对居民储蓄存款和债券利息课税

——一项有利于调整国民收入分配格局的措施[1]

“七五”以来，我国财政收入在整个国民收入中所占比重，已由1985年的26.6%，下降到1990年的22.9%，致使财政收入收不抵支，赤字规模不断扩大。同时，全民所有制企业虽经多方放权让利，但仍感发展乏力，到1991年欠税高峰达150多亿元，亏损面超过三分之一。国家财政困难同企业活力不足的矛盾在逐年加剧，与此相反，由于收入渠道的多样化，居民收入在整个国民收入分配中所占比重却由1985年的58.6%上升到1990年的63.9%。加上受消费需求不足的影响，居民货币收入明显高于其消费的增长，带来居民储蓄存款的连年高速增长。五年间，全国城乡居民储蓄存款年均增加30%左右，1986年为600亿元，1987年为780亿元，1988年因受抢购风影响储蓄有所减缓但仍达到800亿元，1989年为1 334亿元，1990年为1 800亿元。到1991年在债券、股票分流了一部分资金的情况下，城乡居民储蓄存款还在迅速增长，累计余额9 241亿元，比年初增加了2 100亿元，相当于同年全国社会商品零售总额的9 398亿元，成为银行通过信用渠道取得信贷资金的最重要来源。国民收入这种过度向个人倾斜的局面，已成为我国经济生活中的一个焦点问题。

随着储蓄存款的增加，银行按现行7.56%的年利率计算，每年应支付的利息已超过679亿元，形成国民收入又一次重大的再分配，如果居民再将利息收入作为本金存入银行，一年后，银行又得支付50多亿元的复利。诚然，储蓄存款是“四化”建设的宝贵资金，储蓄的增加也反映了人们经济收入的增加，广大群众对我国经济发展前途充满信心。但是，如果这种超分配现象继续无约束地发展下去，国家将无法集中必要的资金进行重点建设。此外，作为货币集散、结算枢纽的银行，为了加强成本核算，在增点设网吸收存款的同时，必然要把手中大量的存款及时贷出，变成生产经营资金。这样，便难免会出现偏离计划的现象，控制信贷、调整结构终将受到影响甚至成为一句空话。这种情况很值得研究。

怎样解决收入分配格局向个人倾斜的问题，防止高储蓄带来的一系列连锁反应呢？尽管涉及面广，难度大，但溯本求源，深入实际，可得出如下措施：一是深化金融体制改革，建立以存定贷的金融管理机制；二是规范居民个人收入，适时调整价格体系，减少财政补贴的对象和种类（去年居民补贴为378亿元，种类达六七十种）；三是优化财政支出，拓宽商品流通渠道；四是降低利率和发行债券、股票。从整体上说，这些措施具有“节支减收”的特征，即国家通过以刚对刚的办法，从源头上缩减支出的范围、环节，从政策上分流一部分资金，达到减少个人高额收入、扭转分配不公格局的目的。这些措施无疑是必要的，但进一步看，为了解决和防止目前分配状况既成事实的遗留问题，我们认为国家还应积极运用宏观调控系统的税收功能，通过健全税制，推进依法治税，走出一条以“收入影响收入”（即以增加国家收入来减少或者转化个人收入）的路子，从而逐步打开调整国民收入分配格局的突破口，建立新的良好的收入分配体系。

这个设想的基本思路是，在完善和加强个人所得税、个人收入调节税等征管的同时，开征遗产税、赠与税和研究对利息的课税，以提高税收的调控力度，分阶段分化个人的高收入。理论界和实际部门对开征遗产税、赠与税已作了一系列的讨论研究，国家也将适时为之制定具体条令。因此，笔者只专门阐述对利息课税及其连带的一些问题的认识。

