分报告

·经济社会发展篇·

以推进“四个率先”为主线，全面贯彻落实科学发展观

上海市发展改革委学术委员会课题组

党的十六届三中全会第一次正式提出和全面阐述了科学发展观。党的十七大进一步深入阐明了科学发展观的深刻内涵，强调科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。科学发展观是解放和发展生产力的发展观，是以人为本、造福人民的发展观，是全面协调可持续发展的发展观，是整体推进的发展观，是坚持和平发展的发展观。科学发展观的提出具有重大历史意义，是党对人类社会发展规律、社会主义建设规律和执政规律认识的升华，是我们发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想，是我们推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全面发展的重要指导方针。全面贯彻落实科学发展观，是上海发展的必然选择和迫切要求，对上海而言，显得更加重要、更加必要、更加紧迫。

2006年3月，胡锦涛总书记在参加十届人大四次会议上海代表团审议时，对上海提出了率先转变经济增长方式、率先提高自主创新能力、率先推进改革开放、率先构建社会主义和谐社会“四个率先”的要求，这是党中央站在科学发展的高度，针对上海实际，对上海未来发展提出的更新要求、设定的更高目标、寄予的更大期望。长期以来，上海一直十分重视协调发展和可持续发展，为贯彻落实科学发展观创造了良好的基础条件。自党的十六届三中全会正式提出树立和落实科学发展观这一战略思想以来，上海认真贯彻中央精神和要求，坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，按照胡锦涛总书记对上海提出的“四个率先”的新要求，把加快推进“四个率先”作为全面落实科学发展观的集中体现，努力促进上海经济社会又好又快发展。

一、贯彻落实科学发展观是上海经济社会发展的迫切需要

当前上海发展正处于关键时期，既面临着举办世博会、深入推进浦东综合配套改革试点和长三角联动发展等重大历史性机遇，也面临着一些制约经济发展的突出瓶颈和问题。进入新世纪新阶段，上海发展出现了一些新的阶段性特征。一方面，连续十几年的两位数增长，为上海新阶段的发展奠定了良好的基础；另一方面，面对日益凸显的土地资源、能源和环境容量等瓶颈制约，以及人口、社会管理和公共服务等较大压力，上海加快落实科学发展观显得极为紧迫。

（一）贯彻落实科学发展观是上海经济发展进入新阶段的客观要求

自1992年以来，上海连续16年保持了经济两位数增长，经济社会发展跃上了一个新台阶。经济持续平稳健康发展，经济综合实力显著增强，产业结构进一步优化，改革开放进一步深化，国际竞争力显著提升。2006年上海市生产总值突破1万亿元，过去五年全市生产总值年均增长12.2％，地方财政收入年均增长20.9％，万元生产总值综合能耗五年累计下降约17％，全社会研究与开发经费支出相当于全市生产总值的比例从2001年的1.7％提高到2006年的2.5％，非公有制经济增加值占全市生产总值的比重从2001年的31.8％上升到2006年的44.1％。城市建设与管理取得重要进展，上海港集装箱吞吐量跻身世界第三，轨道交通运营线路总长从2001年的62.9公里增加到2006年的140.2公里，城市管理网格化在中心城区基本实现全覆盖。社会事业发展和精神文明建设取得重大进步，城乡人民生活水平明显提高。2006年城市和农村居民家庭人均可支配收入分别是2001年的1.6倍和1.57倍，2006年末全市从业人数比2001年增加133万，城镇登记失业率下降到4.4％，城镇居民人均住房使用面积从2001年的17.3平方米提高到2006年的22平方米。

2005年和2006年上海人均GDP先后突破6000和7000美元（按常住人口计算），按照世界银行的标准，上海已经进入中高收入国家和地区的行列。从国际经验看，这一阶段是极为重要的历史时期，经济社会加速转型，资源环境矛盾凸显。当前上海经济社会发展中正面临着一些瓶颈和难题，现代服务业“短腿”问题比较突出，自主创新能力总体不够强；能源、土地资源和环境容量等瓶颈制约日益凸显，转变经济增长方式的任务仍然十分艰巨；国有经济竞争力尚需进一步增强，非公有制经济特别是民营经济发展不够充分；文化创新能力有待增强，教育卫生等社会事业发展在不断满足人民群众日益增长的需求方面还需进一步加强；城乡统筹发展的任务依然艰巨；就业、人口管理和人口老龄化的压力仍然较大。这充分表明上海已到了必须更加注重提高发展质量、提升发展水平的时候，已到了必须更加注重优化结构、提升功能的重要发展阶段，已经到了必须更加注重发展方式转变、加快步入科学发展轨道的关键时期。

