一 中国农村减贫工作的“内卷化”困境

改革开放40多年来，中国农村扶贫事业取得了无可争议的巨大成就，为全球减贫事业作出了重大贡献，7亿多农村贫困人口摆脱贫困，年均减贫人口规模接近1900万人，农村从普遍贫困走向整体消除绝对贫困。官方统计数据显示，依照中国现行的农村贫困标准线测算，截至2018年年末，全国农村贫困人口从2012年年末的9899万人减少至1660万人，累计减少8239万人；贫困发生率从2012年的10.2%下降至2018年的1.7%，累计下降8.5个百分点（见表1-1）。不过，制约贫困农村脱贫发展的深层次矛盾依然十分显著，诸如扶贫对象规模庞大、相对贫困问题突出、返贫现象比较普遍、贫困地区集中连片、生态环境脆弱恶化、民众教育水平不高等。结构特征上，现有贫困大都是自然条件差、经济基础弱、贫困程度深的地区和群众；群体分布上，主要是残疾人、孤寡老人、长期患病者等“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口以及部分教育文化水平低、缺乏技能的贫困群众。应当说，中国脱贫攻坚成效巨大，但面临的困难和挑战也同样巨大，需要解决的突出问题依然不少。

表1-1 按现行农村贫困标准衡量的中国农村贫困状况

一直以来，学术界围绕农村扶贫工作的困境和难题进行了大量讨论，最近的讨论主要集中在扶贫政策的制定与执行问题、[15]扶贫与生态文明建设的关系问题、[16]扶贫与地方性文化的关系问题[17]、新扶贫攻坚与社会政策的有效衔接问题[18]等方面。与此同时，自国家层面2013年年底正式提出精准扶贫战略以来，精准扶贫实施过程中的现实挑战与实践困境也成为近几年学术界持续讨论的热点议题。[19]从研究主题上看，现有研究基本涵盖了农村扶贫工作中面临的各种现实问题，也有针对性地提出了不同层面的解决策略。不过，这种分立性、割裂式的研究路径可能会造成对农村扶贫工作总体性认识和全面性把握的不足，由此导致知识生产的碎片化倾向明显，在有效指导实践过程中扶贫政策的调整和扶贫行动的完善方面还有进一步思考的学术空间。

对中国农村扶贫工作的研究在“务于精熟”的同时，也要“观其大略”，既要见“点线状”的树木，也要见“面片状”的森林，这样才能更加准确地把握扶贫工作内在矛盾的总体性特征及其演变趋势的整体性格局。应当说，学术界也不乏从宏观综合层面探讨农村扶贫工作困境的研究。[20]不过，这些研究基本还是立足于将各种分立性研究的观点简单综合或叠加起来，同真正意义上的总体性研究还有一定的距离。因为“全部事实的堆积并不等于对实在的认识，堆积起来的全部事实也不等于总体。事实只有被当作一个辩证整体中的事实和结构性部分来理解，才构成关于实在的认识”。[21]为了弥补这一学术遗憾，从总体性视角探讨和审视当前农村扶贫工作中存在的现实困境就具有重要的现实意义和学术价值。更为重要的是，通过从总体性视角分析农村扶贫工作的基本特征与现实困境，亦有助于整体把握和精确定位专业社会工作在农村扶贫工程中的实践空间、功能角色以及模式方法，从而为本书的研究奠定学理基础和分析起点。

（一）中国农村减贫工作的总体性特征

要对中国农村扶贫工作的总体性困局有所把握，首先必须厘清其总体性特征。中国农村扶贫工作经历了长时期的历史积淀，其总体性特征处在不断演化变动的过程之中。从目前的主流趋势看，主要有五个方面的特征值得关注。

第一，扶贫战略的国家化。国家主导的扶贫战略是中国农村扶贫工作的首要特征。国家发展运动大背景下的扶贫战略虽然近年来出现了与国际发展产业的交流互动，也借鉴了其相关理念和方法，但以“技术—现代化”为关键指标的特征并未改变，自上而下动员和推行的基本方向亦未改变。[22]从国家层面看，农村扶贫工作意义重大，既事关国家长治久安和现代化建设大局，也是促进全体民众共享改革发展成果的重大举措。20世纪80年代中期，农村贫困问题在国家宏观经济体制改革的助推下获得显著改善，贫困人口逐渐减少；但与此同时，大量自然条件恶劣、资源存量不足、经济基础薄弱的农村地区则难以享受到经济自然增长的宏观带动作用，贫困问题凸显。基于此，中国政府开始在全国农村范围内大规模、有计划、有组织地实施扶贫开发，并将其作为一项长期战略和系统工程坚持下来。为了更好地推动扶贫工作，1986年国家专门成立了国务院扶贫开发领导小组，安排了专项扶贫资金，确定了开发式扶贫方针；1994年颁布了《国家八七扶贫攻坚计划》，这些制度安排标志着国家主导的农村开发式扶贫的正式启动与持续推进。自扶贫战略实施以来，国家由上而下的支持和干预构成了农村扶贫工作的自然逻辑与基本背景。尽管农村经济的持续高速增长对于推动农村大规模减贫起到了核心作用，但国家有针对性的扶贫战略与投资的减贫效应始终不容忽视。