对利息的课税，主要是在确定银行利率和适当控制物价总水平的前提下，对城乡居民存款利息、借款利息、债券利息等依法定税率课税。对此，有两个方案可供选择。一是在现有政策的基础上，取消个人收入调节税条例和个人所得税税法中，对个人来自国家银行、信用社及邮政储蓄存款和债券利息免征个人收入调节税或个人所得税的规定；对各类企业支付给员工的集资利息、债券利息，不论是否按银行利率计算都应全额计税；对实行不含利率而上浮的利息，也应换算成含税利息纳入征税范围。同时，相应降低个人收入调节税起征点及起点税率，以扩大税基和易于纳税人接受。二是直接开征利息税（或恢复利息所得税），即凡是存款利息、借款利息、债券利息，不论金额大小一律要对金融部门、邮政储蓄部门和其他单位、个人在支付利息时，依规定税率代扣代缴利息税。为保证一定的力度，利息税税率不宜太低，暂可定为20%。随着税制改革的深化，今后个人收入调节税和个人所得税将合二为一，同时考虑到对利息课税后，有些储蓄、购券人为了避税节税，可能采取多头开户的方法，将本金分散存储，使其利息收入控制在起征点以下等因素，故在方案选择上，笔者主张应首选第二个方案。尽管重新立法手续较多，时间较长，但一旦颁布实施后，将比修改条例规定更加周密、有效。同时，有无利息的课税，与千家万户相联系，影响深远，对进一步培养全民纳税习惯乃至建立符合有计划商品经济的税收体制都有不可低估的好处（为行文方便下面单谈存款利息）。

如果走这一步，在全国范围内开征利息税，按银行需支付给居民存款利息679亿元计算，全国财政年收入可增加135亿元，这远比提高营业税税率更名正言顺，更符合税收的效率与公平的原则。广东的情况则比各省更甚，1991年广东城乡居民储蓄率已达40.2%，比上年提高了3.7个百分点，居民存款余额1 041亿元，比上年末新增存款288.9亿元，银行一年应支付居民存款利息78.7亿元，按20%计税，一年可增税收15.7亿元，是全省同年金融保险及信用社营业税7.2亿元的2倍多。不论是从全国来看，还是从地区来看，这都是一笔相当可观的财源，基本可抵消当年度全国财政赤字，在财政困难与企业活力不足两难交织的时候，能取得这样一笔既能充裕国库、又不增加企业负担的收入，已是十分难得，况且重点在于缓解分配不公，有利于扭转分配格局向个人倾斜的窘况。

当然，与财政存款、企业存款相比，居民储蓄存款受社会、政治、经济、投资、消费等的影响更大，其流动性和风险性也较强。对开征利息税，各方面的认识肯定是不一致的。最基本的疑虑是对利息课税会不会减少储蓄，影响金融部门的经营？课税依据是什么？是利大还是弊大等等。因此，有必要从以下几个方面作一些研究分析。

首先，从理论上讲，居民储蓄是初次分配后，个人从消费资金中拿出一部分的收入，转化为积累资金的，相对于利息而言，这项积累资金便是生息资金。利息则是存款所有者存入或贷出资金即从银行或借款人手中获得的报酬，其实质是存款人凭借本金参与国民收入再分配而获得社会的剩余劳动。它不是直接生产经营的勤劳所得，不属按劳分配的范畴。按照货币学原理，它的运动公式是：G（货币）—G′（更多的货币），这和一般的通过商品交换而获得更大利益相比，生息资金不要任何中介活动就能将一定数量货币转化为更多的货币。虽然从根本上来说，社会主义金融性质有别于资本主义金融性质，但在商品经济阶段，两者的货币原理仍然是相通的。作为非勤劳所得的利息，比起居民的生产经营和劳动所得来，更应依照各自承受能力向国家作出应有的贡献。而且，根据国家统计局1990年的一次对城乡居民家庭生活费收支情况抽样调查表明，在几千亿元的居民存款中20%的储蓄拥有近80%的生息资金，不管其财富的来源渠道怎样，他们都是改革开放中得益最多、富得最快的一部分人。当前，这部分居民的存款动机，不少是为了收取利息得到更多的货币，储蓄的性质已由待消费型向资本积累型过渡，发展下去将形成一个“食利阶层”，妨碍社会活力的增强。因此，制定一些政策，让先富起来的这部分人，有取有予，回馈社会，不但有充分理由，而且会得到社会力量的广泛支持。中共中央《关于国民经济社会发展十年规划和“十五”计划的建议》中指出：“既要克服工资分配上的平均主义，又要消除工资外收入差距悬殊的现象……对过高收入要通过税收，包括个人收入调节税、遗产税和赠与税等进行必要的调节。”这从一定意义上来说，同样为利息税的开征指明了方向，是大势所趋。