（二）贯彻落实科学发展观是破解上海资源环境瓶颈约束的客观要求

上海作为一个经济中心城市，资源消耗大，但自然资源禀赋贫乏，环境污染压力较大，经济发展的资源环境约束明显。一是土地供需平衡压力不断加大。目前上海人均土地约0.55亩，不足全国平均水平的1/20，人均耕地只有全国平均水平的1/5。此外，上海一年耕地转建设用地需靠土地整理复垦、滩涂围圈等实施占补平衡，难度越来越大。二是能源供需矛盾进一步突出。能源消费总量压力大，能源结构不尽合理，煤炭消费比重偏高，环保压力很大。能源利用水平低，单位生产总值综合能耗虽然仅为全国平均水平的2/3，但却是新加坡、香港等国家和地区城市的3～4倍。三是环境污染压力较大。以水环境为例，水质型缺水矛盾比较突出，在全市列入水环境监测的618公里河道中，优于三类（含三类）水质的河道长度仅占12.5％，而劣五类水的河道长度占55.7％。

（三）贯彻落实科学发展观是缓解上海人口、社会管理与公共服务压力的客观要求

上海人口总量规模持续高位增长，资源环境承载能力面临挑战。2003年到2006年全市常住人口从1711万人增至1815万人，净增100万人，相当于一个中等城市规模。预计2010年末可能超过1900万人。城乡人口分布落差悬殊，中心城区人口密度过高（高于纽约、东京、伦敦等国际大都市的同类区域水平），导致交通拥挤、居住成本上升、生态环境质量下降等一系列问题。人口老龄化问题突出，人口老龄化、高龄化趋势加快。2006年底60岁及以上老龄化指数为20.1％，老龄化程度是全国平均水平的2倍，面临社会抚养比上升、社会保障压力增大等挑战。来沪人员总量大且在不断增多，社会管理和公共服务压力加大。2003年到2006年，常住来沪人员从383万人增至467万人，占全市常住人口的比重从22.4％上升至25.7％。

二、上海贯彻落实科学发展观的主要思路和举措

贯彻落实科学发展观既是中央的要求，也是上海新阶段实现新发展的必由之路。上海要实现更高水平的发展，必须按照“四个率先”的要求，全面贯彻落实科学发展观，加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市。

对上海来说，加快推进“四个率先”是上海全面贯彻落实科学发展观的集中体现。实现“四个率先”，既是上海实现全面协调可持续发展的内在要求，也是上海为全国发展作出新贡献的关键所在。加快推进“四个率先”，就能够抓住上海全面贯彻落实科学发展观、促进经济社会又好又快发展的本质要求，就能够抓住上海加快推进“四个中心”和现代化国际大都市建设的内在需要，就能够抓住坚持以人为本、全心全意为人民谋福祉的根本宗旨，就能够突破科学发展中的瓶颈和难题，使上海在科学发展的轨道上不断前进。

上海全面贯彻落实科学发展观必须把加快推进“四个率先”作为核心和关键，要把率先转变经济发展方式作为全面落实科学发展观的中心环节，使经济社会发展切实转入科学发展的轨道；要把率先提高自主创新能力作为全面落实科学发展观的战略举措，为全面建设小康社会提供强有力科技支撑；要把率先推进改革开放作为全面落实科学发展观的体制保障，努力创造有利于经济社会又好又快发展的体制环境；要把率先构建社会主义和谐社会作为全面落实科学发展观的重大任务，切实保证社会主义现代化建设顺利进行。

（一）以现代服务业发展和节能减排为突破口，着力转变经济发展方式

转变经济发展方式，最重要、最关键的是要加大结构调整力度，加快形成服务经济为主的产业结构。上海坚持把率先转变经济发展方式作为全面落实科学发展观的中心环节，把发展服务业放在更加突出的位置，在加快发展服务业中推进结构调整，以节能减排为突破口，大力发展循环经济，扎实推进经济发展方式转变。

1.加快发展现代服务业，推进产业结构优化升级。坚持以信息化为基础，以金融、物流、文化为重点，以现代服务业集聚区为突破口，以先进制造业基地为依托，通过规划引导、政策聚焦，优先发展现代服务业和先进制造业，着力推进产业结构优化升级。

（1）加强规划、政策引导，营造良好发展环境。近年来，先后出台一系列促进服务业发展的政策和规划。2005年颁布了《上海加速发展现代服务业实施纲要》和《关于上海加速发展现代服务业的若干政策意见》，确立了上海现代服务业发展的战略目标、重点领域和若干推进举措，从降低准入门槛、聚焦重点领域、实施品牌战略等方面，有针对性地提出了突破瓶颈、破解难题的政策措施。2006年颁布了《关于促进上海服务外包发展的若干意见》，明确了发展服务外包的目标和重点，并从聚焦重点区域、做强重点企业、集聚专业人才和完善政府服务等方面，提出了若干政策举措。2007年颁布了《上海市服务业发展引导资金使用和管理试行办法》，着力吸引各类社会资本加大对现代服务业的投入，支持服务业关键领域、薄弱环节和新兴行业的发展。与此同时，还颁布了《上海优先发展先进制造业行动方案》等政策，明确了上海先进制造业发展的主要目标、战略重点和有关政策举措。

