第一章 “战疫”缘何取得成功：基于“人心”的分析视角

第一节 同心“战疫”：中国抗击疫情取得重大战略成果

一 中国“战疫”简影

作为人类近百年所遭遇的影响范围最广的全球性大流行病，新型冠状病毒感染的肺炎疫情使得世界各国的治理、发展面临前所未有的挑战与考验。同时，新冠肺炎疫情也是新中国成立以来发生的一次影响范围最广、传播速度最快、防控难度最大的公共卫生事件，同样对我们国家治理体系与治理能力也形成了一次“大考”。让人感到欣慰和振奋的是，面对突如其来的新冠肺炎疫情，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，全国上下万众一心、众志成城、勇于奉献、敢于担当，快速打响、迅速打赢了一场疫情防控的人民战争、总体战、阻击战，在此次疫情防控工作中取得重大战略成果。

在此次新冠肺炎疫情的防控过程中，全党、全军、全国人民团结一致、不怕牺牲，紧紧围绕习近平总书记提出的“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”的十六字疫情防控工作总要求展开工作，在较短的时间内赢得了武汉保卫战、湖北保卫战的胜利，并在全国范围内取得抗疫斗争的重大战略成果和阶段性胜利。在做好本国疫情防控工作的同时，中国秉持人类命运共同体理念，积极与国际社会开展交流合作、信息共享、科研攻关，为全球抗击疫情提供中国方案、贡献中国智慧，赢得了国际社会的广泛赞誉。回顾前期我国抗击新冠肺炎疫情的相关工作与历程，我们可以将其总结概括为三个阶段，即应急处置阶段、疾疫防治巩固阶段、常态化防控阶段。

第一，应急处置阶段（2019年12月27日至2020年2月20日）。包括迅即应对突发疫情阶段（2019年12月27日至2020年1月19日）和初步遏制疫情蔓延势头阶段（2020年1月20日至2月20日）。自2019年12月27日武汉发现并上报不明肺炎病例开始，国家卫生健康委员会、湖北省、武汉市各级部门迅速行动，依法开展各项应急处置工作。2020年1月7日，习近平总书记在主持召开的中共中央政治局常务委员会会议上，对做好防控不明肺炎疫情工作提出要求。面对突如其来的新冠肺炎疫情（特别是湖北等重点省市）以及全国新增确诊病例的快速增加，以习近平同志为核心的党中央高度重视，特别是习近平总书记亲自指挥、亲自部署，多次召开专题工作会议研究疫情防控工作，明确提出“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”总要求，强调把人民生命安全和身体健康放在第一位，坚决打赢疫情防控阻击战。与此同时，党中央成立应对疫情领导小组，向疫情重点地区派出中央指导组，国务院制定形成联防联控机制和复工复产推进工作机制，为有效处置应对疫情蔓延提供了领导机制保障。在此期间，在党中央的统一领导和指挥下，我国各级党委政府开展、实施了最为严格、全面和科学的疫情防控举措：从向世卫组织提交新型冠状病毒基因组序列信息到明确人传人，从湖北、武汉实行封闭管理到全国各省启动重大突发公共卫生事件省级一级应急响应，从军队、地方驰援湖北和武汉到“方舱医院”正式投入使用，从延长2020年春节假期、各类学校推迟开学到全民参与落实“联防联控、群防群控”要求，从19省份对口支援湖北16个市州及县级市到全国以及武汉市新增治愈出院病例数首次大于新增确诊病例数，一系列措施的部署实施，对此次疫情的发生与蔓延，给予了有效的应对和初步的遏制。