“政府主导、社会参与”一直是中国扶贫工作倡导的理想型社会主体参与格局，被认为是国家与社会关系在扶贫领域的具体展现。深入分析中国的扶贫体制与扶贫实践之后，不难发现，社会主体的参与程度其实并不平衡，甚至可以说始终处于相对失衡的状态，即政府主导性过于突出，社会参与性明显不足，中国基本延续着“行政化扶贫”[23]的运作体制。毋庸置疑，行政化扶贫的功能十分明显。首先，通过行政动员获取扶贫资源。2011年至2014年，中央财政安排专项扶贫资金累计约1430.77亿元，年均增长16.87%[24]。2016年中央安排的扶贫专项资金已经达到历史最高水平的664亿元，加之动员的社会扶贫资金、金融部门的信贷扶贫资金以及各级政府用于农村社会保障的资金，资金总量已经十分庞大。2018年，中央财政的专项扶贫资金预算更是达到了史无前例的1060.95亿元，比2017年同口径增加200亿元。显而易见，政府行政动员的力量是其他社会主体难以企及和无法撼动的。其次，运用科层体系实施扶贫战略。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》实施期间，中国对总计约15万个贫困村采取了以“整村推进”为基本举措的综合性扶贫开发。如此大规模、集中式的减贫行动，只有在现行完善的科层体制下才能顺利实现。再次，利用组织系统进行贫困监测。国家通过专门系统的组织机构对贫困地区、贫困人口以及扶贫政策实施效果进行动态数据收集。以国家统计局为代表的政府机构部门通过全国性调查数据对所有国家级贫困县实施跟踪监测，有助于减贫计划和实施行动的信息完善。最后，根据减贫进程制定扶贫规划。“规划性发展”是中国经济社会发展的基本运行逻辑之一，也是政府主导的扶贫工程的典型特征。根据经济社会发展水平和农村减贫进展程度，政府通过制定长期性扶贫规划主导减贫行动。

与此同时，又不得不承认，过度国家化或行政化的扶贫战略亦存在显著的现实缺陷。

一是部门界限和功能分割影响减贫规划实施。科层管理体制的条块分割导致扶贫行动参与部门的合作程度大打折扣，容易造成资源整合困难或资源浪费。中央专项扶贫资金、信贷扶贫资金和以工代赈资金等有效整合程度不足，减贫资金难以保证，影响扶贫计划的实施效果。二是目标多元和利益冲突导致减贫目标偏离。科层体系内部并非铁板一块，不同层级、不同部门的组织目标并不重合，组织利益的实现方式亦不相同。中央政府本着对社会秩序和社会公正的追求，农村减贫工作的意愿强烈。相比之下，地方政府在经济增长、机构运转、社会稳定等方面显然更加愿意投入精力，减贫济困并非最急迫的目标。减贫目标的完成不是地方政府考核与地方官员晋升的主要指标。三是行政执行和垂直管理致使项目效率受损。国家化的扶贫战略通常采取自上而下的实施模式，选择权和决定权集中在政府部门尤其是较高层级的部门，减贫对象和基层社会的话语权丧失，不能对自身的真实需求表达观点。政府扶贫实践中，经常出现扶贫项目因水土不服而夭折的现象，不仅没有达到减贫效果，反而增加了减贫对象的经济压力，打击了减贫对象的脱贫信心。不仅如此，一些地方甚至出现严重损害政府工作人员利益去筹集扶贫资金的现象，脱贫的“政绩化”、行政化现象可见一斑。[25]

第二，扶贫政策的阶段化。改革开放以来，中国农村扶贫政策的阶段化特征十分显著，有步骤、分阶段成为农村反贫困稳步推进的基本特征。总体上看，农村扶贫政策的演变可划分为三个主体阶段。

第一阶段为体制改革助推贫困缓解阶段（1978—1985年）。农村人民公社体制运行过程中，逐渐出现生产积极性降低、土地产出率下降等困境。此时贫困治理的主要举措是解除制约生产效率的诸种体制限制，构建农村贫困人口发展经济的社会空间。最先调整的是土地制度，人民公社时期的集体体制逐步过渡到家庭联产承包经营制。家庭联产承包经营的土地制度相较于此前的集体体制，在生产积极性、土地产出率等方面获得了前所未有的提升，从而有效增加了农民的经济收入水平。另外，市场体制得到国家推动并逐步形成。一方面，农产品市场运作机制获得重建，主要措施是放开部分农产品价格，由市场调节形成价格；另一方面，为了促进乡镇企业发展，国家放松了工商业投资领域的限制性条件，鼓励民间资本进入工商业；与此同时，为了使得土地的价值得到充分展现，土地流动机制得以建立，一定程度上实现了市场对土地资源的优化配置。这些体制改革不仅直接调动了农业生产积极性，活跃了农村市场，调整优化了农业产业结构，还同时拓宽了农村劳动力在非农领域的就业机会和渠道，从而带动了农村贫困人口减贫脱困。

第二阶段为经济增长带动扶贫开发阶段（1986—2000年）。扶贫政策和治理模式向多元化方向迈进。相比改革开放初期，此阶段农村劳动力获取资源、创造财富的社会空间和市场潜力逐步深化，社会流动机制逐步成熟。大部分农村地区依靠国家体制改革的机遇期，利用自身的资源优势，改善了经济条件。与此形成鲜明对比的是，少部分农村地区因特殊的先天性劣势，在改革开放过程中与先富地区的发展差距呈扩大趋势，农村发展的区域差异、民族差异逐渐显现，通过体制改革带动经济增长的方式实现全面减贫的目标遭遇瓶颈。于是，国家正式启动了财政和行政双重举措对农村贫困进行自上而下的直接干预，有组织、有计划的大规模扶贫工作开始启动。在反思救济式扶贫的基础上，确定了开发式扶贫的基本方向，对集中贫困区域采取连片开发，确定了国家重点扶持贫困县。随着扶贫工作的深入，贫困总人口大量减少，但贫困类型与成因亦在发生变化，贫困人口减少速度趋缓，为此，国家制定了《八七扶贫攻坚计划》，这也是中国扶贫历史上第一个目标清晰、期限明确的扶贫纲领性文件。