（2）打造现代服务业集聚区，推动产业集群化发展。产业集群化发展是当今世界产业发展的一大趋势，产业集群在降低产业发展成本、促进产业创新、构筑完善的产业链、带动当地经济发展等方面都发挥了重要作用。借鉴工业园区在推动工业发展中的成功做法，以现代服务业集聚区为抓手，着力打造体现国际大都市功能与形象的现代服务业集聚带和商务走廊，在中心城区和郊区规划建设若干各具特色的现代服务业集聚区。与此同时，着力推进微电子、汽车、石化、精品钢材、装备、造船等六大产业基地和国家级、市级开发区建设，并大力推进现代农业园区的建设。

（3）大力发展总部经济，完善城市功能。上海按照建设“四个中心”的功能要求，先后出台了《上海市鼓励外国跨国公司设立地区总部的暂行规定》以及实施意见、《上海市关于鼓励外商投资设立研发机构的若干意见》等文件，吸引了大量的跨国公司地区总部和研发中心落户上海。截至2007年9月，落户上海的外国跨国公司总部有178家，外资研发中心有218家。同时，按照大力发展混合所有制经济的要求，加快品牌战略的实施，吸引和培育一批具备资源整合能力、不同所有制的强势龙头企业，扶持龙头企业成为总承包商或总集成商，形成产业发展的骨干力量。

（4）推进产业融合、区域联动，提升服务能级。针对二、三产业融合发展的趋势，积极推进制造业基地与物流基地供需对接，着力推进汽车、化工、装备和钢铁等专业物流的发展；大力推进信息技术与文化创意、金融、物流等各行业融合发展，推动重点领域向价值链的高端发展；积极推动区域间的产业合作，支持本地企业与长三角地区的企业在金融、物流、港口、装备等领域开展多种形式的合作。另外，充分发挥行业协会作用，以市场化机制推进产业发展。

2.全力推进节能减排，推动经济发展方式转变。坚持把节能减排作为贯彻落实中央宏观调控的重点，作为全市工作的重中之重，不断创新思路，强化措施，狠抓落实，全力以赴予以推进。经过各方共同努力，上海节能减排取得初步成效。2006年全市万元生产总值综合能耗下降3.71％，降幅位居全国第三；二氧化硫和化学需氧量排放分别下降1％和0.7％，经济发展方式转变迈出了实质性步伐。

（1）把住增量，做好减量，管好存量。紧紧抓住这三个关键环节，同步推进，控制能耗和污染源头，淘汰高耗能高污染落后生产能力，加强用能存量挖潜和节能管理。一是把住增量，就是提高门槛，对新项目，在项目审批时，严格把住能耗审核和环评这个关口，从严控制高耗能、高污染行业。严格落实产业政策，把高耗能、高污染行业列入不予鼓励的产业范畴。发布实施了《上海产业能效指南（2006年版）》。积极研究制定“批项目、核能耗、核总量”制度，把住高耗能、低附加值项目准入。探索实施能耗总量控制办法，在企业中进行试点，在强化万元产值能耗考核的基础上，对重点用能单位进一步加强能源消费总量、产品单耗等指标的考核。二是做好减量，就是加大淘汰力度，对高耗能、高污染、低附加值的行业实施淘汰调整，加快对劣势行业、劣势产品、落后工艺的淘汰。研究制定了《关于加快本市产业结构调整，盘活存量资源的若干意见》、《上海淘汰劣势产业导向目录》和《本市产业结构调整专项资金使用管理办法（草案）》等文件，重点推进水泥、小冶炼、铁合金和落后工艺产品的淘汰调整工作。深入推进电力工业　“上大压小”。重点抓好　“上”、“下”和“分”三个环节。“下”就是确保本市小火电机组按计划关停，“上”就是在推进压小同时，加快本市新上电力项目建设，“分”就是妥善做好职工分流安置工作。三是管好存量，就是加强对重点用能单位和重点领域的节能管理，强化污染减排监管等。上海的能源消耗，从用能主体看，重点是钢铁、电力、石化、化工、建材等工业企业和大型公共设施，对这些单位采取分层、分类管理的办法，利用能源审计、跟踪检查、对标管理和建立能源消耗月报制度等措施加强节能管理；从用能领域看，重点集中在建筑、交通、工业和商业四类领域，主要是大力推进节能省地环保型建筑，重点解决航空、航运、城市交通等科学管理和技术进步，抓紧研究制定大型商业设施能耗标准体系。我们从2000年起实施环保三年行动计划，已经进入到第三轮，这两年专门制定了促进郊区污水管网建设、吴泾化工区综合整治等一系列的支持政策，并大力推进了一批重点环保项目的建设。

