绪论

第一节　研究背景

一、国家公园理念及内涵的丰富与发展

自然保护的理念随着社会生产力的变革而不断更新，并融入新的内涵。关注生态整体性、生物多样性和生态系统健康逐步成为自然保护的关键理念（何思源，2019）。生物多样性的保护方式主要有迁地保护（Ex Situ Conservation）、就地保护（In Situ Conservation）和离体保护（In Vitro Conservation）3种（唐芳林，2010）。国家公园作为就地保护的重要载体与形式，在保护生态环境、生物多样性和自然文化遗产方面发挥了重要作用（吴承照，2015）。

国家公园的孕育与发展离不开现代环境保护和自然保护运动的推动。19世纪初，德国科学家洪堡（Alexander von Humboldt）提出通过建立天然纪念物来保护生态环境；1832年，美国画家、艺术家和旅行家乔治·卡特林（George Catlin）提议，通过创建国家公园对印第安文明、野生动植物等进行保护。在政府官员、环保主义者和企业家等多方努力下，美国于1872年以国家立法形式在黄石地区建立了世界上第一个真正意义上的国家公园。

发展至今，国家公园从“美国发明”到国际概念，在全球范围内经历了国际化和本土化的双重过程（何思源，2019）。在国际化过程中，国家公园在自然保护、公民游憩和提升民族自豪感等方面的积极意义进一步被认同（张海霞，2010）。世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）在自然保护地标准化过程中将国家公园归为6种自然保护地之一（第Ⅱ类），并在2013年修订的《保护区管理类别指南》中将国家公园定义为“对大尺度生态过程及该区域的物种和生态系统进行保护，并提供与其环境和文化相容的科学、游憩、教育和参观机会的大面积的自然区域”。伴随全球范围内的国家公园运动，国家公园理念逐步丰富，保护力量由一方参与转变为一方主导、多方参与；保护方法由被动执行转变为积极保护；保护对象由自然景观转变为生态系统与生物多样性；保护的空间范围由散点形态转变为网络形态（杨锐，2003）。自1962年起，世界公园大会每10年召开一次，从全球维度对国家公园发展的“瓶颈”与展望进行总结（吴承照，2015），大会主题如表0-1所示。

在本土化过程中，国家公园被不同国家广泛接受，成为各国自然保护的重要载体，并演变为人类表达环境观、世界观和体现环境伦理的微观实体，在“新世界”视野的美洲和大洋洲，“旧世界”视野的英格兰、西班牙等，保护与利用转型过渡的发展中国家呈现出不一样的生机与活力（弗罗斯特、霍尔，2014）。

二、我国国家公园实践面临复杂交织的问题与挑战

我国已经建立了类型丰富、功能多样和数量众多的各级各类自然保护地，在此基础上进行国家公园建设，旨在整合保护地体系，解决保护地长期存在的空间与管理交叉重叠、权力与责任边界不清等问题，协调生态保护与区域发展的关系。国家公园建设不仅是建立狭义的国家公园保护地，还要通过建立统一、高效、规范的国家公园体制，实现自然保护地资源和体制的整合，最终实现科学保护基础上的自然资源的合理利用。可见，国家公园的建设伴随着设置重叠、管理多头、权责不明、保护与发展矛盾突出等一系列复杂交织的问题与挑战。

从2013年正式提出到2021年首批设立，国家公园的建设和发展始终在党的领导下“摸着石头过河”。党的十八届三中全会、十九大、十九届四中全会和十九届六中全会等都在生态文明建设中明确提及国家公园发展，提出了“建立国家公园体制”“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”和“健全国家公园保护制度”的发展方向。基于此，国家通过顶层政策设计指导管理机构整合、推动体制试点与经验探索等方式，建立具有中国特色的国家公园建设和自然保护地体系。

在顶层政策方面，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年和2019年分别出台了《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），回答了国家公园的科学内涵、基本原则、自然保护地分类体系和功能定位等关键问题，也明确了国家公园体制机制探索和自然保护地体系整合优化的重点难点。在此期间，国家公园这一保护地类型的地位从“代表”转向“主体”，说明其在保护地体系中的地位得到进一步重视，也表明其需要承担更多、更大的保护与探索责任。

在管理机构和体制试点方面，2018年《国务院机构改革方案》提出，组建国家林业和草原局并加挂国家公园管理局牌子。东北虎豹、祁连山、武夷山、钱江源、神农架、大熊猫、南山、普达措、三江源和海南热带雨林10个国家公园体制试点的总体规划和体制试点方案陆续获批，管理机构都实现了挂牌。目前，我国正式设立了三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园，并将按照“成熟一个设立一个”的原则推进其他国家公园的设立工作。

三、公共治理范式为我国国家公园可持续发展提供重要借鉴

随着人类文明的不断发展和科学技术的日益进步，公共问题的演变往往伴随着多种因素、多方力量的互相交织与反应，其复杂性和矛盾性对公共治理能力提出了越来越高的要求。20世纪70年代以来，为解决政府失灵问题，西方各国开始尝试探索新的公共事务治理路径，市场、非政府组织和社区的作用日益凸显，政府组织不再被认为是公共事务的唯一供给主体，政府角色定位及其与市场、公民的关系都已发生变化。以治理与善治理论为代表的思想开始强调不同主体的重要性、不同主体间的合作关系、多种治理手段的替代与协同、多层级的横纵向治理和非正式制度的作用，并逐步演变为重要的理论思潮，促进公共治理范式的转变。

自1956年建立广东肇庆鼎湖山自然保护区以来，我国已经建立了涵盖自然保护区、地质公园、风景名胜区等类型多样的自然保护地，在资源保护、生态监测、科学研究和宣传教育等方面发挥了重要作用。但由于历史原因，长期实行的“抢救式保护”策略缺乏系统设计，未形成网状连接和互相补充的自然保护地网络与合作体系，孤岛保护与依赖政府的管理方式又进一步限制了保护质量的提升和协同保护效应的推广。此外，我国自然保护地周边分布大量贫困人口的特殊国情、乡村振兴战略的推进和地区经济绿色转型的部署都要求更加重视生态保护与区域发展的协调问题。因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，面向“形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系”的现代环境治理要求，依据“坚持政府主导，多方参与”的自然保护地体系建立原则，我国国家公园的建设与发展必须摆脱政府“一元管理”的传统管治模式，重视多元主体的作用，将政府、市场和社会主体置于公共治理语境下，形成合理的多元治理格局。

同时，结合《总体方案》和《指导意见》的总体目标来看，建立自然生态系统保护的新体制、新机制、新模式是建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系的题中之义。纵观国家公园体制及自然保护地体系的推动进程，理顺管理体制的相关工作已取得重要突破，“国家公园管理局—国家公园省级管理分局—单个国家公园管理局—国家公园管理站点”的管理体制架构已基本建成，《国家公园法》及相关制度建设也被确定为“十四五”期间的推进重点。然而，国家公园发展还存在协同配合不到位、社区福祉未惠及和全民共享难达成等实践障碍，反映出多元主体治理能力和协同能力不足、国家公园生态价值保值增值手段单一且效果不理想、生态价值实现和效益分享路径不清晰等主要问题，需要结合整合优化后的体制格局与空间格局，寻求恰当的多元治理结构，通过不同机制协调各方力量与关系，实现国家公园善治，服务于国家治理体系与治理能力现代化。