论社区矫正的法治统一性

——以文本分析与执法实践为视角[1]

郑艳[2]

统一性，是法治的重要属性和基本要求。作为约定俗成的法制统一性是指地方立法不越权、不与上位法相抵触、维护法制统一、尊严和权威，地方立法权受制于中央立法权。地方立法不能为了地方利益、局部利益，随意突破法律、行政法规的规定，甚至是宪法的有关规定。[3]法治统一性作为原则，应贯穿于法运行的各个阶段和环节，包含了立法统一、执法统一和司法统一。法治统一还蕴含着内在的法律意识、外在的法律制度和动态的法律实践的统一。[4]《社区矫正法》颁布实施至今已一年有余，笔者对10多个省市贯彻实施社区矫正法的地方司法文件和社区矫正执法实践进行了研究考察，发现地方在执行社区矫正过程中，不得不对《社区矫正法》和《社区矫正法实施办法》中的某些不确定法律概念进行解释，或者细化操作程序，导致不同省份、地市、县区间执行社区矫正的标准和尺度存在差异，不同省份的社区矫正对象处遇不同，这些现象与法治统一性原则相悖。社区矫正法治统一性的根本价值取向在于确立法治在社区矫正工作中的普遍性、权威性，这有赖于社区矫正法律制度的运作有效性和权法关系的配置妥当性。

一、问题的提出：基于现状的反思

（一）社区矫正地方性立法现状的反思

自《社区矫正法》《社区矫正法实施办法》颁布实施以来，全国就有了统一的社区矫正法律规范和实施办法。随后，上海、河南、山东、安徽、福建、四川、宁夏、甘肃、江西、湖南等地结合实际工作和经验做法，增强社区矫正工作的可操作性，先后以省（市）两院两厅的名义发布社区矫正工作实施细则，或社区矫正实施细则，或社区矫正工作细则，或贯彻《社区矫正法》实施细则，或贯彻《社区矫正法实施办法》实施细则。

综观目前各省市以两院两厅名义制定的地方司法文件，从制定主体来看，不属于地方立法的范畴，无法进入备案审查程序，立法质量堪忧；从制定的名称来看，不尽一致，也反映出各省市对如何细化社区矫正规定，增强可操作性的认识不一；从规定内容来看，因《社区矫正法》和《社区矫正法实施办法》关于社区矫正机构的性质与设置、社区矫正工作人员身份定位等敏感性问题没有细化明确，各地方执法工作制度性规定文本中也只能回避执法机构、人员队伍的具体规定。

在关于社区矫正机构和司法所的职责规定上，各个省份的实施细则和《社区矫正法》实施前的操作模式基本上没有实质性变化。几乎所有的业务都需要司法所先初步审核，然后报社区矫正机构审批，这样的内部程序设计和《社区矫正法》第9条规定，社区矫正机构是负责社区矫正的执行机关，司法所根据社区矫正机构的委托，承担相关工作的规定是相悖的，这其实是增加了司法所的工作负担，实质的工作主体社区矫正仍是司法所。如此制度设计的缘由是绝大多数省份都没有成立《社区矫正法》第9条和《社区矫正法实施办法》第9条所规定的负责社区矫正工作具体实施的执行机关，社区矫正机构仍是司法行政机关的内设机构，没有独立的法律地位。而且实践中内设社区矫正机构的人员配备不足，无力承担《社区矫正法实施办法》所规定的所有职责。有的省份在细则中明确规定“社区矫正机构采用队建制管理模式的，本细则规定的司法所职责可以由社区矫正中队负责实施”，此处的队建制管理模式以及社区矫正中队的设置是否合法化？有的省份实施细则规定了社区矫正日常机构，具体是指社区矫正机构的派出机构、受县级社区矫正机构委托承担社区矫正相关工作的司法所等，但对社区矫正机构的派出机构没有明确。