（2）“软硬结合”、“两手并用”、“多管齐下”。节能减排，是一项重大战略任务，是全社会的共同责任，要多措并举，全民参与，扎实推进。一是“软硬结合”。节能减排不仅采取具有强制性作用的“硬”措施，也要注意运用发挥引导作用的“软”措施。上海在推进节能减排过程中，一方面强化责任、引逼结合、加大力度，加快实施了一批“硬”措施，淘汰落后产能，实施电厂脱硫工程等；另一方面，加强引导，积极营造节能减排的“软”环境。强化节能规划引导，出台发布了《上海市节约能源“十一五”规划》以及《上海市建筑节能“十一五”规划》等。加大节能政策支持力度，制定并实施了《上海市可再生能源利用抵扣用能量测算试行办法》等。同时，加强节能宣传培训，引导节能型消费。二是“两手并用”。企业是节能减排的主体，要增强企业内在动力，使节能减排成为企业自主自愿行为，需要创新体制机制。不仅要发挥政府“看得见的手”的主导作用，而且要依靠市场“看不见的手”在资源配置方面的基础性作用。充分利用价格杠杆机制，深化资源环境价格改革，进一步提高能源资源价格，加大差别电价实施力度。同时，积极推进合同能源管理，发挥企业在节能减排中的主观能动作用。三是“多管齐下”。节能减排是一项综合性任务，需要综合运用产业、价格、财税、法律等手段，推进实施综合性节能减排措施。紧紧抓住结构调整这个节能减排的治本之策，加大产业结构调整力度，加快发展循环经济。建立能源专项资金，加大节能减排投入，支持节能减排重点工程、污染减排监管体系建设等，引导社会资金投资节能减排项目。加快推进节能技术进步，实施工业设备节能等“十大节能工程”。大力推进本市燃煤电厂脱硫工程建设和污水厂网建设，加大水污染防治力度。

（3）加强领导、落实责任、形成合力。实现节能减排工作的目标、任务和措施，关键是抓好落实。一是加强领导。成立了以市长为组长的节能减排工作领导小组，市有关部门和区县主要负责人为成员。领导小组的主要任务是部署监督节能减排工作情况，协调解决工作中的重大问题，依靠全市力量，全面推进节能减排工作。二是落实责任。全市节能减排任务分工和责任明确，全市“十一五”节能减排总任务分解落实到各行业、各区县、各部门。重点企业与政府、区县与市之间都签订了节能减排责任书，一级抓一级，层层抓落实。三是形成合力。这是做好节能减排工作的关键。市级各部门、区县以及各重点单位切实履行职责，密切协调配合，形成工作合力。

（二）以推进“三个聚焦”和创新环境建设为抓手，努力提高自主创新能力

提高自主创新能力，关键是抓好科技创新体系建设和创新环境建设。上海坚持把率先提高自主创新能力作为全面落实科学发展观的战略举措，深入推进科教兴市战略，把建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系作为突破口，一手抓政策的完善和落实，一手抓重点领域的聚焦突破，加快推进创新型城市建设。

1.以“三个聚焦”为重点，着力提升自主创新能力。充分发挥上海自主创新的潜力和优势，聚焦国家战略、聚焦重大产业项目、聚焦创新基地，推进自主创新能力建设。

（1）聚焦国家战略，谋划创新布局。上海积极服从服务于国家战略，大力推动创新资源向国家战略目标集中，在参与实施国家战略的过程中，努力增强主创新能力。一是从规划和布局上落实国家战略。认真落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，制定发布了《上海中长期科学和技术发展规划纲要》以及上海“十一五”高技术产业、信息化等发展规划。着眼国家战略，立足上海优势，在集成电路、新药研制、核电装备、航天航空等重点领域，积极承接国家战略任务，进行项目、基地和人才队伍的布局，全力配合国家攻克重大关键技术，努力培育科技制高点和经济增长点。二是从资源配置上聚焦国家战略。加强与国家有关部门和科研单位的合作，集中上海优势资源，积极支持国家重大项目建设。积极推进上海光源工程、上海超算中心、汽车风洞等重大创新能力项目的建设，燃料电池汽车、光刻机等重大科技攻关项目的建设，以及生物芯片、纳米应用技术等国家工程研究中心，努力提升产业共性技术支撑能力。目前，上海共有16家国家工程研究中心，32家国家级企业技术中心。

（2）聚焦重大产业项目，培育企业创新主体。围绕重点产业领域，以项目为载体，积极推动以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系建设。一是大力实施重大产业项目，加快推进高技术产业化。“十五”以来，上海共实施了50个国家高技术产业化项目，这些项目在增强自主创新能力、推动产业结构调整等方面发挥了积极作用。同时，上海积极实施科教兴市战略，设立专项资金，重点聚焦电子信息、重大装备、生物技术、新材料新能源等四大产业领域和公共服务平台，启动实施了54个科教兴市重大项目。目前，部分项目已取得阶段性成果。二是注重建立创新的引导和促进机制，加快培育企业创新主体地位。在推进科教兴市重大项目中，初步形成了“四个机制”，通过设置不同的资金支持和拨付方式，建立促进项目研发和产业化的激励机制；通过明确项目申报主体、实施项目评估，建立促进企业为主体、产学研合作的引导机制；通过发挥专业机构在项目评审、资金管理中的作用，建立政府主导与市场运作相结合的项目运作机制；通过对核心自主知识产权目标考核和项目团队建设的要求，建立培育自主知识产权、汇聚高端人才的促进机制。同时，完善国企考核制度，把创新作为重要考核内容，并建立领军人物奖励专项资金和企业优秀科技人才培养计划，实施科技小巨人工程，积极支持自主创新建设。