第二，疾疫防治巩固阶段（2020年2月21日至4月28日）。包括本土新增病例数逐步下降至个位数阶段（2020年2月21日至3月17日）和取得武汉保卫战、湖北保卫战决定性成果阶段（2020年3月18日至4月28日）。经过第一阶段的有效应对处置，湖北省、武汉市等疫情重点地区确诊病例人数得到控制，全国疫情防治工作呈现平稳态势。特别是进入2020年2月下旬以来，除疫情重点省市外，全国新增确诊病例数降至个位数，全国疫情防控工作呈现出积极向好的态势。在此阶段，一方面，全国各地的生活保障物资和防疫必备物资供给得到更有效的保障，医护人员在实施救治过程中的防护物资也更为充足，针对重点地区的医疗资源供给紧张得到有效缓解；同时，广大医务工作者和科研人员针对新冠病毒的治疗、发病机理特征等的认识不断深入，在治疗和防护上坚持中西医结合，实施分类救治、分级管理，加大和集中优势资源抢救重症患者，对轻症患者实行定点集中治疗、减少轻症向重症的转化，先后形成和修订了6版防控方案、7版诊疗方案。另一方面，紧抓疫情防控工作不放松，习近平总书记在2020年3月10日赴湖北省武汉市考察疫情防控工作时强调，要同时守好医院和社区两个阵地，特别是要依靠群众、发动群众，构建群防群控的人民防线。随着全国疫情防控工作的持续向好，特别是3月17日首批42支援鄂医疗队撤离武汉、3月18日湖北新增确诊病例清零，国内新冠病毒传播基本被切断、复工复产工作有序推进，标志着我国此次突发公共卫生事件的防治工作已正式迈入后疫情时期。在4月8日召开的中共中央政治局常务委员会议上，习近平总书记指出，下一步双线战“疫”工作要坚持底线思维，做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备；强调“外防输入、内防反弹”防控工作决不能放松。[1]也就是在这一天，武汉市解除了持续76天的离汉离鄂通道管控措施；4月26日，武汉所有新冠肺炎住院病例清零。

第三，常态化防控阶段（2020年4月29日至今）。经过前两个阶段的艰苦努力，我国疫情防控阻击战取得了重大战略成果。随后，4月30日和5月2日，京津冀地区与湖北省先后将此次突发公共卫生事件应急响应级别由一级响应调整为二级响应，全国疫情防控工作进入常态化阶段。在此阶段，全国上下紧紧围绕党中央、国务院的相关部署，积极开展各项工作。一方面，继续保持和提高警惕，按照“外防输入、内防反弹”的要求开展疫情防控，严防境内聚集性疫情和境外输入性疫情发生，珍惜和巩固来之不易的战“疫”成果；另一方面，围绕社会经济发展、决战决胜脱贫攻坚目标任务等重点工作，巩固和推进改革发展各项成果。2020年5月下旬，在新冠肺炎疫情防控常态化的特殊背景下，全国政协十三届三次会议和十三届全国人大三次会议在北京胜利召开，为疫情后全国社会经济的恢复与快速发展进一步指明了前进方向。其间，虽然个别省份出现了地方性疫情发生的问题，例如2020年4月至5月在东北出现输入病例引发的局部流行、6月在北京新发地市场发生的聚集性疫情、7月在新疆突发疫情以及12月在河北发生的疫情反复等，但在各地都得到了及时、有效的控制。今后可能还会在个别省份、地市出现零星确诊病例，这在疫情防控常态化背景下都是难以避免的，只要严格按照党中央的决策部署开展防控工作，这些问题都将是可控的。

二 中国“战疫”的五大赢点

面对突如其来、知之甚少的新冠肺炎疫情袭扰，中国能够在较短时间内迅速遏制疫情蔓延，保护人民生命安全和身体健康，快速恢复社会经济发展正常运行，取得全国范围内新冠肺炎疫情防控工作的重大战略成果，我们认为可以将其总结概括为以下五大赢点。

一是党的领导。中国的“战疫”实践之所以能够取得成功，首要原因在于有中国共产党的领导。首先，中国的发展与前进离不开中国共产党的领导，这是被历史实践所证明和检验过的。中国共产党的领导，是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势所在。党作为我们各项事业的领导核心，发挥着总揽全局、协调各方的作用，这也是中国最大的国情。其次，以习近平同志为核心的党中央的集中统一领导，保证了我们在疫情防控工作中各项决策、措施及其执行的权威性、有效性与可行性，保证了在疫情防控过程中对全国各类人力、物力资源的集中与调动，保证了各级党委政府以及相关行动主体的协同与效率。再次，中国共产党“以人民为中心”的发展理念与领导实践，是动员和组织全国各族人民共同行动的政治动力基础。全面实施“联防联控、群防群治”的疫情防控措施的前提，在于广大人民群众对党的认同、信任与支持；恰恰是因为中国共产党“全心全意为人民服务”的政治品格与长期以来的坚强领导，促成了全国上下一心、团结一致、无惧牺牲的自觉行动实践。