在分级分类管理、请假事由和脱管认定这些直接关系社区矫正对象权益的规定上，各个省份的地方司法文件之间亦存在较大差异。以分级分类管理为例，《社区矫正法》第24条只是原则性规定了“实现分类管理、个别化矫正”，《社区矫正法实施办法》第21条详细规定了分类管理的依据和分类的方法，其中第2款规定“把社区矫正对象的考核结果和奖惩情况作为分类管理的依据”，第1款规定“根据社区矫正对象被判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的不同裁判内容和犯罪类型、矫正阶段、再犯罪风险等情况，进行综合评估，划分不同类别，实施分类管理”。两款均提到分类管理，但从语义理解，应该不完全是同一个含义，第2款中的分类管理含有分级的意思。分类管理可以分为不同的级别进行管理，也可以根据犯罪类型分类，还可以根据矫正对象的类别分类，可以说分类的方法很多。作为上位法的《社区矫正法》和《社区矫正法实施办法》对如此重要的概念表述模糊不清，以至于不同省份的地方司法文件有的表述为分级管理，也有的表述为分类管理。表1是不同省份关于分级分类管理的相关规定。以分级分类管理的细腻程度区分，笔者概括为精细化管理和粗放式管理两大类。从表1可以看到，绝大多数省份采用精细化管理，分为三级或三类管理，以湖南、福建、上海、四川、甘肃、宁夏、江西、山东为代表。以河南、浙江为代表，采用的是粗放式管理，分为两类或两级。安徽没有明确规定分几类管理，只是做了总体要求——社区矫正对象应当每月不少于一次到司法所当面报告遵纪守法、接受监督管理、参加教育学习、公益活动等情况，并递交书面材料。然后规定“司法所可以根据需要增加社区矫正对象当面报告的频次，但不得给社区矫正对象工作和生活造成不必要的影响”。不同级别的调整周期一般为3个月。另外，社区矫正对象在不同省份执行社区矫正，适用条件和面临的处遇也不一样。在粗放式管理模式下适用条件比较简单，处遇上一般只规定当面报到、电话或社交软件报到、走访次数等。在精细化管理模式下，每个管理级别的适用条件规定细致，处遇上除上述内容外，还包括信息化核查次数、通信联络方式核查次数、个别教育次数、教育学习时长等内容的区别。表2、表3分别是东部Z省和中部H省的实例。

表1 11省市关于分级分类管理规定

表2 东部Z省分级分类管理的级别和处遇

表3 中部H省分级分类管理的级别和处遇

续表

在细化处罚适用条件上，超出上位法的规定。《社区矫正法实施办法》第36条规定：“社区矫正对象违反监督管理规定或者人民法院禁止令，依法应予治安管理处罚的，执行地县级社区矫正机构应当及时提请同级公安机关依法给予处罚，并向执行地同级人民检察院抄送治安管理处罚建议书副本，及时通知处理结果。”实践中违反哪些监督管理规定应提请治安管理处罚，《社区矫正法实施办法》没有列举，《治安管理处罚法》中也没有法条可以援引。湖南省的实施细则细化了社区矫正机构提请同级公安机关依法给予治安管理处罚的情形：（1）违反人民法院禁止令，尚不构成情节严重的；（2）不按规定时间报到或者接受社区矫正期间脱离监管，超过20日未超过30日的；（3）扰乱社区矫正工作秩序的，尚不构成情节严重的；（4）对社区矫正工作人员和其他依法参与社区矫正工作的人员及其近亲属进行殴打、威胁、侮辱、骚扰、报复，尚不构成犯罪的；（5）其他违反监督管理规定的情形，情节较重的。

社区矫正作为一项刑事执行活动，地方各自为政的分级分类管理规定是否符合社区矫正对象被公平对待的要求，是否符合法治统一性的要求，地方司法文件能否细化处罚适用的条件，都是值得反思的问题。

（二）社区矫正地方性执法现状的反思

1.机构设置严重滞后，实践执法主体与法规定相悖

根据《社区矫正法》第8条的规定，司法行政部门主管社区矫正工作；根据《社区矫正法》第9条的规定，县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构，负责社区矫正工作的具体实施。司法所根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作。这两条规定与2012年发布的《社区矫正实施办法》（已失效）最大的区别是《社区矫正法》授权成立一个法律主体——负责社区矫正工作具体实施的社区矫正机构，回应了2012年《刑事诉讼法》提出的“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”。司法行政机关的职能从“指导管理、组织实施”转变成“主管”。另一个重要的区别是司法所的职能定位。《社区矫正法》将司法所的职责定位为“根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作”，而2012年的《社区矫正实施办法》规定“司法所承担社区矫正日常工作”。虽然只有一词之差，但执法主体已发生实质性变化。