其次，从实际上看，国民收入超分配格局是多年累积而成的，“冰冻三尺，非一日之寒”，短时间内难以扭转，而今后大多数居民正常收入和非规范性收入会超过消费支出而年年增长。开征利息税对存款者来说，可看作是银行降低利率，按现行年利率和20%税率计算，相当于降低了约1.5%的利率，幅度不算太大，只要总量控制了，物价总水平控制在6%以内（1991年为3%），使年利率高于物价和利息税负水平，居民还是有利可图，手中剩余的钱自然会存入银行，存款的增长自有保证，不会影响金融部门的业务经营。事实上，从1990年4月份起，储蓄利率已经下调了三次，总下调幅度接近40%（一年期的储蓄存款利率已由1989年的11.34%下降到目前的7.56%），但储蓄存款并未出现下降，反而不断增长。由此推测，征税对居民储蓄的敏感度不会很强，波动也就不会很大。退一步讲，即使因征税导致居民不太愿意将钱存入银行，减少了储蓄存款，居民手中的钱越积越多，必然会寻找新的用途，要么是消费，要么是投资（包括购券）。我们认为在收入稳定增长的条件下，居民这时候的钱主要会用在投资上，不会大量增加消费。如果是刺激了消费也不会像一些人所说的那样，冲击市场，引起通货膨胀。因为随着治理整顿和经济体制改革成果的扩大，社会生产力日益发展，我国社会总供给与总需求之间保持了基本平衡（1991年全社会总供给22 458亿元，总需求为23 558亿元，需大于供差率仅4%，属正常范围），居民日用品日益丰富多彩，一些消费资料已开始出现卖方市场（国务院也曾于去年3月宣布全国范围内降价销售大约200亿元的商品）。只要不出现突出性和持续性的抢购风，总体上，我们是有能力承受一定程度的消费冲击的，更何况相当一部分居民特别是高额储蓄者的生活用品、固定资产，该购置的都已经基本购置，进入更新换代的正常消费时期，消费结构不会很快发生变化，这在很大程度上减弱了消费后劲。这样，加上政府的鼓励、正常的优惠政策，居民觉得投资比储蓄更为有利，手中的货币就会用于投资——转化为生产经营资金。西方的一些经济理论观点也认为，利息率与资本边际率的对比决定投资总额，只有利息率低于资本边际效率时（即投资预期利润高于存款取息），新的投资才能进行，否则，就会中止。投资的增加，通过剩数的作用会引起利润的增加，而利润的增加将伴之以储蓄的增加，这是一个经实践检验了的良性循环过程。投资始终于国民经济各部门包括税收和储蓄都有利。因此，选择适当时机开征利息税，利多弊少，无须顾虑重重。