（3）聚焦创新基地，大力推进高技术产业集聚发展。按照国家高新区“四位一体”的要求，以张江高新技术开发区为重点，加快产业基地建设，推进创新资源集聚，促进高新技术产业快速发展。一是实施“聚焦张江”战略。从1998年起，上海开始实施“聚焦张江”战略，并制定实施《上海促进张江高科技园区发展的若干规定》，下放审批权限，为张江高科技园区加快发展创造条件。2006年经国务院正式批准，“上海高新技术产业开发区”整体更名为“上海张江高新技术产业开发区”。以此为契机，推进张江高新技术开发区“二次创业”，推动高新技术产业开发区的资源整合。二是推进国家高技术产业基地建设。以建设国家软件、微电子、生物等高技术产业基地为契机，推动高新技术产业集聚发展。

2.以完善政策为抓手，着力推进创新环境建设。完善创新环境是提高自主创新能力的重要方面，也是政府的重要职责。主要围绕政策配套、平台搭建、融资环境等三个方面，着力营造有利于创新的良好环境。

（1）全力落实配套政策。为深入贯彻全国科技大会精神，全面落实《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要〉的若干配套政策》（“60条”政策），结合上海实际，制定了《实施〈上海中长期科学和技术发展规划纲要〉的若干配套政策》（简称“36条”）。在配套政策的制定和实施中，重点抓住两个方面，一是强化针对性，努力做到政策有效管用。根据国家“60条”政策要求，抓住关键，着力突破。比如，为切实增强企业自主创新能力，引导各类社会资本加大对企业自主创新的投入，加快形成一批具有自主知识产权和国际竞争力的企业，设立了企业自主创新专项资金，对企业建立技术中心、购买先进研发设备、研制重大技术装备、开展引进技术的消化吸收再创新、项目业主使用国产首台（套）重大技术装备等，给予资助。二是强化操作性，努力确保政策落地。按照“看得懂、听得明、记得住、有机制、易操作”的原则，出台了“36条”配套政策实施细则，并且要求各个细则制定操作流程。同时，加强政策宣传和推介，加强政策跟踪评估，切实推进政策落实。

（2）努力建设创新支撑服务平台。着力推进面向企业的公共服务平台建设。一方面，注重加强硬件建设，围绕微电子、生物技术、软件等高技术产业共性关键技术，主动布局公共服务平台。比如，在生物产业领域，先后启动建设了新药筛选中心、新药安全评价中心等十几个生物医药公共服务平台，为上海以及外省市医药企业、研发机构提供了广泛的技术支撑。另一方面，注重加强软件建设，着重完善科研资源共享机制。推进各大高校、科研机构、企业的大中型研发设备加大对外服务力度，全市已有近1300台（套）大型科研仪器加入科学仪器设施协作共用网，服务范围已经辐射到长三角及国内大部分省市。政府设立专项资金，对仪器设备提供方给予一定的资金补助。

（3）着力发展风险投资。完善风险投资机制，不断优化科技创业投融资环境。一是积极推动创业投资发展。上世纪90年代以来，上海先后由政府出资组建了2家政府性科技创业投资公司，充分发挥政府资金的杠杆作用，带动社会创业投资资金的投入。目前上海已经集聚国内外创业投资机构200余家，管理资金总量超过200亿元，初步形成了以政府资金为导向、社会资金为主体的风险投资体系。二是实施风险救助政策。2007年1月，出台了《上海市创业投资风险救助专项资金管理办法》，对创业投资企业投资高新技术成果的损失给予补助，进一步优化了创业投资环境。

（三）以浦东综合配套改革试点和长三角联动发展为契机，进一步推进改革开放

上海坚持把率先推进改革开放作为全面落实科学发展观的体制保障，以浦东综合配套改革试点和长三角联动发展为契机，聚焦重点，攻坚克难，着力突破体制机制瓶颈，加快完善社会主义市场经济体制，努力推进全市改革开放向纵深发展。

1.深入推进浦东综合配套改革试点，推动全市改革开放进一步深化。自2005年6月国务院批准浦东综合配套改革试点以来，上海按照中央要求，紧紧围绕“三个着力”，即着力转变政府职能、着力转变经济运行方式、着力改变城乡二元经济与社会结构，抓住中央、上海、浦东“三个层面”的结合，加强整体部署，有计划有重点地推进各项改革试点工作；加强部市合作，形成上下联动，积极争取中央有关部门在浦东开展改革试点，目前中央13个部门已经在浦东开展了21项改革试点；发挥全市合力，形成市区联动，赋予浦东更大的自主发展权，向浦东新区下放了规划、财税、土地管理、环保市容、项目审批、社会事业发展等6个方面共17项权限，为浦东综合配套改革试点创造宽松的环境。