“根据需要”的表述，使得实践中社区矫正机构设置不统一、不规范。从当前全国社区矫正机构设置情况看，目前经编办同意改了名的省市（如福建厦门），大部分只是成立了形式意义上的社区矫正机构，尚不具备刑事诉讼法和社区矫正法规定的独立执法主体资格，而且机构名称不统一、不规范。把××省司法厅社区矫正管理局改为××省社区矫正管理局（支队），把××市、县司法局社区矫正处（科、股）改成××市、县社区矫正管理局（大队、中心），有的明确说是司法局的（初级、科级、股级）直属行政机构，比如芜湖市南陵县社区矫正管理局、定远县社区矫正局，但所有的编制和职级保持不变，所需编制内部调剂。经编办同意成立的直属机构具备了独立执法资格，这在机构设置上是一大进步。但还有大量仍属于内设机构的社区矫正机构，其编制数根本无法完成社区矫正的刑事执行、监督管理和教育帮扶等工作量，只能把大量工作委托司法所承担，甚至是超出《社区矫正法实施办法》规定的委托事项范围，以至于实践中实际的执法主体仍是司法所。比如，有的省份规定社区矫正调查评估工作由社区矫正机构收到决定机关委托后，指派司法所进行调查评估。但《社区矫正法实施办法》第14条关于调查评估的规定，并没有将受委托的司法所和社区矫正机构作为并列主语出现，从立法本意来看，调查评估工作应是社区矫正机构的职责，司法所只能参与。这种指派与上位法是互相矛盾的。

2.队伍数量上配备不足，质量上职业化和规范化程度低

社区矫正队伍建设与机构建设息息相关。若没有设置《社区矫正法》意义上的社区矫正机构，队伍在数量和质量上都无法保障到位。《社区矫正法》第10条规定，社区矫正机构应当配备具有法律等专业知识的专门国家工作人员，履行监督管理、教育帮扶等执法职责。第16条明确规定，国家推进高素质的社区矫正工作队伍建设。

队伍数量上，社区矫正机构工作人员数量远不能满足执行社区矫正的工作任务。截止到2020年7月1日，全年正在列管的矫正对象有126万名，社区矫正机构工作人员与社区矫正对象比为1∶58.8左右。而作为社区矫正主力军的司法所工作人员除了社区矫正工作之外，还承担着人民调解、安置帮教等10项工作职责，时间和精力被挤占问题突出，根据司法部的数据统计，所均政法编制人员1.6名。司法所的社区矫正工作基本上依赖于社工或聘用人员完成。

队伍质量上，社区矫正机构工作人员的专业化、职业化程度也不高。一是法学或法律专业背景的人员比例非常小，有违《社区矫正法》关于社区矫正机构应当配备具有法律等专业知识的专门国家工作人员履行监督管理、教育帮扶等执法职责的要求。二是司法所在编工作人员因业务杂而矫正业务不精、缺乏执法意识等原因，客观上难以胜任社区矫正这一专业性非常高的活动。三是社区矫正社工则存在着学历较低、待遇不高、专业性不够、稳定性差、专人不专职、专职不专业等问题，难以满足高质量社区矫正工作的要求。由于司法所事务繁重，以专职社区矫正名义招录的社会工作者实际从事的是人民调解、法治宣传、安置帮教等法律服务工作。有的通过乡镇招聘的社工，还承担着禁毒、联村、驻村等事务。以浙江省为例，社会学、社会工作及心理学、教育学专业背景的社会工作者在现有队伍中比例不足一半，社区矫正专业的社会工作者只有个位数[5]。这一状况难以确保在教育学习、个案矫正、心理矫治等方面履行好岗位职责，保障社区矫正的效果。