再次，从银行自身利益来看，居民储蓄存款增加固然是好事，符合银行的经营原则与目的。但如前所述，存款余额也存在一个度的问题，并非越高越好。因为存是为了贷，如果存的增长过猛，超过贷的需要或受贷款限额限制等因素影响，两者不能对流，造成存差过大，存款积压，利率倒挂，必然在成本核算和贷款管理上产生矛盾，最终会迫使规划超计划发放贷款。当前，资金浮动幅度较大，在前两年大量增加信贷资金的基础上，1991年以来信贷规模和货币投放又有较大的增加。据国家统计局反映，去年货币投放量比上年增长了近80%，仅次于1988年的水平。银行贷款增加了2 900亿元左右，虽然流转不够理想，贷款存量中相当一部分沉淀为三项资金（生产成品、发出商品、应收应付款），但由于全国同期存款增加额大于贷款增加额341亿元（单广东存比贷高257亿元，再次出现存差年），放款能力还是相当强的。财政紧张，银行存贷“两旺”的局面，原因比较复杂，但与居民高额储蓄的压力不无关系。面对居民存款余额节节上升的趋势，银行除放松信贷，降低存款利率外，还要寻找发行股票、购买（发行）债券、争办中间业务等措施来加以调节、引导。开征利息税恰恰可以帮助银行分流一部分资金，减轻压力，维持适度的信贷规模，有利于银行调整结构和加强成本核算管理。同时，随着征税作用的发挥，利息的一部分转化为财政收入，从财政与信贷的关系来看，财政增收节支，其欠补、欠拨、欠退以及挤占银行、企业资金的现象就会减少，财政性存款也必然会增加，成为银行可长期运用的最经济、最安全的信贷资金。这表明，开征利息税从根本上说，对银行也是有利的。只要认真做好宣传、解释工作，银行方面肯定会热情支持税收新政策。当然，从长远看，银税联动，另一个主要目的在于加强个人收入管理，限制现金交易，扩大银行业务，逐步通过电脑联网和支票信用卡结算的形式，置个人各项经济活动于电子计算机的监控之下。开征利息税，将密切税银联系，也就朝这个方向迈出了可喜的一步。

最后再从经验借鉴来看，解放初期，我国居民生活水平还较低，存入银行的货币也较少（在1958年底全国城乡储蓄存款余额仅55.2亿元），但从1950年到1958年，国家曾专门颁发条例，对居民的利息所得进行课税。尽管受税源少、征收面窄、税率低（5%）等原因的影响，征起的利息所得税份额比较少，但征收工作得到了各方面包括民间信贷者的支持，从而作为一项有效的税收政策，积极地配合了国家对生产资料私有制的社会主义改造。这方面的经验值得总结、运用。在发达国家，货币政策和财政政策是政府用来直接或间接调节国民经济的两大重要手段。因此，世界上不少国家和地区都已对利息、股息进行课税，谋求通过税收对经济利益进行调节。美国政府规定，职工的薪金一律用支票支付。这样，每个职工都得在银行设立账户，有了账户就会有利息，到年底银行会给每个存户一份利息清单，所以每个职工还必须按规定向政府缴付利息税。香港政府更是明文规定，凡在本港来自债券、存款、物业按揭、抵押借款或其他债券所获得的利息，均需按标准税率（1982年2月前为15%，现为10%）课征利息税。因赚取该项利息而支付的任何费用，都不能在利息收入内扣除。当借款人支付利息时，必须自觉扣除利息，才能将税后利息支付给存款人。经过几番的修改完善，利息税的征收管理日趋规范，因而在香港的经济生活中，其扮演着重要的角色，和薪俸税、物业税一起，成为稳定和繁荣香港经济的三大税种之一。从地缘、血缘以及生活习惯来看，内地和香港一脉相承，其有益的赋税经验、方法不但可以借鉴，而且易于交流、吸收，推动内地研究、开征同类税收。

国家财政困难，收入超分配，是一个广泛的社会经济问题，它涉及面广，成因复杂，不仅任何一种税收政策的实施都应该慎之又慎，而且必须与其他手段相配合，协同作用。但是，税收毕竟是一个独立的分配范畴，它可以直接扣除社会成员在初次分配领域里的收入，也可以进一步在再分配领域里发挥特有的调节作用。基于此，本文站在税收角度，从以上几个方面初步探讨了开征利息税的一些理论与实践问题。总的看法是，在目前的经济状况下，对利息课税，在理论上站得住脚，在实践上是行得通的，开征条件已趋成熟，应把握时机适时出台。希望上述观点、建议，能得到有关部门重视，并引起更多的同志来深入研究，去芜存菁，寻找出更佳的调整措施。

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[1] *本文载《广东金融》1993年第7期。我国的利息税始于1950年，当年颁布的《利息所得税条例》规定，对存款利息征收10%（后降为5%）的所得税，1959年利息税停征，1999年再次恢复征收，税率为20%，2007年8月降为5%，2008年10月起暂免征收利息税。从利息税的存废之争和发展历程来看，这篇发表于1993年的文章较早地探讨了国家财税调控利息税的意义所在。