（1）围绕着力转变政府职能，深化行政管理体制改革，加快建设公共服务型政府。在经济管理领域，探索建立新型政企关系。开展第四轮行政审批制度改革，区一级的审批事项由原来的724项减少到220项；构建以市民中心为核心的多层次公共服务平台体系，畅通市民参与管理、与政府沟通互动的渠道。在公共服务领域，探索建立新型政社合作关系。推进政社分开，通过政府购买服务等多种方式，探索把一部分原来由政府承担的职能交还给社会。开展行业协会登记改革试点，成立了全国首家社区服务行业协会和社会工作者协会；积极推进教育事业管办分离，初步形成了“管办评”联动机制。在社会管理领域，探索建立社会协商共治的新型治理机制。深入推进浦东川沙功能区域（新镇）社区体制改革与创新的试点，探索建立以社区委员会为主体的管理体制，形成了社区共商、共决、共治的民主决策和民主管理机制，把城市的社区管理模式逐步引入了农村；全面推进街道职能转变的改革，通过剥离街道经济管理职能，强化公共服务职能。在政府行政管理方式上，推出加强行政效能的行政问责、社会评估、市民投诉、电子监察等四项制度；加强政府行政透明度建设，建立区长网上办公会、市民议事会等经常性听取群众意见的渠道和载体。

（2）围绕着力转变经济运行方式，深化金融、科技、涉外经济体制改革，努力营造与国际通行规则相衔接的经济运行环境。一是推进金融改革和开放、提高要素市场的集聚辐射能力。在中央金融监管主管部门的支持下，中国金融期货交易所、人行黄金储备中心、中国外汇交易清算所、英国劳合社（中国）再保险公司等一批要素市场和金融机构落户浦东；加快金融市场建设，推进金融产品创新。二是推进科技体制创新、提高产业国际竞争力。以张江高科技园区为载体，建立创新资源的公共平台，完善科技创新服务体系；建立创业风险投资引导基金，发挥政府资金对风险投资的引导作用。完善知识产权保护制度。在科技部和国家知识产权局的支持下，张江成为全国“火炬创新试验区”，以及全国首个“国家知识产权试点园区”。三是深化涉外经济体制改革，提高外向型经济层次。大力开展服务外包试点；推进口岸管理体制改革试点，深化完善“大通关”制度；探索在浦东国际机场开展海关、边检、检验检疫申报单“三单合一”试点，推进进出口货物的“一单两报”和联网监管，扩大对外贸易的绿色通道；开展金桥出口加工区贸易通关改革试点。四是建立有利于资源节约和循环经济发展的制度安排、提高可持续发展能力。着手建立项目和产业效益综合评价体系，完善工业废弃物处置等管理办法。建立企业社会责任体系，强化节能降耗、集约用地、环境保护等方面的激励约束机制。

（3）围绕着力改变城乡二元经济与社会结构，深化社会领域和城乡体制改革，推进城乡一体化发展。开展“区镇合一”试点。建立联动发展机制，打破城乡经济发展的二元分割。探索建立由功能区域、开发公司和相关镇共同参与的联合开发机制，高起点规划建设新市镇，加快郊区“三个集中”，提高农业产出效益，促进农民持续增收。加大统筹力度，打破城乡社会发展的二元分割。统筹城乡教育卫生公共资源。率先实行基础教育、卫生管理体制二元并轨，基础教育实现了统一拨款、统一硬件配备、统一信息平台、统一为教师提供培训与发展机会，郊区社区卫生中心与二、三级医院组建医疗联合体，建立了“双向转诊”机制。完善城郊社会保障体系。建立小城镇社会保险制度，将征地农民全部纳入小城镇社会保险。

2.积极推进长三角联动发展。长三角联动发展已经列为国家战略，为上海进一步发展带来了历史性机遇。2004年胡锦涛总书记来上海视察工作时，作出上海要“服务长江三角洲、服务长江流域、服务全国”的重要指示。2007年5月，温家宝总理在上海主持召开长三角地区协调发展座谈会并作重要讲话，强调要进一步解放思想，推进改革开放，充分发挥区域优势，促进长三角地区实现率先发展、科学发展，显著增强综合实力、创新能力、可持续发展能力和国际竞争力，这为长三角地区进一步发展指明了方向。上海认真贯彻落实中央要求，积极主动，开拓创新，加快推进长三角协调发展。

（1）整体部署，加强总体指导。为加快推进长三角联动发展，市委提出了“深化、放大、提升、搭台”的部署和要求。深化，就是要推动长三角地区合作交流向全方位、深层次发展，努力实现市场相通、体制相融、资源共享、交通共连、人才互通、产业互补。放大，就是要放大长三角地区协调发展的效应，推动长江流域乃至更大范围的区域协调发展。提升，就是要进一步提高长三角合作交流层次和水平，更加注重互惠共赢，更加注重软硬并举，更加注重经济社会并重，促进区域整体国际竞争力的增强。搭台，就是要坚持政府推动和发挥市场机制相结合，更加积极主动地搭建各种平台，为长三角地区协调发展营造更好的环境。

