建议改革我国碳排放配额的初始发放方式[1]

白重恩　中国碳中和50人论坛联席主席　中华全国工商业联合会副主席　清华大学经济管理学院院长　清华大学经济管理学院弗里曼讲席教授　美国加州大学圣地亚哥校区数学博士　哈佛大学经济学博士　

2021年的拉闸限电充分说明，通过将减排任务层层定量下达的方式来实现“双碳”目标的成本很高。比如有些企业生产线停一次电需要长达三天的重新调试才能恢复生产。如果这些企业的产品是供应链中的关键环节，它们所受到的影响会传导到其他企业，造成的损失更大。价格机制可以引导减排成本低的主体承担主要减排任务，从而降低全社会的减排总成本。

2021年，我国从火电部门开始启动了碳排放权交易市场。每年相关部门将其核定的碳排放配额免费分配给火电企业。如果火电企业排放的二氧化碳超过了它在初始分配中得到的排放配额，就需要在市场上购买额外的排放配额，反之，如果火电企业排放较少，就可以出售节省下来的排放配额。这样的价格机制形成了火电企业减排的动力。

但在现有的碳排放权交易体系中，配额初始发放方法存在弊端。如果电价不变，减排的压力不会传导到电力使用端，需求不减少，而供应受到排放配额的约束，就可能造成供不应求而不得不拉闸限电，造成很大的损失。如果提升电价，因为获得大量免费配额，电力部门或者燃料供应部门将获得更大的收益，而电力的使用者则面临更高的成本，利益分配不合理，居民对电价提升的抵触会尤其强。提升电价带来的利益分配不合理会增加电价改革的阻力。如果不改革电价，而又想避免拉闸限电，就只能依靠电力供给侧多采用清洁能源，而放弃需求侧节能减排的作用。

欧盟准备实行的碳边境调节机制，可能出现的气候变化俱乐部，以及一些国际机构提出的最低碳价机制，都要求将企业承担的碳排放成本显性化，更多地使用价格机制。建议改革我国碳排放配额的初始发放方式，从将配额免费发放给电力企业，改为免费发放给终端用户，特别是居民，电力企业在碳排放权市场上收购配额来满足其需求。

采取这种方式后，第一，电力企业仍然有激励减排，因为减排可以减少购买配额的支出；第二，电力企业更加全面地承担排放成本，如果我们允许电价进行相应调整，电力企业可以不用增加多少负担，电力价格能更好地反映排放成本，从而在使用端形成节能减排的动力；第三，电力消费者为电力付出的更高成本可以通过出售排放权的收益来对冲，降低对电价调整的抵触；第四，如果所有居民分配到同样的排放配额，低收入者通常用电较少，其出售配额的收益应该大于电价调整给他们带来的负担，从而获得净收益，有利于收入分配的改善；第五，排放配额的总量可以和之前一样确定。

新的机制需要有交易成本低的排放权交易市场来支撑。这可以通过推出排放配额发放和交易的APP来高效实现。我们在这一点上和其他国家相比有一定优势。为了防止发电企业购买不到足够的排放配额，可以考虑要求拥有配额者每月必须出售一定的配额，否则系统将自行根据市场价格执行交易。

新的机制也需要相应的电价改革。碳排放权交易如果扩围，也可以增加下游行业的减排，但如果电力价格不反映排放成本，需要对下游行业使用的电力中所隐含的排放进行核算，和电力价格反映排放成本相比，这样的核算所需要的投入比较大。

新的机制可以通过试点的形式来测试。如果国家拍卖碳排放配额，电力使用者负担加重，但如果进行补贴，需要考虑怎样确定补贴的水平，比较难定，未来退出也很困难。而这里提议的机制不需要额外补贴，因为居民可以通过出售排放配额的收益来对冲电价上涨的负担。

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[1]本文刊发于《中国经济时报》2023年3月9日第4版。