3.不确定法律概念和授权性条款，执法缺乏应有的统一性

《社区矫正法》《社区矫正法实施办法》中的不确定法律概念太多，比如在对矫正对象权益影响最密切的请假事由认定上，《社区矫正法实施办法》第26条第2款规定：“社区矫正对象外出的正当理由是指就医、就学、参与诉讼、处理家庭或者工作重要事务等。”该款中的“就医、就学、参与诉讼”指代都非常明确，但“处理家庭或工作重要事务”，就是很典型的不确定法律概念，这是一种经验性的不确定法律概念[6]。让社区矫正工作人员根据自己的生活经历、知识结构、心理素质、善恶观念等内在因素以及重点时段、社会环境等外部因素，来确定社区矫正对象请假的事由是否属于“处理家庭或工作重要事务”。这就给了社区矫正工作人员很大的裁量权，不同社区矫正工作人员对请假事由的认定势必出现不一致的解释，进而作出不尽相同的决定。另外，《社区矫正法实施办法》第29条只是细化了《社区矫正法》第27条关于经常性跨市、县活动请假的审批程序和批准期间内的管理方式，对于经常性跨市、县活动的请假事由“确因正常工作和生活需要”的实质性界定仍是留白。由于缺乏全国统一、规范的“确因工作和生活需要”情形界定标准，省与省之间、市县之间、司法所之间甚至是社区矫正机构工作人员个人之间，在具体执行《社区矫正法实施办法》第29条规定过程中，因对“确因工作和生活需要”的宽严程度理解不一致，所以影响了执法的统一性。这些不确定的法律概念，因缺乏全国统一、规范的解释，也为社区矫正对象提供了“权力寻租”的可能，为社区矫正工作人员留下了执法隐患。

《社区矫正法实施办法》中的授权性条款（第33条）影响了考核奖惩尺度的统一。有的地方规定了详细的分类考核，有的采用了类似监狱的计分制考核，有的则是和矫正法实施办法相同的宽泛的考核。对社区矫正对象的考核要求也不尽相同。比如，考核内容的多寡，其实影响着社区矫正对象受社区矫正约束的程度，严重者会增加社区矫正对象违反监督管理规定的风险。

二、社区矫正法治统一性的必要性：本质属性的追问

（一）社区矫正法治统一性是刑事执行本质属性的内在要求

因理论界对缓刑是不是刑罚执行争议较大，2019年颁布的《社区矫正法》第1条并未明确规定其性质，为了规避“刑罚执行”这一敏感字眼，将一审稿中的“为了正确执行刑罚”改成了“为了保障刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行”这一非常客观的表述。在新闻发布会上，司法部社区矫正管理局局长面对《光明日报》记者的提问时明确表示：“社区矫正是立足我国基本国情发展起来的具有中国特色的刑事执行制度。”

正式出台的《社区矫正法》对其性质没有明确规定，在保障人权和调动社会力量等方面表现较为充分，规定了大量教育帮扶的内容。从目前社会认知度和学术研究的热度来看，从教育帮扶角度理解研究社区矫正占据主导地位，认为“社区矫正就是一种特殊的社会工作，重在教育帮扶”。社会组织参与介入的意愿和力度更大了，专业社会组织协同治理充分体现了社区矫正的行刑社会化理念[7]。各地教育帮扶创新不断、不断挖掘各种社会力量，评选社区矫正公益大使、党员志愿者先锋助矫等活动和品牌项目，扩大了社区矫正的知晓度和影响力，提升了社会力量参与社区矫正的广度和深度。然而，不能因为大量利用了社区环境和资源来教育矫正帮扶罪犯就淡化社区矫正刑事执行的本质属性。社区矫正的社会性是社会管理创新和基层治理创新的重要内容，为社区矫正对象重新融入社会提供了实现路径，但其不是与刑事执行相并列的本质属性。作为刑事执行性质的社区矫正执法活动，理应符合法治的要求，依法执行，而不是根据社会工作理念和通用流程对社区矫正对象进行监督管理和教育帮扶。社区矫正的执行主体是司法行政机关主管下的社区矫正机构，由具有公务员身份的社区矫正机构工作人员负责执法活动。社区矫正机构可以通过择优购买社区矫正社会工作服务或者其他社会服务，为社区矫正对象在教育、心理辅导、职业技能培训、社会关系改善等方面提供必要的帮扶。根据《社区矫正法》的这条规定，购买服务从原先粗放式打包式转向项目制专业化社会服务。从社区矫正社会化的角度，不存在法治统一性的问题，应该强调的是教育帮扶的个性化、个别化、精准化，最大限度地帮助矫正对象重新融入社会，成为守法公民。