第三阶段为开发保护共助贫困治理阶段（2000年以来）。经过较长时期的扶贫开发，此时农村贫困的特点又出现了新的变化。国家实施的减贫政策和扶贫举措更加复杂多元，基本特征是借助于市场机制的高速经济发展和国家操控主导的开发式扶贫，以及多部门复合参与运行的转移支付手段的混合运行。此阶段国家先后制定实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，结合21世纪的农村贫困特点，进行综合性的扶贫开发工作。2013年以来，“精准扶贫”方略正式出台和全面实施，扶贫攻坚进入冲刺期和决胜阶段。同时值得关注的是，农业税费改革以及农业税的全面取消对于减轻贫困农户负担的效果十分显著。相关统计显示，2005年免除的农业税额度约等于当年贫困农户人均年收入的7.2%。[26]除开发式扶贫继续大规模运行外，以新型农村合作医疗、农村义务教育阶段贫困家庭学生的两免一补、农村居民最低生活保障制度等为代表的“保护性扶贫”政策开始实施并逐步完善，扶贫政策步入开发式与保护式同步运行的新阶段。[27]为此，有学者进一步指出，中国农村反贫困政策应当建立一个由普遍性医疗保障制度、普惠型福利、选择性社会救助和开发式扶贫政策共同构建的“四驾马车”综合框架。[28]

第三，扶贫模式的多元化。理想形态上，中国农村扶贫模式已经由“输血式”向“造血式”转变，“造血扶贫”某种程度上已成为开发式扶贫的另一种表述形式。对于如何实现造血扶贫，又形成了诸多具体的模式，概括起来主要包括以下几种类型。一是智力扶贫。以农民教育为基本切入口，通过技能培训实现贫困人口的知识提升，从而转化为劳动生产力。同时，注重贫困家庭子女教育，促进他们稳定就业和自主创业，实现长效扶贫。二是产业扶贫。产业扶贫被认为是开发式扶贫的核心内容，以产业为基础，以农民增收为主要目标，鼓励支持贫困地区因地制宜，在综合考察产业基础、市场需求、资源禀赋以及环境生态等多元因素的基础上，选择适宜本地发展的特色产业。三是合力扶贫。以整合全社会力量为基本手段，中央与地方、政府与市场、行业与专项、外部与内生等多元社会主体协同参与，形成扶贫开发合力，拓展扶贫济困渠道，推动扶贫资源配置，实现效率最优化和效益最大化。四是搬迁扶贫。以有计划的开发式移民为核心举措，对居住和生产条件恶劣的贫困人口，实施易地搬迁，并通过改善安置地区的生产生活条件、优化产业结构等措施实现搬迁贫困人口的减贫目标。

实际上，学术界对于中国农村扶贫模式由“输血式”向“造血式”的转变路径，一直存在广泛争论，这种争论伴随着开发式扶贫的提出和发展持续至今。争论的焦点议题主要集中在两个方面。焦点之一是，当前的开发式扶贫战略是否真正实现了其所倡导的由“输血式”向“造血式”扶贫模式的转变。因为在具体操作过程中，输血扶贫其实并没有真正退出历史舞台，当前许多造血扶贫模式其实是在借助输血扶贫为载体发挥作用，造血扶贫更多的是作为一种理想形态而存在。争论的焦点之二是，“造血式”扶贫模式是否能够或者说是否有必要完全替代“输血式”扶贫模式。一方面，如果从效率的角度进行评估，“造血式”扶贫模式的减贫效果并没有达到制度预计的理想状态，实践过程中反而出现了诸多负面效应；另一方面，单纯的输血式扶贫和单纯的造血式扶贫的有效性似乎都存在局限性。有学者认为，单一实施造血扶贫其实并不是中国农村扶贫的最好模式选择，而应该采取“输血与造血的协同互动模式”[29]。减贫经验表明，农村反贫困不仅要考虑减贫资金、减贫项目和减贫效益等经济议题，还要分析怎样实现多元主体共同参与，如何实现资金、项目、资源同真实需求的有效衔接，是一个复杂而系统的社会治理过程。[30]

第四，扶贫瞄准的区域化。扶贫瞄准是中国农村扶贫工作实施过程中的重要一环，是对扶贫对象的选择和扶贫对象确定后实施的资金和资源投放过程。一直以来，中国农村扶贫开发的瞄准机制属于区域瞄准，选择一定的贫困区域予以重点帮扶，往往难以做到识别到户。[31]“区域”在扶贫领域中的范围并不固定，通常情况下，省域、县域、村域都可以纳入区域的范畴。自从20世纪80年代国家确定贫困县标准和名单以来，一直到2000年左右，几乎所有扶贫计划和投资都是以县域为瞄准单位的。21世纪以来，农村扶贫工作进行了诸多重大政策调整，其中最大的变化之一就是瞄准机制从县域瞄准转变为村域瞄准，试图通过缩小瞄准单位以提升瞄准的精准度。2001年，全国范围内总共确定了约15万个贫困村，这些贫困村已经突破了原先贫困县的范围，所有贫困村均采取整村推进的方式进行扶贫投资。从2011年开始，农村扶贫工作的瞄准思路又发生了变化，“集中连片特殊困难地区”成为扶贫攻坚的重点和难点，按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的基本原则，在全国共划分了14个特困片区，共辖680个贫困县。

