0 引言

0.1 研究意义

随着我国城镇化的进程不断加快，人口流动加快。2003—2016年，房价快速上涨（见图0-1），尤其是一线城市及主要二线城市上涨幅度惊人。全国住宅商品房平均销售价格从2003年的2197元/平方米上涨到2016年的7203元/平方米，年平均增长率为9.6%；一线城市以深圳为例，2003年住宅商品房平均销售价格为5793元/平方米，2016年飙升为45498元/平方米，年均增幅为17.2%（见图0-2）。房价上涨成为我国宏观经济调控关注的焦点问题。习近平总书记在党的十九大报告中强调：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，明确了我国住房市场发展的目标、方向和路径。2019年12月，中央经济工作会议提出建立与落实房地产长效机制，要求“全面落实因城施策，稳地价、稳房价、稳预期的长效管理调控机制，促进房地产市场平稳健康发展”，更加清晰了住房政策制定的思路；在延续“房住不炒”和建设长效机制的基调上，指出“要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房”。习近平总书记在党的二十大报告中再次强调：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。”可见，稳定房价和住房保障仍是今后我国住房调控的主旋律。

房价上涨是我国宏观经济调控关注的焦点问题。为了促进房地产市场的平稳健康发展和保障人民的“住有所居”，国家出台了一系列多维度、“组合拳”式的调控政策。保障性住房（以下简称“保障房”）建设被提到一个全新的高度，受到政府决策层的重视，保障房数量快速增长。住房和城乡建设部的数据显示，“十二五”期间保障房累计开工4027.82万套，建成2878.88万套，超额完成“十二五”规划中提出的建设3600万套保障房的目标。从保障房供地面积来看，2013—2016年，保障房（经济适用房、廉租房、公租房）用地供应面积总计为86735.7公顷（见图0-3），占这一时期住宅用地总供应量的21.4%。从住房保障支出来看，中央和地方的住房保障支出不断增加。由图0-4可知，2009—2017年，中央的住房保障支出从26.43亿元增加到420.67亿元，地方的住房保障支出从699.54亿元增加到6131.82亿元。整体来看，住房保障支出占一般公共预算支出的比重从2009年的0.95%上升到2017年的3.22%。根据住房和城乡建设部等四部门联合发布的《关于进一步规范发展公租房的意见》（建保〔2019〕55号），截至2018年年底，3700多万困难群众住进公租房，累计近2200万困难群众领取公租房租赁补贴。公租房保障有利于维护社会和谐稳定，推进新型城镇化和农业转移人口市民化，增强困难群众获得感、幸福感、安全感。如此大规模的保障房建设对改善中低收入群体住房条件具有重要意义（韩冰等，2012）。

我国保障房建设无疑在解决城镇中低收入家庭、流动人口家庭的住房问题中发挥了重要作用，但大规模的建设也伴随着较多的问题。现有研究发现，保障房在建设资金、土地使用、可获得性及便利性方面都存在一系列问题，2012—2017年城镇保障性安居工程跟踪审计结果指出存在骗取和侵占安居工程资金、住房和资金管理使用效率低、保障房用地被改为经营性用地等问题。造成这些问题的重要原因之一是城市住房保障水平无法准确衡量，中央政府难以对城市住房保障发展情况进行评估。要进一步完善保障体系，必须对目前各城市的住房保障水平进行科学评定。由于没有很好的衡量城市住房保障水平的指标，因而学界对发展住房保障能否从真正意义上对房价及家庭住房消费产生影响，影响的方向如何等问题，难以得到一致性结论。那么我国政府投入巨大的保障房建设是否取得了应有的效果？各城市的住房保障水平如何？城市住房保障行为的影响机制及未来改进方向如何？这些都是本书所做研究试图解决的问题。

本书所做研究的意义如下：

（1）理论意义。首先，本书系统分析了城市住房保障发展水平，以及其对住房市场的影响效应。由于该类问题属于中国特色问题，套用国外理论难以充分解释，加之国内相关系统研究较少且不深入，因而本书所做研究在住房保障理论分析上能够弥补现有研究的一些不足。其次，针对目前住房保障发展及影响效应的相关研究主要集中在理论层面，实证研究鲜见。笔者进行了大量的数据搜集工作，对全国各地级及以上城市的公租房申请准入政策进行梳理，形成基础数据库，以住房保障准入条件为视角提出衡量城市住房保障发展水平的指标；再结合城市宏观数据和具有代表性的微观数据进行实证研究。所得研究结果可以作为目前住房保障研究的重要补充。同时，住房保障准入数据库的建立可以弥补我国在相关数据库方面的空白，为今后的学术研究提供数据支撑，具有一定的理论价值。

（2）现实意义。首先，随着房价节节攀升，中低收入人群及外来务工人员的住房问题日益加重，住房保障成为关系我国国计民生的重大问题。提高住房保障水平在改善居民住房条件、引导理性消费及抑制房价快速增长方面发挥了积极作用。本书将科学评估各城市住房保障水平，深入探究城市住房保障发展的影响机制和产生效应，为解决住房保障工作中的公平与效率问题、完善保障制度提供对策建议。其次，政府是住房调控的执行主体，直接影响着住房政策的实施效果。本书还将以最大化社会福利为目标，深入探究政府的住房保障行为，对重构地方政府激励机制、改善住房保障政策效果及建立房地产市场平稳健康发展的长效机制具有重要的现实意义。最后，“因城施策”已成为未来我国房地产市场调控的主旋律，本书将分析各城市住房保障发展情况，明确住房保障“因城施策”的边界问题，对“因城施策”的具体落实及增强保障的精准性具有参考价值。