社区矫正法治统一性是刑事执行本质属性的内在要求。本文囿于主题，不详细阐述刑事执行与刑罚执行的区别，但二者都是国家专门机关行使公权力的行为。公权力的行使对被管理者而言具有强制性、不平等性的特征，是否公正行使直接影响到被管理者的权利是否受到侵犯。《立法法》规定关涉犯罪和刑罚执行的内容属于法律保留事项，但社区矫正法关于刑事执行、监督管理的内容太过简单和原则，尤其是与社区矫正对象权益关系最密切的请假外出、考核奖惩等实体内容非常笼统，为地方社区矫正机构执行法律留下很多空白。比如，关于违反信息化监管规定的处罚，各省规定就不一致。上海和安徽的实施细则规定，“应当使用电子定位装置的社区矫正对象，拒绝使用、未按要求使用或者故意损毁定位装置的，社区矫正机构应当提请公安机关给予治安管理处罚；情节严重的，依法提请收监执行”。而浙江省的《社区矫正信息化监管规定》中对上述行为认定为违反信息化监管规定并给予警告。如此明显的省与省之间规范性文件规定的不一致，对于刑事执行属性的社区矫正来说，有违法治统一性的要求。社区矫正刑事执法不允许各个省市有自己的自留地。

（二）社区矫正法治统一性是国家治理能力现代化的重要体现

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。最高人民法院原副院长江必新指出，国家治理体系和治理能力现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。国家治理需要依赖政府、社会和市场，从中央到地方，协调统一。而评价国家治理能力现代化的核心指标是治理者的法治能力。所谓法治能力就是运用法治思维和法治方式认识、处理、决策相关事务的能力。[8]国家机构工作人员必须具有法治意识和法治观念；模范遵守法律，让法律取信于民；坚持依法决策，推进依法行政；尊重司法公正，维护法律权威。自觉树立“有令必有行、有权必有责、有责必担当、失责必追究”的法治思维，自觉在法治的轨道上用好权力，才能规避治理过程中的非理性因素，有效推进法治中国建设的进程。国家治理能力的提升，法治是不可或缺的要件，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，是国家治理现代化的必由之路。社区矫正作为刑事司法领域中的重要改革成果，首先在立法层面保持地方与中央的统一，其次在执法层面应当严格依法执行，尤其是监管执法标准的统一性和科学性。

（三）社区矫正法治统一性是落实习近平法治思想的现实需要

张文显教授用学理化阐释、学术化表达、体系化构建的方式阐述了习近平法治思想的理论体系。[9]习近平法治思想的理论基石即法治的核心要义既包含了形式表征的法律之治和实质内涵的良法善治，还蕴含了和谐的法治秩序和政治文明的表征。法律之治又包含三个层次：首先是规制治理，其次是制度治理，最后是程序治理。系统完备的法律规制体系、运行有效的制度体系、深厚泛在的程序意识和程序思维，都是保障法律之治的重要前提。“良法善治”是新时代我们党提出的新型法治模式，也是中国特色社会主义法治的内在要求。“良法善治”蕴含着“以人民为中心”的法治理念，“以公正为生命线”的法治精神。法治统一性是良法善治的基本要求。法治文明在现代社会具体体现为：对权力的限制，对权力滥用的防范；对人权、公民权利的平等保护和有效保护；立法、行政、司法以及其他机构的活动必须服从人民主权原则、人权原则、正义原则、程序保障原则等法治基本原则；政府必须首先服从法律的约束；人民服从法律，且人民服从的法律必须建立在尊重和保障人权的基础之上；等等。习近平法治思想强调把切实尊重和保障人权作为全面依法治国的根本目的和重点任务，明确提出“加强人权法治保障”，并指出立法保护是前提、司法保障是关键。《社区矫正法》第4条第2款明确规定，社区矫正工作应当依法进行，尊重和保障人权。对罪犯的人权保障是人权保障水平的集中体现，社区矫正在立法的法治统一，才能更好地保障社区矫正对象未被剥夺和限制的合法权益，使其受到公平公正地的对待，才能建设更高水平的平安中国。