二是制度优势。中国特色社会主义制度，具有无与伦比的优势，具体表现在三个方面。第一，坚持以人民为中心，不仅是中国共产党领导获得广泛群众基础的关键，同时也是我们国家制度设计的出发点和落脚点，是我们相关政策形成和治理实践的核心目标。习近平总书记指出，“面对突如其来的新冠肺炎疫情，党中央统筹全局、果断决策，坚持把人民生命安全和身体健康放在第一位，全党全军全国各族人民上下同心、全力以赴，采取最全面、最严格、最彻底的防控举措……”全国疫情防控阻击战取得了重大战略成果，“彰显了中国共产党领导和我国社会主义制度的显著政治优势，体现了改革开放以来我国日益增强的综合国力，展现了全党全军全国各族人民同舟共济、众志成城的强大力量”。[2]第二，中国特色社会主义制度，是中国共产党领导中国人民长期实践所形成的符合中国国情和发展的制度选择，是在全国各族人民共同的自觉认识基础上形成的。因此，在中国特色社会主义事业的发展过程中，集中力量办大事的优势成为我们中国制度的重要特征；越是在遇到艰难困苦的时候，我们的人民越能够团结协作、不惧艰难，集中力量将我们的事业推向前进。第三，中国的制度还具有不断自我完善、发展创新的特点。中国共产党具有与时俱进的政治品质，特别善于在实践中进行自我提升与完善，从而推进我们的制度建设。面对新冠肺炎疫情防控工作，我们在制度上的自我发展与发展创新优势发挥了重要作用，各级党委政府和部门坚持在法治框架下迅速补短板、堵漏洞、强弱项，调整策略、转换思路，进一步明确如何坚持与巩固、如何发展与创新，进而有效提升治理效能与疾疫防治效果。

三是高效治理。突发公共卫生事件的应对与处置，是国家治理体系与治理能力现代化与否的重要“试金石”，在一定程度上考验的是一个国家常规化治理能力水平的高低。[3]在此次新冠肺炎疫情的防控中，高效治理是最终打赢疫情防控阻击战的一个重要原因。对此，主要表现在以下五个方面。（1）以党的领导为核心、多元主体参与的现代国家治理体系，为我们在应对突发性公共事件的治理过程中提供了方向、方法与方案；特别是以习近平同志为核心的党中央的集中统一领导，为此次疫情防控治理效能的提升提供了政治保障、组织保障、资源保障。（2）协同治理是国家治理体系与治理能力现代化实现的重要基础，也是形成有效应对突发性公共事件整体性治理的必备要素；[4]面对此次突发疫情，全国上下紧紧围绕党中央，在党的集中统一领导下，通过跨层级、跨地区、跨部门、跨领域的协同合作，最终实现了疫情防控治理的政策协同、资源协同、人员协同与措施协同，形成了夺取疫情防控最终胜利的强大合力。（3）我国所具备的全覆盖的国家治理行动发生结构，是具有中国特色的制度优势的重要体现；也恰恰由于这种能够直插基层直至村社的动员和组织能力，使得党的集中统一领导及相关部署决策能够通过我们的制度优势转化为治理效能，进而实现包括国家、社会、市场与公民等多治理主体在内的“联防联控、群防群控”的总体要求与目标。（4）我国具有相对完善的基本公共服务产品供给机制和健全的社会保障制度体系，能够在面对大灾大难、突发性公共事件的时候，快速恢复社会经济秩序、有效形成应对处置方案，从而保证广大人民群众必要的生活服务、物资供应和身体疾疫救治。（5）及时、准确、客观、全面、权威的信息发布，不仅使公众获得了必要的疫情发展信息和防疫科普知识，更为重要的是，有助于增进广大人民群众的安全感和战胜疫情的坚定信心，从而对各级党委政府乃至基层社区的号召、动员及强制要求，具有更高的理解度、配合意愿与参与动机。