然而，扶贫瞄准的区域化机制在促进贫困地区经济增长并带动农村贫困人口减贫的同时，并没有很好地阻止贫困地区内部的收入分配差距的扩大之势，区域化瞄准机制显然难以全面覆盖最贫困、最有需求的人群。国家统计局农村贫困监测调查数据显示，如果将2014年贫困地区农户按人均可支配收入从低到高排列，高收入组、中高收入组、中等收入组、中低收入组和低收入组的人均可支配收入分别为13753元、8082元、6023元、4386元和2013元，高收入组人均可支配收入是低收入组的6.8倍。与2013年相比，2014年贫困地区低收入组农村居民人均可支配收入增长3.9%，中低收入组增长11.7%，中等收入组增长13.5%，中高收入组增长14.3%，高收入组增长13.2%，高低收入组的差距由2013年的6.27倍扩大到2014年的6.83倍（见表1-2）。[32]

在此背景之下，采取更具针对性的减贫政策显得越发重要。2013年年底开始，国家层面正式提出“精准扶贫”的减贫理念，可以看作是对主流的区域化扶贫机制的一次重要调整和反思。中央办公厅《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（2013年25号文）中，明确提出将精准扶贫作为六项扶贫创新机制之一。随后，国务院扶贫办制定了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，在全国范围内推进实施精准扶贫工作。精准扶贫最基本的含义是通过对贫困家庭和贫困人口开展有针对性、实效性的帮扶工作，具体包括贫困户的精准识别和精准帮扶、扶贫对象的精准动态管理以及扶贫效果的精准考核等内容，确保扶贫资源真正用在扶贫对象身上、真正用在贫困地区，力争从根本上消除致贫的多元影响因素，增强贫困家庭和人口自主发展的能力，最终实现可持续脱贫的目标。[33]精准扶贫是对扶贫瞄准区域化机制深入反思基础上的一次理念转型，是为了抵消经济增长减贫效应递减和区域化瞄准机制的目标偏离而进行的政策调整。必须指出的是，随着精准扶贫在全国范围内的大规模实施，一些突出的问题和困难也应运而生，主要体现在精准识别、精准扶贫和精准考核三个方面[34]。不过，虽然目前中国扶贫瞄准的区域化倾向并没有发生实质性改变，但国家层面自上而下推动的精准扶贫新理念的实践效果值得期待。

表1-2 2014年贫困地区农户按人均可支配收入五等份分组收入比较

第五，扶贫投资的项目化。分税制改革以来，中央财政不仅不再从农村收取各种税费，反而加强了对农村的“反哺”，尤其增加了对中西部贫困农村的支持力度，其机制主要表现为财政资金的转移支付。转移支付能够均衡地方财政差距，促进社会公正，并具有良好的政治作用。[35]因此，国家往往将相当一部分的转移性支付投向西部地区、民族地区、农村地区和贫困地区。作为一种颇具中国本土特色的国家治理形态，项目制是政府财政转移支付的一种特殊方式，即在常规的国家财政分配体制之外，依照中央政府的指示和意图，以专项化的资金模式自上而下地进行资源配套的制度安排。[36]在国家掌握充足财政资源的现实背景下，“项目制”成为中央进行财政转移支付的主要工具性措施，通过中央各部、委、办的“发包”和招标过程，并利用项目奖励的形式要求各级地方政府给予适当的“配套资金”进而顺利实施相关政策[37]，尤其在政府内部的动员效果十分显著。项目化运作逐渐成为国家的一种常规性治理手段，基础设施建设[38]、文化教育事业[39]、社会管理创新[40]、农业种植推广[41]等诸多领域都离不开项目制的功能发挥，并且以项目为中心形成了一整套稳定、系统、有序的运作机制。近年来，关于项目制的学术研究呈现出较为快速的增长趋势，对项目化治理的分析已经成为理解改革开放以来中国社会变迁的关键性变量[42]。甚至有学者将当前的项目制与过去的“单位制”相提并论，认为单位制是计划经济时期国家治理运作的基本方式，而当今的中国社会，项目制已经取代单位制成为国家治理的基本方式，这是市场化改革之后从“指令性”的经济计划到引导性的经济“规划”的重要转型。[43]

在国家治理模式转型的大背景之下，项目制顺理成章地成为当前中国农村扶贫工作的一项重要制度安排[44]和实践模式，农村扶贫工作正是通过国家自上而下地实施项目的系统过程，逐渐确立了一种新的扶贫结构形态。当前，中国已经形成了一整套完整的项目扶贫体系，包括教育扶贫项目、医疗扶贫项目、文化扶贫项目、科技扶贫项目、产业扶贫项目、生态扶贫项目、妇女扶贫项目、儿童扶贫项目等。中央财政专项扶贫资金主要以中央政府“专项配置”和地方政府“项目申报”的形式输送到农村贫困地区。为此，国务院扶贫办专门建立了“脱贫攻坚项目库制度”，明确规定对于未进入扶贫项目库的项目原则上不得安排使用财政专项扶贫资金，同时积极鼓励贫困县统筹使用的财政涉农资金和其他用于脱贫攻坚的各级财政资金主要从项目库中选择项目。需要引起重视的是，扶贫资金的项目化运作亦存在一系列亟待解决的现实问题。依附于科层制的扶贫项目在实施前的选择性平衡、实施过程中的“反科层制”逻辑以及落地后减贫效应的短期性和形式化等共同造成项目制在扶贫开发过程中的功能式微，进而弱化了扶贫开发的可持续性。[45]