三、社区矫正法治统一性的内涵：理论范式的归纳

法治统一性，不是绝对的“同一”，而是“不抵触”。社区矫正不是一项特殊的社会工作，也不是一项普通的行政管理活动，而是一项涵盖刑事执法、行政管理与社会工作于一体的综合性活动。社区矫正法治统一性允许教育帮扶活动的差异化和创新性，社区矫正刑事执行的本质属性要求法治统一性。具体而言，社区矫正法治统一性可以包含以下内涵。

（一）社区矫正法律规范间的协调统一

法治统一必须做到法律体系内外的协调统一，在确保自身的价值追求实现的同时也不至于产生新的恶。法治统一首先体现为法律的统一。法律的统一是法治理想的核心，是法治社会建构的关键。法律的统一蕴含四层含义：一是法律意思的单一性，才能做到“相同情况相同对待”；二是法律权威的客观性，才能避免权力意志霸道横行；三是法律规则的明确性，方能彰显法律的预测功能，使当事人通过法律获得对日常生活的稳定预期；四是法律适用的未来性，方能杜绝产生溯及既往适用法律的可能性。[10]法律的统一性决定了法律的普遍性、自治性及不矛盾性。[11]

社区矫正法律规范间的协调统一，首先是与相关法律法规不存在冲突、抵触现象，相互间衔接顺畅；其次是从中央到地方的社区矫正法律规范的统一自洽。

社区矫正属于整个刑事司法活动的末端，是对人民法院刑事判决、裁定、决定的执行。《社区矫正法》属于刑事执行法律的范畴，它与前端的《刑法》《刑事诉讼法》密切相关，为适用社区矫正提供依据；与同属于刑事执行的《监狱法》出入贯通，努力实现刑罚执行一体化。社区矫正执法活动中，还与行政法上的行为如治安管理处罚、强制隔离戒毒等存在衔接问题。立法部门应当做好社区矫正相关法律规范的立改废释工作，保证与相关法律规范的协调统一，提高社区矫正工作效率。

社区矫正法治统一性还体现为中央与地方法律规范的统一自洽。关于社区矫正监管执法的内容，包括外出请假事由及程序、变更居住地程序、电子定位监管事由及程序、考核奖惩办法、脱管认定及处置等，地方不能擅自规定，也不得超出上位法进行规定。令人遗憾的是，作为上位法的《社区矫正法》和《实施办法》对监管执法的内容规定得太过简单粗糙，具体表现为关键内容上使用不确定法律概念，比如在机构和队伍设置上的“根据需要”、请假事由上的“处理家庭或工作重要事务”，以及考核奖惩制度的授权性条款等。有的省、市为了在本区域内能统一规范执法，不得不对上述内容作出细化，做到了地方上的统一。刑事执行性质的社区矫正，不是地方事务，在执行监督管理规定上，应当是全国统一。地方立法只能根据当地的经济发展状况对人、财、物的保障以及教育帮扶的创新做法进行规定。法律实践中的工具主义倾向导致社区矫正法治自身的紊乱与冲突。