四是科学防治。在整个疫情防控阻击战的过程中，防控和救治是两个关键主战场。[5]在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，我们迅速建立了高效统一的指挥体系。按照习近平总书记提出的“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”的总要求，各项工作始终将人民的生命安全和身体健康放在第一位，形成了同心“战疫”的坚固防线和科学高效的防治措施。其中，科学防治是中国此次能够取得“战疫”重大战略成果的一个重要原因，具体表现为四个方面。第一，根据新冠肺炎疫情的传播特征，构建严密防控体系。新冠病毒的传播特征决定了其在预防过程中所必须遵守的基本要求，中国在此次“战疫”中采取了“早发现、早报告、早隔离、早治疗”和“应收尽收、应治尽治、应检尽检、应隔尽隔”的防治措施，极大可能地控制和切断了病毒的源头与传播链，最大限度地限制了疫情在居民村社的传播；同时，根据疫情发展情况，实施分级分类动态精准防控，在疫情防控与保障社会生产生活秩序上予以很好的平衡和兼顾。第二，尊重科学客观规律，高效形成和动态优化诊治方案。中国广大医护工作者和相关领域的科学家们，秉持科学态度不断深化对新冠病毒及疾疫发展规律的认识，结合中西医诊疗方法开展分级、分类管理救治，坚持优化诊疗方案，有效提高了新冠患者的收治率和治愈率，最大限度降低感染率和死亡率。第三，场内与场外、身体与心理、救治与预防，多个场域全方位巩固“战疫”成果。此次疫情的防治工作，不局限于医院、病房，也不只指向患者的身体健康救治，而是存在于整个国家社会的所有公众。在党的统一领导和指挥下，我们进行了多方位的全面防治工作，包括各级各类疫情发布会、专家学者的科普知识宣讲、对病患及广大公众的心理干预与调适服务等，对强化和巩固“战疫”成果起到重要作用。第四，科技助力疫情防治，全面提升疫情治理效能。此次疫情发生后，中国各个领域的产、学、研融合实力得到一次有效检验，并在科技应用上显现出了巨大的作用。在疫情防控方面，人工智能、大数据等前沿科技优势凸显，从健康码、通信大数据行程卡、疫情数据汇总到流行病学研判、密切接触者追踪等，都发挥了巨大的作用；在病患救治方面，新冠病毒基因测序、患者病情线上会诊、特效药研制、疫苗研发、核酸检测技术与能力提升等，都显示了科技发展的力量。

五是全民参与。在此次抗击疫情的过程中，不仅有逆行而上、默默奉献、坚守一线开展防治工作的广大医护工作者、各级基层工作者，还包括每一位身处其中的人民群众。全民参与抗疫体现在方方面面，春节期间居家不聚集、自行隔离不出行、村社防控不抱怨、企业加班加点生产疾控物资、基层群众自治组织克服困难主动开展防控工作、志愿者不计得失不惧危险、复工复产复学齐行动等，无不展现了全民参与疫情防控的人民力量。正是因为有广大人民群众的支持、配合与参与，才为我们最终夺取抗击疫情的胜利奠定了坚实的基础；恰如习近平总书记所指出的那样，“人民是历史的创造者，群众是真正的英雄。人民群众是我们力量的源泉”。[6]面对新冠肺炎疫情的突然侵袭，人民的广泛参与不仅是我们夺取胜利的有力保证，也反映了一种对党和国家拥护、支持的人心力量。特别是在应对公共危机的过程中，能否得到人民的支持与主动的参与，其背后彰显和反映的是一个“政治性”与“人民性”的统一性认知问题。[7]而从国家治理现代化的角度来看，这里的全民参与不仅包括公民个体本身，还包括群团组织、社会组织、志愿者、企业等治理的多元实践主体在内。正是由于依靠广大人民群众、整合动员各种力量参与、配合，才得以使我们能够打赢这场疫情防控阻击战、获取抗击疫情人民战争的最终胜利。

