第一章
当代概述

最近，在我们参加的一次大学招生宣讲会上，一名学生走近我们的一位教师代表，直言不讳地问道：“什么是公共管理？拥有该专业的学位我能找到什么样的工作？”这个看重就业的年轻女孩继续问道：“我的意思是说，我听说过这个专业，当然，每个人都听说过。但它到底是什么？教些什么？”这个年轻女孩提出了一个严肃的问题，她或许甚至没有意识到她无意中发现了一场正在进行的辩论，一场长期以来一直在学术界和从业者中进行的激烈辩论。这位教师迫于要立即做出回答就解释说：“公共管理涉及官员在向我们国家的公民提供基本公共服务时所进行的无数活动。”这位教师继续解释道：“公共管理者服务的范围从执法到城市规划，他们的工作地点可以在当地的市政厅，也可以一直到白宫的机构。简而言之，作为教师，我们的目标是为公共管理专业的学生提供公共管理服务所需要的专业指导和管理技能。”虽然这个简短的解释似乎让提问者对该专业有了一定了解，但肯定还有更多的内容要说。因此，我们邀请您加入我们，让我们一起更深入地探讨这个复杂而迷人的话题。

虽然“职业民事管理人”的概念通常被认为在历史上起源于四千年前的美索不达米亚帝国，但部落领导的原始形式可以追溯到公元前10000年的石器时代。事实上，正如文化人类学家赫伯特·S.刘易斯所指出的，“领导力是社会组织群体活动的一个基本要素……它处于或接近大多数政治生活、政治竞争和斗争的核心”。人类总是指望民事领导者来监督维持共同生活的群体所需的各种活动。可以肯定的是，民事领导者的角色在不同的文化中有很大的不同，这取决于他们应该履行的职责和他们所拥有的权力。无论是部落酋长、有权威的君主还是民主选举的官员，任何社会都需要民事领导者做出决定和动员实现其目标所需的资源。然而，民事领导者需要依靠大量的下属“官员”来实现这些目标。实现这些目标所涉及的无数“官方”活动可以统称为公共管理的“艺术”。

就其核心而言，公共管理是指由参与公共部门“治理”的文职官员所执行的一系列领导和管理的职能与任务。根据劳伦斯·E.林恩、卡罗琳·J.海因里希和卡罗琳·J.希尔的观点，治理涉及“制度、法律、规则、司法决定，以及约束、规定和提供公共支持的目标和服务的行政实践”。公共管理涉及我们日常生活的方方面面，包括了“街道层级”的普通官员日常所做的连续过程、例行公事、行动、行为和自行决定。因此，公共管理涉及的并不仅仅是更高级公职人员所负责的权威行动。事实上，有数以百万计的公共管理者在各个领域工作，如城市规划、公共交通、预算编制、政策评估、选举监测和监督、执法和消防，以及从医疗保健到失业援助和职业再培训的社会服务。正如那位教员向参加大学招生会的未来学生指出的那样，公共管理者的职位可以是一个国家的总统或总理及其内阁成员，也可以是一个地方市政的停车执法人员。

参与治理过程的公共当局和机构之间的互动高度复杂。例如，美国相对分散的行政系统包括一个国家级政府与五十个州级政府和近九万个在县、市、区一级运作的单位分享管理责任和权力。美国庞大的公共部门拥有数百万名公共管理人员，为公民提供从公共工程、儿童保护到食品安全和康复的基本服务。相比之下，英国拥有一个相对集中的系统，在这个系统中，国家级政府将特定的职能和授权委托给各种“国家级以下”的行政部门。英国的地方行政机构分布在三百多个区，这些区又分为都会区和非都会区。这些区由市长和区议会监督。从公共交通和住房到公共卫生和教育的各个领域，这些机构提供重要的服务。就其本质而言，治理与政治是交织在一起的。让我们更详细地看看这一点。