（二）社区矫正法定执法主体的统一

社区矫正法治统一性有赖于统一的执法主体和高素质的执法队伍。2012年修正的《刑事诉讼法》就明确规定“由社区矫正机构负责执行”，但这个社区矫正机构到底是一个什么样的机构一直存在着争议。有观点认为，社区矫正机构分为管理机构和执行机构，县级以上司法行政机关是社区矫正的管理机构，县级司法行政机关及其司法所是社区矫正的执行机构。[12]有观点认为，司法行政机关内部设置的专门负责社区矫正工作的部门就是社区矫正机构。[13]更有观点认为，社区矫正机构不是一个单一性主体的机构，而是一个由司法行政机关、公安机关、检察机关、人民法院、财政、民政、教育、卫生、人力资源和社会保障等多部门组成的联合体，是一个多部门联合办公的综合性议事机构，而非实体执法性机构。这一观点因《社区矫正法》第8条规定设置社区矫正委员会作为统筹协调社区矫正工作的非常设性机构而不攻自破。2019年6月底提交全国人大常委会审议的《社区矫正法（草案）》第5条明确规定“社区矫正机构是刑事诉讼法规定的社区矫正的执行机关”。该条对社区矫正机构的性质进行了界定，执行机关的表述意指社区矫正机构是一个具有独立法律地位的主体，而不是司法行政机关的内设机构。但最后通过的《社区矫正法》第9条第1款表述为“县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构，负责社区矫正工作的具体实施”。这一表述淡化了社区矫正的性质，又是“根据需要”设置，使得实践中社区矫正机构设置困难重重。同时第9条第2款明确规定，司法所不再是社区矫正的执行主体，而是根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作。司法所不适合也没有精力承担社区矫正工作，这在立法过程中被不少学者所论证[14]，在《社区矫正法》中也作出了回应。目前的关键问题是如何贯彻落实《社区矫正法》和《社区矫正法实施办法》关于社区矫正执法主体的设置，着力改变因历史原因形成的司法所负责社区矫正日常工作的现状，这样才能实现社区矫正执法主体的统一。

明确社区矫正机构作为统一的执法主体，高素质社区矫正执法队伍建设才有了可依托的主体。《社区矫正法》第10条明确规定，社区矫正机构配备专门国家工作人员承担监督管理、教育帮扶等执法职责。目前的专门国家工作人员就是普通公务员，他们没有进行过专业的矫正技能训练，有不少人甚至没有法律专业背景，也不像法官、检察官、律师、从事行政复议的工作人员和法制审核的行政处罚执法人员一样需要通过法律职业资格考试获得法律职业资格证书才能从事社区矫正工作。在国外，执行社区矫正的专业人员称为缓刑官、假释官，他们是专门从事缓刑、假释罪犯监督管理工作的政府工作人员，在绝大多数国家都是公务员身份，资质待遇与监狱矫正官一样，由政府提供薪水和其他待遇。英国的缓刑服务工作者（类似于我国的社工）需持有刑事执法三级资格证书，澳大利亚的缓刑官、假释官还需取得社区矫正执业资格证书。由此可见，具有公务员身份的缓刑官、假释官是社区矫正的核心工作力量，需执业资格证书表明该项工作的专业性和特殊性。在我国，推行社区矫正机构工作人员执法资格证书制度，建设一支具备刑事执行法律素养、矫正专业技能、精通各项政策又训练有素的社区矫正官队伍是落实社区矫正法，推进高素质社区矫正工作队伍建设的最佳路径选择。

（三）社区矫正监管执法标准的统一

法治统一性确认与保障了法治自始至终所追求的“普遍性与平等性”价值理念追求，使得社会在法治规范框架下能够自行形成稳定不悖的运作状态，实现国家治理的目标。成文立法中“不确定法律概念”的大量客观存在，是一个无法回避的现实，它既是权力正当运行的现实之需，更是权利有效维护的客观保障。[15]因社区矫正机构的执法行为不能纳入行政诉讼的受案范围，社区矫正工作人员对这类经验性不确定法律概念的解释缺乏司法审查。为了规避执法不公的问题，有的省份对“处理家庭或工作重要事务”“确因工作和生活需要”等不确定法律概念进行细化解释，削减法律规范中的“不确定性”和“模糊性”，使法律得以更平等地适用，但是仍存在省际执法标准的不统一。

统一标准规范方面，上海市一直走在全国前列。2020年8月20日上海市高级人民法院、上海市人民检察院、上海市公安局、上海市司法局联合施行《关于贯彻落实〈中华人民共和国社区矫正法〉的实施细则》，同年12月30日修订了《上海市社区矫正管理标准》4.0版，该标准中涵盖了刑事执法、日常管理、教育帮扶、信访、财务、保密、办公用品等内容非常庞杂的71项管理规范，可谓精细化到极致。一些教育类、帮扶类、内部管理类的规范由省一级层面制定操作手册式的标准无可厚非，明确细化程序，有利于工作的规范统一。但一些涉及社区矫正对象权益的规范，如请假外出审批规范中外出事由的细化、考核奖惩的条件和管理办法等，属于执法的范畴，是为了执行刑事判决、裁定、决定而采取的监管措施，应当保证所有社区矫正对象被平等对待，保证执法的统一性。所以监管执法标准应当由中央，至少是主管社区矫正的司法部以部门规章的形式或两院两部联合发文的形式予以规范。针对监狱刑罚执行，司法部制定的部门规章也是寥寥无几，只搜索到十几个现行有效的规范性文件。[16]若要实现刑事执行或刑罚执行的法治化，首先刑事执行的立法要统一，而不能地方甚至各个监狱自己制定种类繁多的规范性文件。这些规范性文件成为检察机关监督刑事执行行为的依据，极大地增加了刑事执法被问责的风险。对于开放环境下执法的社区矫正领域更是如此，全国统一、规范的社区矫正监管执法标准是社区矫正法治统一性的应有之义。