（二）农村减贫工作的内卷化困境及其基本表征

中国农村扶贫工作总体性特征从正向层面来看促成了减贫成就的巨大彰显，而从逆向层面看，则难以遮蔽扶贫领域的“内卷化”困境。“内卷化”（involution）概念产生于人类学，后被广泛应用于经济学、社会学、政治学等学科领域。“内卷化”概念的早期应用离不开美国人类学家戈登威泽的贡献，他用“内卷化”描述一种内部不断精细化的文化现象，意指当文化模式达到了某种最终的形态之后，既没有办法稳定下来，又无法转变到新的形态，而是不断在内部变得更加复杂。[46]随后，“内卷化”概念因格尔茨和黄宗智等学者运用于农业领域的研究而被学术界广泛讨论，产生了大量的相关文献，并被扩展到诸多研究领域。格尔茨基本沿用了戈登威泽对“内卷化”的理解，将其作为一个分析性概念，深度刻画了印尼爪哇地区由于农业无法向外扩展延伸，致使劳动力不断填充到有限的水稻生产过程之中，从而导致农业内部细节过分精细而使形态本身获得了刚性。[47]在戈登威泽和格尔茨那里，“内卷化”的基本含义指系统在外部扩张条件受到限制的情况下，内部不断精细化和复杂化的过程[48]。

对于中国学术界而言，“内卷化”概念的主要影响来自黄宗智和杜赞奇对格尔茨成果的转用和拓展。黄宗智对“内卷化”的阐释直接来源于格尔茨，但进行了概念的再加工。他将“内卷化”理解为劳动力的边际报酬递减，认为“内卷的要旨在于单位土地上劳动投入的高度密集和单位劳动的边际报酬减少”[49]。在黄宗智看来，“内卷化”主要体现为一种“没有发展的增长”或“过密型增长”的形态，而“没有发展的增长”与“有发展的增长”之间的区别对于了解中国农村贫困和不发达的持续具有重要意义。[50]不过，黄宗智特别强调他对“内卷化”的理解并不同于格尔茨。杜赞奇关于中国华北农村政治的相关研究进一步拓展了“内卷化”概念，他借用格尔茨的“农业内卷化”概念，指出1900年至1942年华北农村的国家政权建设出现了“国家政权内卷化”现象。值得一提的是，杜赞奇毫不讳言对于格尔茨概念的借用，指出这是在“实在找不出一个更为合适的概念来描述这一过程”时借用并抽象地使用了“内卷化”概念。[51]当然，这种借用被证明是十分成功的，得到了学术界的广泛认同。

应当说，“内卷化”目前是个尚存大量争论的概念，学术界围绕它的内涵界定以及学理上存在的必要性等问题进行了诸多讨论，至今并无定论。不过，从大量运用此概念进行现实议题分析的文献来看，学者们还是普遍认同“内卷化”概念具有很强的“工具性分析价值”，能够为相关现实问题的解决扩展理论视野和实践空间。[52]本书借用“内卷化”概念分析当前中国农村扶贫工作遭遇的总体性困局，认为内卷化是中国农村扶贫工作总体性特征的重要逆向表现。需要说明的是，本书的“内卷化”概念也是杜赞奇意义上的“抽象式借用”，即在遵循该概念原初含义的基础上，针对研究的特定问题，在分析的内容上进行相应调整。就像杜赞奇的政治模式研究对于格尔茨的农业模式研究那样，不是完全对照搬用，而是进行理论概念使用的跨域迁移。[53]本书认为，“内卷化”概念是对中国农村扶贫工作发展状况的理解和概括过程中能够找到的比较合适的概念，是立足于能够清楚阐释当前农村扶贫工作总体性困局的复杂内容的较好选择。

所谓中国农村扶贫工作的“内卷化”，系指在国家扶贫资源不断增加的情况下，农村扶贫工作的整个内部系统变得更加精细化和复杂化，但却难以完全实现从“救济式”向“开发式”转变进而达到可持续发展的减贫目标，反而陷入难有实质性发展的刚性结构之中。扶贫工作内卷化与黄宗智、杜赞奇等人对内卷化概念的使用在本质上是一致的，即强调在某种模式下，虽然资源投入的总量不断增加，但效率没有提高，效果亦不显著，这是一种“没有发展的增长”。对于扶贫工作内卷化而言，“发展”意指农村扶贫工作的总体目标，“增长”则强调实现减贫的工具手段和内部结构。从性质上讲，农村扶贫工作虽然使贫困人口逐年减少，贫困状况有所改善，但并没有使传统的救济式扶贫的性质发生实质性改变，尚未真正实现开发式扶贫所预期的从解决温饱为主要任务的阶段向巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力以及缩小发展差距的新阶段的根本性转变。农村扶贫工作“内卷化”呈现出扶贫投资边际效应递减、扶贫治理体系架空悬浮、贫困农村内部分化加剧、扶贫效果难以长期保持以及贫困地区生态承载压力巨大等特征的综合矛盾现象。

第一，扶贫投资边际效应递减。近年来，中央和地方扶贫开发投入的资金力度逐渐增强，农村贫困人口的总体规模呈现下降的基本趋势，但减贫速度已经明显放缓。开发式扶贫“对于地域和贫困人口劳动能力的依赖使得其对于剩余贫困人口的政策边际效益几乎等于零”[54]，政策收益正在受到人们的质疑。开发式扶贫实现既定目标的前提条件中，以下两个方面非常关键：一是贫困人口的分布具有区域性，处于相对集中的地域范围内；二是贫困人口具备基本的自主发展能力。然而，当前中国农村地区剩余的贫困人口的群体性特征显然难以符合上述前提。一方面，从贫困人口的地理分布来看，剩余贫困人口已经脱离了“整体面”的区域性特征，因特殊区域环境、生产生活条件、人口素质能力等约束性条件所形成的“分散点”贫困特征显著，贫困人口分布显现出“小集中、大分散”的特点，一半左右的贫困人口已经不再集中在西部地区，西部、中部、东部地区农村贫困人口占全国农村贫困人口的比例分别为51.3%、35.1%和13.6%；另一方面，剩余的农村贫困人口中，因疾病、残疾等原因而丧失劳动能力致贫或返贫的人群比例非常高，通常情况下，开发式扶贫投资对于这部分人群的边际效益几乎为零，而这也成为目前中国农村减贫速度趋缓的重要原因之一。[55]

