跨行政区竞争与合作关系的法治保障：一个文献综述

沈冬军 李健智 李成龙 党睿

内容摘要：竞争与合作并存是跨行政区之间关系的常态，特定区域的行政区之间既有相互竞争的现实动力，也有合作共赢的客观需要。从实践的角度来看，竞争与合作都能在特定条件下推动特定区域经济社会发展。如何通过法治协同方式规范跨行政区有序竞争和推动有效合作是区域法治领域需要解决和应对的现实问题。本文主要以跨行政区竞争与合作关系、跨行政区法治保障的路径选择、成渝区域发展实践与法治保障为主要文献脉络，对涉及跨行政区竞争与合作关系法治保障的经济学、社会学、法学等跨学科文献进行梳理。通过文献综述一方面可以厘清跨行政区竞争与合作法治的理论脉络，为后续跨行政区法治协同理论研究提供文献基础，另一方面也可以为后续跨行政区竞争与合作关系法治保障理论研究阐明可能的路径。

关键词：区域发展；竞争—合作；法治保障

建设成渝地区双城经济圈是党中央、国务院作出的重大战略部署。成渝地区双城经济圈被称为新时代中国经济发展的“第四极”。2021年10月，中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》等一系列发展规划为成渝地区双城经济圈经济社会发展进行了引导和规范。京津冀、粤港澳大湾区、长江三角洲等先行区域的发展实践，为成渝地区双城经济圈发展提供了实践参考。从法治体系的保障功能来看，区域法治是成渝地区双城经济圈经济社会发展的重要制度支撑和保障。建设成渝地区双城经济圈需要加强成渝地区双城经济圈区域法治建设，尤其是在行政区与经济区适度分离和区域一体化的背景下，加强区域法治协同与合作就显得十分必要。本文主要对区域法治协同的现有文献进行了梳理和述评，以期为成渝地区双城经济圈区域法治建设提供文献基础和理论参考。

一、经济区与行政区分离：跨行政区的竞争与合作

行政区与经济区分离是跨行政区竞争与合作问题产生的客观原因。对于行政区与经济区分离产生的问题的解决路径有不同的观点：有文献认为应实现由行政区经济到经济区经济的转变，最终实现区域治理；有观点主张构建区域政府，如建立区域管理委员会、跨行政区的协调管理机构、区域政府间的协调机制等；有文献主张通过跨行政区“复合行政”来推进区域发展；还有文献以经济区与行政区适度分离为改革目标，讨论了两者适度分离的实践逻辑、典型模式等问题，以及省际交界区域发展问题。因此，现有文献对跨行政区合作机制的内在原因及其机制设计等问题进行了较多的讨论，但是对区域合作的法律规则体系问题还需要进一步分析。

基于行政区与经济区分离产生的“行政区经济”是我国经济发展的一个显著特点，也是特定区域经济社会发展的显著特点。从经济改革实践来看，行政分权、财政分权对我国经济发展和经济增长产生了积极的作用。但是由于行政分权、财政分权和官员晋升等多种因素的影响，行政区之间面临着较为激烈的竞争，从而导致在经济领域出现“行政壁垒”“重复建设”“恶性竞争”等阻碍区域经济社会高质量发展的现象。因此，行政区之间的竞争对我国经济发展实践既产生了积极的效应，也存在消极的情况：行政区竞争一方面促进了经济社会发展，推动了经济较高效率地增长；另一方面也产生了一系列负面效应。现有文献对跨行政区竞争关系的分析主要是从经济学的角度进行的，对竞争关系产生的内在机理进行了较为充分的解释，对行政区竞争的积极效应和消极效应都有较多的分析。但是现有文献对如何确定跨行政区竞争关系的边界以及如何对跨行政区竞争关系进行法治调控等问题缺乏相关文献论证。