（2）创新机制，拓展合作渠道。近年来，长三角地区合作交流不断加强，两省一市之间形成了四个层面的区域合作机制，包括两省一市主要领导出席的定期磋商机制、常务副省（市）长主持的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”机制、有关政府职能部门参加的专题合作机制、长三角16个城市市长参加的长三角城市经济协调会机制等，加强长三角交通、科技、环保、能源、旅游、信息化、社会诚信体系、人力资源等领域的合作，有力地促进了长三角经济融合与发展。

（3）突出重点，明确努力方向。要加快实现长三角联动发展，需要抓紧推进七个方面的重点工作。一是构建区域统一大市场，加快长三角市场一体化建设。实现区域市场一体化发展是长三角联动发展的核心。主要是打破行政区划限制，发挥市场机制作用，使资本、技术、人才、信息等要素在区域内有序流动。二是积极推进重大基础设施一体化建设，推动长三角地区加快形成同城效应。基础设施一体化，是实现长三角地区经济一体化、构建具有较强国际竞争力世界级城市群的重要基础。要加强交通规划衔接和交通管理合作，大力推进港口、机场等重大基础设施一体化建设，加强长三角城际交通设施一体化建设，推进长三角能源安全体系一体化建设，提高能源安全保障能力。三是切实加强资源节约和环境保护一体化建设，率先建设资源节约型、环境友好型社会。环境问题是典型的区域性问题，必须加强区域联动。要大力加强环境保护和生态一体化建设，完善区域间污染联防机制，建立比国家更严格的污染物排放标准。四是加快推进长三角创新体系建设，推动长三角地区率先建设成为创新型区域。要充分发挥长三角地区科技资源集聚的优势，整体提升长三角地区的自主创新能力。加快区域科技创新体系建设，率先建成国家自主创新综合试验示范区，充分发挥区域内国家级公共服务平台和科研机构的作用，共同优化长三角地区科技创新合作的市场环境。五是着力推进社会事业发展，推动长三角地区成为和谐发展的示范区。要加快长三角各项社会事业联动发展，努力推进城乡统筹协调发展，完善长三角区域城镇体系。六是充分发挥浦东综合配套改革的示范带动作用，推动长三角地区深化改革和扩大开放。浦东新区综合配套改革试点是推进长三角地区经济一体化的重要抓手。要深入推进浦东新区综合配套改革试点，积极创造条件，将成熟的做法向长三角、长江流域以及全国推广。七是联手搭建世博会平台，推动长三角地区及全国共同抓住世博机遇，办好世博会，放大世博效应，打造世博之旅，共享世博会带来的发展机遇和成果。

（四）以改善民生和社会事业全面均衡发展为重点，加快推进社会主义和谐社会

和谐社会建设，关键是加快推进以民生为重点的社会建设。上海按照以人为本、率先构建社会主义和谐社会的要求，着力解决和改善民生，加大城乡统筹，加快推进社会事业全面均衡发展。

1.推进就业分配保障制度不断完善，着力改善民生。把民生问题放在更加突出的位置，坚持从实际出发，切实使发展改革成果惠及广大人民群众。

（1）积极扩大就业，努力形成促进就业的长效机制。深入实施积极的就业政策，积极推进万人就业岗位，构建政府促进就业的责任体系。着力改善微小企业开业环境，鼓励创业带动就业，充分发挥非公经济对就业的作用。加强对“双困”人员的就业援助，重点解决好零就业家庭和农村纯粮户的非农就业问题。同时，对残疾人就业实行分类指导，全面推进残疾人分散就业、集中就业、非正规就业和个体就业。进一步推进职业技能培训，完善政府购买培训机制，推进青年职业见习计划。促进农村富余劳动力非农就业，努力拓宽非农就业渠道。

（2）加强收入分配调节，努力促进社会公平。着力提高低收入困难群众收入水平。综合考虑经济社会发展、平均工资增长、物价水平变动等因素，推进实施了一系列分配保障政策，主要包括调整城乡最低生活保障标准、最低工资标准、优抚对象抚恤补助金标准、失业金标准、工伤待遇标准、老年农村托底养老补贴标准，增加公益性岗位从业人员劳动报酬和退休人员养老金。加强统筹平衡，逐步解决职工遗属基本医疗和生活保障等历史遗留问题。

