使得制盐业具有了官营手工业的性质，从而建立起了一套趋于完整的民产官督、官运官销的专卖体系，最大限度地使食盐产业整体国有化。

自汉武帝之后，盐、铁、酒三大产业成为此后历代王朝禁榷专营商品的核心部分，历代延续几乎从未中断。后世王朝无论是对这三种特殊商品采取垄断产销、招商专卖，还是课以重税的方式，其共同目的都与汉武帝类似，即实现“利归于上，人无以避”。宋人韦骧评论说：“酒酤之饶，盐、铁、山泽之利，一归公家，而百姓不得操其奇赢也。晋、魏、隋、唐以来，皆沿而为法。盖后世财用浸阔，不可一日无榷也。”（语出自《钱塘韦先生集·议榷货》，大意为酒水、盐铁与山川湖泊的利润都归了公家，百姓不能从中获利，晋魏隋唐历朝以来都沿用着禁榷的制度，大概后世的钱财用度，不能离开通过禁榷的手段获得。）

唐代之后，茶叶也成为禁榷商品。及至两宋，禁榷专营的种类之多、范围之广、资本金额之大、条例之苛刻、责罚之严酷，均大大超越前代。

这背后的原因也很简单，宋朝缺钱。读到这里，有些读者就会疑惑了，宋朝不是古代历史上最富有的朝代吗？为什么会缺钱？

原因还是要落回到政商关系上，宋朝虽是工商盛世，但其政治对于商业的遏制也是比较强的，最典型的例子，宋朝流传下来的史料并不匮乏，但却很难找到著名的巨商大贾和著名商帮的痕迹。

宋朝立国之初，为了加强中央集权，兵权都收归朝廷，朝廷的正规军总数常年维持在140万人左右，其中拱卫首都汴京的禁军就达80万之众。《水浒传》中“豹子头”林冲的官衔为“八十万禁军教头”，这并非小说作者随意瞎编的数字。因此朝廷背上了沉重的财政包袱。

为了赚钱养兵，宋朝就极大地扩大了禁榷制度的范围，对大部分主要商品实行了官营。基本上凡是民生必需的商品，如盐、铁、茶、酒、醋、矾等都在专营和管制之列，此外宋人还将香药、象牙等利润丰厚的奢侈消费品进行垄断专营。

朝廷的与民争利，必然导致资源性商品、生活必需商品及暴利稀缺商品被权力所抢占。而那些分散，难以管理和薄利的商品则由工商市民去经营。这就是为什么在工商如此繁荣的宋代，却无法诞生其他朝代都能出现的巨商和有影响的商帮。

经济层面上的禁榷制度的盛行相比较历代封建王朝，宋代是有过之而无不及，宋代对违法进入禁止领域的民间资本采取了十分残酷的政策。

宋太祖一方面大幅度减轻赋税，同时发布法令，私自贩运矾超过一两、私自销售矾超过三斤者，处死；煮碱达到三斤者，处死；私自酿造酒曲达15斤者，处死；贩运私酒运进城达三斗者，处死：私自贩盐十斤者，处死。对于茶税，则规定每一贯钱都要上缴给朝廷，“茶利自一钱以上皆归京师”。从制度的严苛可见宋朝对禁榷的重视，从宋朝的富有可见禁榷制度之暴利。

禁榷制度是导致中国古代社会中商业资本无法有效转化成产业资本的重要原因，它剥夺了任何民间势力涉足国家一切最有利的生产部门的可能。由于民间商人失去了对国家重要产业的控制权，他们只能从事那些居于国民生产下游的行业，在零散的初级市场中追逐微薄的利润。