有效竞争可以提升区域经济发展的效率，合作在特定条件下也可以促进经济协调和平衡发展。行政区之间既面临着激烈竞争，又需要通过跨区域合作来提升合作效率，有文献称之为“合作悖论”。跨行政区合作关系理论构建是既有理论应对行政区竞争消极作用的理论进路。区域合作包括“纵向”的央地协同和“横向”的地方政府合作，其中地方政府之间的“府际合作”是区域经济合作的重要内容。现有文献重点对地方政府间合作机制、区域协同治理的实现机制、府际合作治理、府际契约及契约治理模式、府际治理的法律逻辑、府际治理的实践、区域合作的制度基础等进行了分析和讨论。通过文献梳理我们可以发现，现有文献对府际合作问题进行了较多的讨论，着重从行政机构合作的角度对“府际合作”问题进行了分析，但是在行政区竞争格局下如何增强跨行政区合作的内生动力以及如何通过法律形式保障跨行政区合作的稳定性等问题还需要进一步讨论。

与区域合作类似的一个问题是区域协调，现有文献对区域协调问题从经济学、政治学、法学等多视角进行了分析和讨论。早在2005年就有文献以长三角为例，从理论和实证的角度证实了区域协调机制可以有效地消除地方市场分割，进一步有文献论证了政府合作促进市场一体化，长三角城市经济协调会对区域经济效率有提升作用，区域经济政策对城市群整体增长有明显的促进作用。此外，还有文献指出了区域市场整合的路径及方法、区域协调发展的逻辑框架和内在机制等区域协调的经济逻辑；在政治学领域，有文献分析了域外区域协调发展的经验、政府协同治理理论和范式等、区域协调机制的类型等；在法学领域，现有文献讨论了区域协调发展立法的必要性、区域协调立法基础与原则、区域规划法治化、区域协调发展的法制框架、区域协调发展的宪法逻辑、中央在区域协调发展中的地位与职责、区域协调发展合作机制的内部规则等。从对现有文献的梳理来看，区域协调机制与区域合作机制还有较大的差异，区域协调机制更加强调跨区域协同机制，跨区域之间的协同是区域协调机制重点关注的内容。但是，未来的研究工作还需要结合跨区域协调实践和法律框架对区域协调机制进行进一步的制度构建和优化。

二、区域法治保障的路径：地方立法、执法与司法的协同

无论是行政区之间的竞争还是区域合作，均需要区域法治体系进行保障。区域法治是区域经济社会发展的制度保障，为区域经济社会发展提供稳定性的制度安排。区域法治建设涉及特定区域立法、执法、司法和守法等多个方面。“区域法治”概念和研究领域在法学理论和实践推动下正在逐步形成。“区域法治”涉及多个学科领域，并随着区域发展需要而逐渐成为一个理论问题，成为一个普遍接受的法律概念。现有文献对区域法治的本体论、价值论、方法论等基础问题，区域法治文化，区域法治绩效评估体系，区域法治动力机制，区域类案检索机制，区域法治的域外经验，区域一体化评价指标等领域都有涉及。从对现有文献的梳理来看，区域法治作为一个法学领域正在形成之中，较多的文献已经对该领域进行了关注并对相关问题进行了初步的分析。因此，从区域法治理论路径出发为区域经济社会发展提供法治保障具有较为迫切的现实需要，应当进一步加强对区域法治的深入研究，从而构建较为完善的区域法治理论体系。

跨区域法治竞争是区域法治建设的一个显著特点，也是跨行政区之间竞争的一种表现形式。地方法治竞争在一定程度上与区域法治竞争具有较大的相似性，区域法治竞争被认为是地方法治竞争的一种有益升级。有文献认为，区域法治竞争目前已经进入以“规则型治理”为核心的法治竞争阶段。在区域法治竞争产生的原因方面，有文献认为区域地方政府基于招商引资、经济发展等原因会通过法治建设改善营商环境，从而使地方政府在区域法治建设方面产生竞争。在区域法治竞争的效果分析方面，有文献认为法治竞争在优化法治环境方面具有积极的作用，但是也有一定的弊端。与之相对，也有观点认为“法治建设不仅不会以地方法治竞争的形式表现出来，还会减弱地方竞争”。从现有文献来看，区域法治竞争是客观存在的，跨行政区之间的法治竞争是在多种原因的基础上产生的。但是现有文献对跨区域法治竞争与其他领域（经济、社会领域等）竞争之间的关系缺乏深入分析，对区域法治竞争给跨行政区竞争与合作造成的影响也缺乏分析。