关于社区矫正法治统一性值得注意的另一个问题是，因历史原因，社区矫正从试点之初就是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部四家联合发文开展工作。《社区矫正法》出台后，在继承沿袭2012年《社区矫正实施办法》的基础上，两院两部又联合颁布《社区矫正法实施办法》。然而因制定主体和《立法法》所规定的立法主体不匹配，制定流程只需要四家单位会签，而不需按照《行政法规制定程序条例》规定的程序，两院两部联合发文的《矫正法实施办法》的法律位阶不高，建议由国务院以行政法规的形式制定《社区矫正工作条例》，作为保障《社区矫正法》实施的细化规定。

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[1] 本论文是浙江立法研究院委托课题《浙江省实施〈中华人民共和国社区矫正法〉办法草案起草及相关立法问题研究》（202002）的课题成果，浙江警官职业学院2021年年度政策理论调研重大课题《论社区矫正地方立法的法制统一性》的课题成果。

[2] 郑艳，浙江警官职业学院副教授，社区矫正研究中心主任。

[3] 邝亮桢、陈羽：《地方立法应坚守法制统一——访中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏》，载《人民日报》2018年4月25日，第17版。

[4] 汪习根、廖奕：《论法治社会的法律统一》，载《法制与社会发展》2004年第5期。

[5] 郑艳：《浙江省社区矫正社会工作者队伍建设研究》，载《中国司法》2020年第2期。

[6] 尹建国：《行政法中不确定法律概念的类型化》，载《华中科技大学学报》2010年第6期。

[7] 王喆：《协同治理：社会组织参与社区矫正的一种实现方式》，载《社会科学战线》2021年第1期。

[8] 曹冬娟：《法治能力：评价国家治理能力现代化的核心指标》，载《光明日报》2016年12月20日，第16版。

[9] 张文显：《习近平法治思想的理论体系》，载《法制与社会发展》2021年第1期。

[10] 刘星著：《法律是什么》，中国政法大学出版1998年版，第239页。

[11] 汪习根、廖奕：《论法治社会的法律统一》，载《法制与社会发展》2004年第5期。

[12] 郭健：《我国社区矫正机构论纲》，载《刑法论丛》（2011年第4卷·总第28卷），法律出版社2011年版，第122页。

[13] 廖明：《我国社区矫正机构的界定与设置——兼与郭健博士商榷》，载《刑法论丛》（2012年第3卷·总第31卷），法律出版社2012年版，第159页。

[14] 可参考刘强、郭琪：《基层社区矫正机构设置创新研究：以浙江天台县的改革为视角》，载《犯罪与改造研究》2015年第2期；吴宗宪：《我国社区矫正基层执法机构的问题及改革建议》，载《甘肃社会科学》2016年第6期；郑艳：《社区矫正机构的建设构想》，载《河南司法警官职业学院学报》2018年第2期。

[15] 尹建国：《行政法中不确定法律概念的类型化》，载《华中科技大学学报》2010年第6期。

[16] 司法部发布的部分现行有效的规范性文件，如《监狱暂予监外执行程序规定》（司发通〔2016〕78号）、《罪犯会见通信规定》（司发通〔2016〕118号）、《律师会见监狱在押罪犯规定》（司发通〔2017〕124号）、《关于跨省异地执行刑罚的黑恶势力罪犯坦白检举构成自首立功若干问题的意见》（司发〔2019〕5号）等。