三 有关中国疫情防控治理绩效的评价

如何对此次疫情防控治理绩效进行评价，不仅是一个充满现实感的实践问题，同时也包含重要的学理探讨空间。始于2019年底的这种全球性大流行疾疫，对全人类以及世界各国的治理都是一个重大的挑战。因为它不仅对世界各国的社会经济发展带来重大的负面影响，同时也威胁着全球各国人民的生命安全与身体健康。对于全球疫情防控治理实践的评价，显然各个国家都根据自身的实际情况采取了必要的防治措施，但受限于各自的发展与国情特点，似乎很难采用一个统一的评价模式对于具体实施的治理绩效做出测量。但是，针对新冠肺炎疫情发展对生命主体的直接影响来看，我们认为：一方面要从客观角度统计疫情防治的效果，包括确诊病例数（率）、治愈病例数（率）、病例死亡人数（率）以及造成的社会经济实际损失等；另一方面还要从公众的主观角度对其做出评价统计。恰如习近平总书记所强调的，“人心是最大的政治，共识是奋进的动力”，全党、全军、全国人民的团结，广大人民群众对党的拥护与支持，这些都是我们夺取习近平新时代中国特色社会主义伟大胜利的重要人心基础。为此，有必要对该部分内容展开系统分析与研究。在本书中，我们将侧重从中国公众对此次疫情防控治理的主观感受出发，对其治理绩效予以评价。具体理由如下。

第一，从治理绩效评价的研究与实践发展来看，基于个体主观感知的测量已成为国家治理绩效评价不可或缺的构成维度。传统的治理绩效评价，多强调单纯以政府作为评价主体与中心，例如以经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）为标准（简称“3E”）的评价结构，这种评价更多反映为一连串“没有生命”的冰冷数字，是一种典型的治理绩效静态评价方式；而“新公共管理运动”更侧重关注治理服务受众的感受，其对治理评价的构建也从政府中心转向了公众中心，即更加关注那些能够反映公众对治理结果满意与否的评价指标，从而避免了以往只注重客观效率而忽视了对主观行为主体的观照。[8]例如，在原有“3E”标准的基础上，增加了公平性（Equity）维度，形成了新的“4E”评价体系。[9]新近的一些研究在对习近平新时代农村人居环境治理进行绩效评价时，就引入了当地农户对人居环境治理绩效的主观评价指标。[10]此外，也有研究在开展治理绩效评价分析时，同时将主观和客观指标纳入评价体系。齐晓亮等人在对关中地区雾霾治理绩效进行分析时，便在评价维度上采用主观指标与客观指标相结合的方式，例如采用公众满意度指标对社会绩效维度中的公众生活质量进行测量；[11]喻峰等人则在客观评价的基础上，采用满意度指标对多主体有关“三公”经费支出治理的绩效进行评价分析。[12]

第二，从国家治理现代化的构建与推进来看，应该更加重视公众在治理绩效评价过程中的参与作用和意义，并将对公众有关治理绩效的主观感知纳入评价体系当中。如此设计和操作，有三点优势。一是公众参与治理绩效评价，有利于更好地获知其在治理实践中的具体需求以及相关需求的满意状况，这既是公众导向理念落地的必要途径，也是增强治理绩效评价公平性和公开性的重要手段。二是公众对治理绩效的主观感知评价，有利于治理行动主体从治理实践的角度改进和提升治理效能，这种基于公众主观感知评价的设定，将会成为对治理绩效客观评价指标反映结果有益的补充，进而丰富和扩展对治理绩效评价的意义。三是将公众主观感知纳入治理绩效评价体系，有利于进一步凸显公众作为治理参与主体对治理过程与结果的认同性，是强化公众参与身份、维系与其他治理参与主体关系、增加治理公共价值的重要手段。[13]

第三，针对突发公共事件，特别是公共安全卫生事件，由于对公众的生命安全和身体健康可能造成直接的威胁，常常会对公众的心理产生巨大的冲击和影响。因而，从公众参与和公众导向的角度看，有关此类事件的治理绩效评估，更多时候会受到公众自身对所处社会政治环境以及具体治理过程给公众形成的主观感知的影响，而非简单受限于客观的治理效果。例如，以往有关2003年“非典”的研究就发现，公众对政府治理绩效的评价，一方面会对其后期的社会政治信任产生影响，另一方面还会同时受到突发性公共事件发生初期所感知到的社会政治信任的影响。[14]由此也提示我们，面对新冠肺炎疫情这样的非常规突发性公共安全卫生事件，应当较日常治理绩效评估更为重视对公众主观感知指标的测量，并将其纳入对疫情防控治理绩效的评估体系之中予以研究、分析。

综合上述分析，本书将重点聚焦治理绩效评价体系中的公众感知考察指标，以此来对此次疫情防控治理绩效做出评价和分析。