与区域法治竞争相对，跨区域法治合作也是目前较多文献讨论的一个问题。跨区域法治合作或协同主要涉及跨区域协同立法、协同行政、协同司法等问题。区域协同立法是地方法治协作的一个重要方式。一般认为，东北三省协同立法是区域地方横向协作立法的开始，随后关于区域立法协作或协同问题的文献便逐步增加，从而开始了对区域立法协作问题的理论探讨。但是也有文献认为“一些地方开展的区域协同立法实践，取得了积极经验，但是否符合宪法的规定，值得怀疑”。故区域协同立法面临合法性困境。现有文献指出，要确立区域协同立法的法律地位和法律依据。虽然区域协同立法的合法性存在疑问，但是现有文献还是对区域协同立法的理论逻辑与模式选择以及行政协议、信息公开、协调机构等配套机制建设问题进行了探讨。也有文献指出区域地方立法需要采取紧密型地方立法协作方式。因此，区域立法协同还需要在地方协同立法的实践基础上从理论层面对区域立法协同面临的问题进行探讨，解决区域协同立法面临的合法性等问题。

目前关于区域协同立法的实践探索也较多。在区域立法协作实践方面，现有文献以特定区域为例讨论了区域立法协作的经验并提出了相应的建议，如长江经济带地方立法协作、长三角区域协作立法、京津冀协同立法、黄河流域协同立法等。但是从现有文献来看，较多的文献对京津冀区域协同立法和环境协同立法问题进行了讨论。具体而言，包括京津冀区域协同立法存在的问题、立法交叉备案与立法后评估、协同立法模式等内容。因此，现有文献对区域立法实践进行了初步的理论总结，但还需要从区域协同立法的法律保障、争议解决、法律执行等方面对相关问题进行进一步的讨论。

区域行政法治是区域法治的重要组成部分之一，区域行政合作是跨行政区政府合作的重要内容。有文献对日本跨区域行政协调制度进行了介绍，也有文献以法国为例介绍了“复合行政”理论如何指导跨区域、跨层级区域合作，还有文献指出了美国州际协定和行政协议之间的互补关系。也有文献对长江三角洲区域政府合作模式进行了分析和归纳。还有文献指出，区域府际合作治理不是一种组织结构，而是一种行政行为的协同治理，并提出了“区域行政行为”的概念。除此之外，区域协同行为还包括“区域性职务协助行为”和“链条式行政行为”。在规范性法律文件的制定方面，有文献指出了跨区域行政规范性文件协作制定存在的问题及完善路径。因此，现有文献主要从跨区域行政组织和行政行为两个方面进行了分析，较多的文献从理论层面对跨区域行政组织和行政行为进行了应然分析或制度比较，但是后续研究更加需要从跨区域行政组织和行政行为实践的角度进行深入分析。

在涉及跨区域行政协同的具体行政行为文献方面，现有文献关注的重点是行政协议，有上百多篇文献对行政协议相关问题进行了讨论。早在2006年，叶必丰教授就在《我国区域经济一体化背景下的行政协议》一文中对行政协议的理论基础（区域平等）、缔结、履行及纠纷解决等问题进行了讨论。其后有更多的文献对行政协议涉及的具体问题进行了讨论。如区域行政协议的合法性、行政协议的维护地方政府竞争与合作的功能、行政协议制度的立法及法律效力、行政协议争端解决机制，还有文献指出要确定行政协议优于政府规章的适用效力及司法配套制度等。因此，对于跨区域行政协议相关问题还需要从行政协议在实践中的履行、行政协议纠纷的解决等方面进行更加深入的分析。此外，在行政协助方面，有文献主张以行政协议约束行政协助当事人，也有文献主张通过执法协调机制来推进跨区域政府合作，还有文献称之为“行政执法协同”。