2012年中央财政综合扶贫投入约2996亿元，比2011年增长31.9%，其中专项扶贫资金为332亿元，增幅达到了23%。同时地方政府28个省区市本级财政专项扶贫资金147.8亿元，比2011年增长45%。但扶贫资金大幅度的增加并没有预想的那样起到迅速降低贫困人口的作用。统计表明，中国农村贫困人口1979年至1990年平均每年减少1375万，1991年至2000年平均每年减少529.1万，2001年至2005年平均每年只减少168.8万。[56]根据国家2011年确定的人均日收入1美元的贫困线标准，截至2014年全国还有近10%的贫困人口，而如果根据世界银行人均日收入2美元的贫困线标准，则依然有2亿多人口生活在贫困线之下。[57]尤其值得注意的是，民族八省区贫困人口减少的速度更加缓慢，贫困发生率明显高于全国水平。国家民委统计数据显示，2013年，民族八省区贫困人口约占全国贫困人口的31%，广西、贵州、云南三省的减贫任务十分繁重。可以看出，扶贫资金在减少人口数量、提高农民收入方面依然发挥着积极作用，但同时也应该注意到，这种资金投入是低效率的。一方面国家扶贫资金在持续投入，另一方面，贫困人口的脱贫难度及返贫、农村扶贫进程中的贫富差距及“输血”强劲、“造血”不足等问题却在日益加剧。[58]

第二，扶贫治理体系架空悬浮。税费改革以来，国家从农村提取资源转变为向农村输送资源，过去一直依靠从农村收取税费维持运转的基层政府正在变为主要依靠中央和上级政府的转移支付而生存，基层政府由过去的“要钱”转变为“跑钱”，治理模式从过去的汲取型变为同农民关系更加松散的“悬浮型”。[59]在国家再分配资源大量下乡的利益链条格局中，权力寻租群体、地方富人阶层、灰黑社会势力、谋利投机农民等行动主体相赖相生，形成乡村社会的分利秩序，地方普通民众反而被排斥在利益分配格局之外，国家、基层组织与农民之间的利益与责任的连带制衡关系被撕裂，乡村治理内卷化问题凸显。[60]扶贫开发的背景下，贫困地区基层政府往往面临着更加尴尬的角色定位。一方面，基层政府想方设法获取财政转移支付的扶贫资金，因此，“跑扶贫项目”成为贫困地区基层政府的中心工作；另一方面，“跑来的项目”又是需要大量精力投入的社会工程，尤其是倡导脱离救济式扶贫模式的开发式扶贫项目，更加离不开基层政府的全心投入和系统运作。然而现实情况却是，基层政府更多的精力都投入在“跑项目”的过程中，真正投入到项目实施中的精力非常有限，从而严重影响项目实施的效果。

同时需要警惕的是，随着财政转移支付的不断增加，大量的公共资源并没有真正到达扶贫对象的手中，而是被“结盟的地方分利集团不理性地变成流量资源”[61]，很多反贫困项目成为各级地方政府捞取政治资本的手段，致使贫困地区地方治理内卷化趋势愈演愈烈。周常春等人讨论了贫困县农村治理存在的问题，研究发现，贫困县农村治理呈现出广泛的内卷化趋势，贫困户获取扶贫资源的权利与机会被剥夺，乡村精英俘获扶贫资源并获得自身发展，这种反差一方面强化了农村治理内卷化的趋势，另一方面也对农村扶贫政策产生诸多负面效应。究其原因，可以从“乡政村治”的政治背景、“差序格局”的社会背景以及“政府主导型扶贫”的政策背景等方面进行分析。[62]首先，“乡政村治”是一种国家行政治理（乡政府）与村民自我治理（村民委员会）的双重治理模式，此种模式下，家庭经济大规模复苏，从而容易导致家族势力复兴，这无疑会挑战基层治理的原有格局；其次，“差序格局”的社会背景下，基层干部往往以自我为中心，通过私人联系纽带考虑扶贫资源的配置，不仅不利于扶贫资源的有效对接和扶贫项目的精准投放，反而还会因为资源争夺引发意想不到的负面效应；最后，“政府主导型扶贫”的政策框架下，政府各级行政力量是贫困治理的推动主体，地方民众的主体性未得到充分展现，既容易导致贫困户对政府的依赖心理，又因政府掌握大量的扶贫资源从而强化了政府的科层体系。

第三，贫困农村内部分化加剧。农村扶贫工作一项重要的任务是实现农村贫困人口脱贫致富，从而有效缓解农村内部的分化问题，并专门设计了相应的瞄准机制，以期能够将有限的资源最大可能地投放给真正有需要的贫困人群。为此，中国政府针对不同时期的扶贫工作特点，提出了“县域瞄准”“村域瞄准”等多样化的瞄准机制，从而为扶贫资源精准入户创造制度上的有利条件。但是，无论是贫困县还是贫困村，都属于“区域范畴”，即使是瞄准到村，仍然难以实现扶贫资源准确到户，贫困村中的穷人获得发展性扶贫项目的可能性比较小。[63]从实践来看，整村推进战略下贫困村的农户平均收入增长确实高于非贫困村，但是，在贫困村内部，很难区分富裕农户和贫困农户，并且容易获益的往往是相对富裕的农户和村组干部。研究表明，“农村扶贫开发在缓解贫困的同时加剧了农村内部的收入不平等”[64]，现阶段贫困农村地区的社会经济分化广泛而深刻[65]，这必然在一定程度上消解扶贫工作的减贫效果。从更深层次来看，由于扶贫开发不能有效地设计出参与、合作以及协商的机制，从而在决策层面和资源配置层面都难以实现社会团结的目标，并且不少情况下还出现破坏、损害村庄内部团结的问题，导致因为扶贫资源分配的不合理与不公平而产生矛盾与分裂。[66]