（3）不断完善社会保障体系，努力构建社会和谐稳定的“安全网”。坚持“保基本、广覆盖”，突出解决困难群众的社会保障问题，初步形成了涵盖城保、镇保、农保、综保、高龄无保障老人以及少儿学生等各类人群的多层次的基本社会保障体系。“城保”，即城镇社会保险制度，形成了包括养老、医疗、失业、生育、工伤等在内的五险合一的城镇基本社会保险制度框架。“镇保”，主要是顺应上海城市化发展的要求，妥善解决郊区失地农民的基本社会保障问题，在市郊全面实施了小城镇社会保险制度。“农保”，是面向郊区农民的一项基本养老保险制度。农村养老保险实行乡（镇）级统筹、县（区）级管理，资金以个人缴费为主，集体补助为辅，将来要提升到区县统筹管理，增加区、镇两级政府的财力支持，建立农民养老金正常增长机制。“综保”，是面向外来从业人员的一项综合保险制度，实行政府组织、依托商业保险运作的模式，保险项目包括工伤（或意外伤害）、住院医疗和老年补贴等。同时，坚持分层次、多渠道，努力解决好困难群众的住房保障问题。

2.以社区“三个中心”为突破口，加快推进社会事业发展。立足于公共、公益、基本，加大对公益性事业的投入，加大对郊区农村的支持，加快推进社会建设。社会事业发展和社会建设的重心在基层、基础在社区。上海以推进社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心、社区文化活动服务中心建设为突破口，把社区“三个中心”作为推进社会事业发展、加强社会建设的重要载体，作为解决人民群众“三最”问题的重要抓手，作为政府在基层直接为群众服务、为群众办事的重要平台，整合各方面资源，加强社会管理和公共服务，加快推进社会事业均衡发展。

（1）以推进标准化建设为抓手，大力推进社区事务受理服务中心建设。社区事务受理服务中心是政府为群众服务的窗口，主要承担着在社区内为群众办理涉及基本生活和保障的各类行政事务的职能，实行“一门、一口、一头”式服务和管理。“一门”就是把社区内各条线的行政事务，包括劳动、民政、医保、计生等，都集中到社区事务受理服务中心统一受理，方便群众办事；“一口”就是实行一个窗口综合受理，实现信息资源共享，提高办事效率；“一头”就是明确街镇在中心的运作和管理上起主导作用，使社区事务受理服务中心成为实体。社区事务受理服务中心建设重点是加强标准化建设、规范服务，着力推进“基本服务项目、运行机制、管理模式、服务规范、标志标识”五个统一，切实做到依法、便民、公开、透明。目前社区事务受理服务中心已基本覆盖所有街镇，极大地方便了群众办事，深受群众欢迎。

（2）围绕“降低费用、提高水平、规范功能、加强管理”，大力推进社区卫生服务中心建设。社区卫生服务中心是卫生服务体系中的基础，主要为群众提供常见病、多发病、诊断明确的慢性病的诊疗服务和健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务。推进社区卫生服务中心建设，是推进整个卫生事业改革发展、解决群众看病就医问题的切入点。在推进中，重点聚焦机制创新，着力建立和完善四个方面的机制：一是实施收支两条线管理机制，强化政府托底责任，确保公共、公益；二是实施医保总额预付制，作为收支两条线管理的重要配套政策，实行医保节余留用、合理超支补偿，切实达到鼓励节约、减少浪费的作用；三是建立绩效考核机制，加强绩效考核，防止在实施收支两条线管理和医保总额预付制的新机制下，社区卫生服务中心又回到吃大锅饭的老路；四是探索基本医疗资源整合机制，推进医疗资源纵向整合，使二、三级医院的人员、技术向社区输出，加强全市医疗资源统筹，促进医疗资源均衡发展。

（3）坚持因地制宜，大力推进社区文化活动中心建设。社区文化活动中心是一个涵盖文化、教育、科普、社区活动等各种活动为一体的综合性场所，定位为基层群众文化工作基础平台、新型宣传教育阵地、文化资源综合平台，是本市加强公共文化体系建设、保障群众基本文化权益的重要举措。由于不同街道、乡镇的经济社会发展情况有差异，文化发展的基础条件不同，群众文化需求和爱好也不尽相同，因此社区文化活动中心建设突出强调因地制宜，在满足社区文化活动中心基本功能的条件下，充分反映社区文化发展的特点和群众文化需求的特点。在进行场地设计和建设时，更注重功能和内涵；在使用上，更突出综合性、确保公益性；在管理上，以社会化、专业化为总体方向，不断创新模式，并引导居民自我服务、自我管理，真正把社区文化活动中心建设成为内涵丰富、功能多样、形式灵活的综合性活动场所。同时，坚持服务与管理并重，加强人口综合调控，在全国率先全面推进实施居住证制度。

党的十七大对我国未来发展进行了全面规划，作出了战略部署，也为上海的下一步发展指明了奋斗的方向。上海一定要认真贯彻落实十七大精神，加快推进“四个率先”，着力转变经济发展方式，不断提高经济发展的质量和效益；着力推进改革开放，继续当好全国改革开放的排头兵；着力促进社会和谐，切实解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，促进上海经济又好又快发展，努力走出一条服务经济比较发达、创新能力显著提高、资源消耗持续降低、生态环境逐步改善、城市综合服务功能充分发挥的新路，为夺取全面建设小康社会新胜利作出应有贡献。

（课题负责人：彭崧、周强、赵义怀，成员：胡恩同、刘光卫、詹翔、黄驰）