跨区域司法协同是一个值得探讨的问题。从区域法治协同实践来看，在区域经济社会发展过程中部分人民法院参与了司法实践，主要通过签订司法协同协议、司法互助、跨区域案件处理等方式开展司法协同。现有文献主要从区域司法协同治理、区域司法协同的路径、区域司法管辖协同、区域司法统一等方面对区域司法协同治理等问题进行了分析和讨论。除此之外，较多的文献主要对具体司法领域的协作问题进行了分析，如跨区域环境司法协作、海事司法协作等。此外，作为特定行政区治理主体之一的司法机构虽然更多的是推动司法协作，但是地方法院之间的竞争也是难以避免的，有文献从竞争与合作的视角对人民法院区域协作进行了分析。因此，跨区域司法机构之间在相互竞争客观存在的现实背景下，需要在区域法治框架下形成司法协作机制，推动跨区域司法协作机制的构建和完善。跨区域司法协同更多地需要形成区域统一的裁判规则和裁判尺度，形成良好的跨区域司法合作环境。

三、成渝区域发展的实践与法治保障

成渝地区双城经济圈涉及上百个地级市、区（县）等行政区域。跨区域合作机制的构建是区域经济社会发展的客观需要，也是区域经济社会发展的重要支撑和保障。从成渝区域发展历程来看，成渝地区双城经济圈经历了成渝经济带、成渝经济走廊、四川核心经济区、成渝经济区、成渝经济圈、成渝统筹城乡发展试验区、中国经济增长第四极、成渝城市群等理论和政策发展目标模式。经济学、管理学、法学等多学科文献都对成渝区域经济社会发展做了分析和探讨，如对成渝区域与其他区域发展的比较、成渝区域的比较优势和圈层结构、成渝区域经济差异、成渝区域合作治理、成渝区域金融中心、成渝区域产业发展、成渝区域次级中心建设、成渝都市圈建设等。因此，从现有文献来看，成渝区域发展问题受到了比较多的关注，较多的文献对成渝区域发展的多个领域都给予了广泛的关注，未来关于成渝区域发展的文献还应当密切联系成渝区域发展实践，对成渝区域发展的经验进行总结并从理论层面进行深化。

从成渝经济圈经济社会发展现状来看，成渝之间跨区域竞争与合作始终是区域发展的现实背景，产业同质化依然是一个需要应对的问题，成渝经济圈内城市发展不平衡问题需要进一步加以应对。除此之外，成渝区域在多个领域推进了一体化并开展了合作，如成渝劳动力市场一体化、成渝区域协同治理、区域合作创新、财税制度优化、空间格局优化、双循环框架、科技创新合作、跨域卫生资源合作治理等。在成渝区域法治协同方面，现有文献指出成渝区域府际合作对经济增长有促进作用、成渝经济圈应当构筑法治导向型府际协同机制等。但是，从文献梳理结果来看，以成渝地区双城经济圈法治协同机制为研究对象的较少，为了更好地通过区域法治建设保障成渝区域发展，还需要进一步强化对区域法治协同体制机制的理论研究。

四、结论

综上所述，通过对相关文献的梳理我们可以发现，现有文献从经济学、政治学、公共管理学等多学科视角对行政区竞争、区域合作、区域治理等问题进行了较为深入的分析和思考。同时，现有文献初步确立了区域法治领域的理论框架，作为区域法治支柱性领域的司法协同问题也有较多文献进行了讨论。但是，区域经济社会发展实践在不断前行，尤其是成渝地区双城经济圈成为国家战略和第四个区域性城市群，实践的发展要求法治进行回应并提供制度保障。此外，“区域法治”作为一个学科领域也在逐步完善的过程中，区域法治实践也需要进一步深化理论研究。因此，以成渝区域发展为实践背景并以法学理论为支撑，推动成渝区域法治协同理论和制度创新有利于为成渝区域经济社会发展提供重要保障。