另一个值得关注的现象是资源投放过程中的“精英捕获”（elite capture）问题，即本应惠及大多数民众的资源被政治上或经济上拥有权力的少部分人占有。一般而言，精英捕获主要发生在外部资源投放基层地方的过程中，因此，相关研究也大量集中在农村基层社区发展方面。地方精英通过一定的手段和工具可能控制政府资源达到自身的目的，导致真正的穷人不能获益，这显然违背了项目设计初衷，更为严重的问题是加剧了村庄内部的不平等和分化。[67]一项关于中国的社区减贫项目的研究也显示，项目仅仅增加了村庄里富裕户的经济收入，穷人的收入并没有因项目的开展获得增长。[68]在精英捕获的实现过程中，精英既可以将自身的利益附加于外部资源的谈判上，也可以在项目实施阶段想方设法占有资源。潘等人研究指出，精英捕获受多方面因素影响，例如，地方权力结构和权力意识水平等政治元素；收入水平和经济贫困等经济元素；社区的同质性等社会元素；监管与惩罚的高额成本等制度元素以及减贫项目本身的设计等规划元素。[69]精英捕获问题的出现意味着地方精英占用了大量的扶贫项目资源，而贫困户的利益则难以保证，从而加剧了贫困地区的贫富分化。[70]

第四，扶贫效果可持续性脆弱。扶贫开发的最终目标是保证贫困地区具有长期持续发展的能力，从根本上摆脱贫困状态。因此，理想层面上看，扶贫工作不应只停留于经济指标的增长，还应该强调人口、资源、环境等综合要素协同并进的整体性发展和人的全面发展。但在扶贫实践中，人们往往将解决短期温饱与长期脱贫混为一谈，要么采取传统的救济式扶贫策略，要么以牺牲环境和浪费资源为代价，以换取暂时性的眼前利益。这种短期化的扶贫行为，不仅不能实现稳定脱贫的目标，甚至连最基本的温饱问题也不能获得有效稳固，呈现出贫困农户依赖性强、返贫现象严重等新的复杂特征。国家统计局的贫困监测数据显示，2001年至2009年间，西部地区贫困人口的比例由61%增加到66%，民族八省区的贫困人口比例由34%增加到40.4%，云南、贵州、甘肃三省的贫困人口更是由29%猛增到41%。这些数据表明，温饱线附近的人口保持良好经济状况的“可行能力”非常脆弱，任何风险和变故都有可能使其返回贫困状态，导致整个扶贫工作功亏一篑。

扶贫效应可持续性脆弱的因素涵盖许多层面，可从扶贫对象和扶贫供体两方面进行具体分析。其一，扶贫对象自主发展的可行能力未能有效建立。在开发式扶贫模式下，扶贫对象往往被视为保守落后的扶持客体，只是被作为资源投放过程中的最后一环，并没有参与到减贫项目的全过程，也就无法通过参与项目提升自主发展能力。当外部支持力量撤出之后，扶贫对象便理所当然地回到了原初的发展轨迹和道路上。其二，扶贫供体的资源存量无法提供长时期的充足供给。虽然中国减贫效果显著，贫困人口大规模减少，但贫困人口总量依然十分庞大。在扶贫资源相对有限的情况下，很难对某个需求主体提供不间断的持续供应，这种因资源有限而“浅尝辄止”或“数量重于质量”的减贫模式，实际上助推了扶贫对象的返贫趋势。有学者指出，导致农村返贫现象突出的根源是主体、供体和载体三者发展的不可持续性，因此，构建多维均衡的可持续扶贫模式才是根本出路。[71]

第五，生态环境承载压力巨大。农村贫困问题与自然地理环境的关系十分密切。在讨论农村贫困议题时，不得不将环境议题视为其越来越重要的组成部分。研究显示，贫困具有显著的空间分布特征，区域地理环境条件的不均衡性与区域贫困关系密切。[72]由于诸多复杂因素的交互影响，贫困与环境之间的因果联结不能被简单化为一维关系。[73]通常情况下，农村贫困人口往往集中于自然环境恶劣、资源条件不足以及生态系统脆弱的区域，在此意义上，贫困问题同时又是一个生态环境问题。贫困地区不但贫困问题需要被关注，而且它们基本都是生态脆弱区域和资源薄弱区域，显示出一种生态环境压力巨大与贫困问题严重的双重困境。环境与贫困相互交织必定产生复杂的扩大效应，从而陷入“环境—贫困”陷阱之中。[74]

与此同时，农村扶贫工作在追求经济利益、尽早摆脱贫困的主导思想的支配下，往往很难协调处理资源利用与环境保持之间的关系，不可避免地导致资源浪费和生态破坏。一定程度上，当前许多地方的农村扶贫工作实际上在印证着早就提出的“低收入—生态破坏—低收入”循环理论[75]。应当说，当前中国贫困地区对资源的破坏性利用现象十分突出，产生的后果也非常严重。造成这种现象的原因是复杂的，归结起来主要有三方面。其一，扶贫项目的环境侵害性。许多扶贫项目本身并没有充分考虑到对环境的负面影响，只注重对资源环境的无限制甚至掠夺式开发，攫取短期利益，忽视环境代价。其二，扶贫主体的环境侵害性。政府、企业以及农户等都是扶贫工作的重要主体，在扶贫过程中，政府常常只考虑如何能够增加财政收入，企业只考虑自身的经济收益，而农户也只考虑如何增加自己的收入所得，各主体对环境可持续的考虑并不充分。其三，生态环境本身的脆弱性。贫困地区之所以难以脱贫，生态环境脆弱和生存条件恶劣可能本身就是重要的制约因素，同时由于扶贫工作带来的环境压力，这就造成了环境侵害的恶性循环，一方面脱贫目标难以实现，另一方面生态环境承载力持续下降。

（三）农村减贫工作内卷化的生成机制

农村扶贫工作内卷化的形成显然离不开前面所述的扶贫工作的总体性特征这一宏观现实背景，即要放在总体性特征的基本框架中进行学术定位和学理分析，这有助于从整体视角把握内卷化的核心特征。但农村扶贫工作的总体性特征如何具体引发内卷化的实践困境，则是需要进一步讨论的学术议题。下文将以农村扶贫工作的总体性特征为分析背景，深入探讨农村扶贫工作内卷化的具体生成机制。

第一，扶贫开发政策灵活性差。扶贫战略的国家化和扶贫政策的阶段化决定了农村扶贫政策调整的灵活性方面存在缺陷。国家扶贫规划从长远来看有利于政策的权威性、一致性和稳定性，避免短期行为，产生长期效应；同时也便于调动不同部门、不同社会主体共同参与到扶贫工作中来。但不得不承认，这种“规划式发展”的方式尚带有明显的行政命令和计划经济的烙印，其创新过程难以跟上社会发展的历程。扶贫政策的强大惯性会衍生出扶贫制度体系滞后的弊端。这样一来，常常出现扶贫政策不能落地生根、无法适应多元化需求的尴尬局面。例如，2001年国家确定的贫困县数量为529个，随着经济的发展和扶贫工作的深入，很多当初的国家级贫困县，已经成为全国实力雄厚的经济强县，早已摆脱了贫困的现实，但由于国家扶贫政策调整的滞后性，使得它们依然戴着贫困县的帽子，享受着中央财政数量可观的转移支付资金。总体上看，国家主导的扶贫政策的动态调整能力相对薄弱，这种特性使得扶贫资源合理、有效利用的程度降低，从而制约了扶贫工作的深入推进。

另外一个关键问题是，减贫政策并不是孤立的制度体系，而是中国整体制度体系中的一环，它要发挥最大效能离不开相关制度安排的配套改革。当前，制约农村减贫政策效能最大化的制度安排依然未发生实质性改变，例如城乡分割的户籍制度、工农业产品的不等价交换制度、公共资源分配制度、农村居民的政治参与制度、农村信贷制度等。当开发性扶贫政策得不到相关政策支持时，其发挥作用的空间自然受到限制。[76]还有学者关注到农村贫困的动态性问题，如果从动态的视角来分析，贫困并不都具有持久性。当前中国农村的暂时性贫困已经占据主体地位，因此，在对少数持久性贫困人群实施以人力资本投资和物质资本投资为主要手段的减贫政策的同时，应当结合农村贫困的动态结构特征，对暂时性贫困人群实施以应对收入波动为基本举措的减贫政策。[77]尽管暂时性贫困正逐渐成为减贫领域的重要议题，但持久性贫困依然是减贫的最大顽疾，中西部地区更是如此。显然，当前的减贫政策在应对现实领域的新变化过程中，明显表现出政策灵活性不足的缺陷。

第二，区域瞄准机制效率低下。扶贫开发以来，国家将扶贫目标从县域瞄准调整为县域瞄准与镇村瞄准相结合，呈现出县、乡、村三级瞄准的格局，甚至尝试进行农户的精确瞄准，以使扶贫目标更有针对性，从而有效提升扶贫投入的效率。实践表明，扶贫的瞄准目标定位于县级范围在精准度上存在着严重的偏差，此时扶贫资金的使用效率对于贫困地区整体而言可能有效，但对于贫困人口来说并不是特别有效。虽然镇村瞄准能够覆盖更多的贫困人口，但是重点贫困村如何选择依然是困扰镇村瞄准的核心问题，即便中央和地方政府对贫困村的选择有着明确的程序与要求，但诸多人为因素和现实困境还是会影响到贫困村的选择。另外，由于镇村内部贫富差距的存在，镇村瞄准机制还是不能保证其所覆盖的全部是贫困人口。相反，由于基层权力结构的复杂性，扶贫资源要么被平均分配给所有人，要么可能更多地流向村庄中的富裕阶层，从而违背扶贫瞄准的初衷。而贫困户的精确瞄准虽然是国家一直在倡导的瞄准方式，但同样面临着如何在贫困村庄内部识别和选择贫困农户的挑战。

实际上，各种减贫政策在如何瞄准有需求的穷人和扶贫资源如何有效传递给真正的穷人等方面一直没有根本性突破。[78]这种减贫政策格局也导致学术界长久以来对中国农村的减贫瞄准机制争论不休。一些研究者认为，经济增长才是中国农村扶贫取得如此成就的关键性因素，开发式扶贫的政策效果并没有设想的显著，[79]其中重要的原因是扶贫瞄准的绩效并不理想。当前，农村扶贫开发进入精准扶贫的新阶段，国家试图将扶贫资源更加有效地传递给真正贫困的农户。于是，为贫困户“建档立卡”成为当前农村扶贫实践过程中的主要瞄准政策，强调贫困户的精准识别、帮扶、管理和考核等，但在具体实施环节中，常常出现官方政策表达与运作实践的背离。[80]虽然在扶贫瞄准理念上，经历了从“区域”到“农户”的精确性转变，但从实践操作来看，扶贫资源瞄准偏离的困局其实始终未获有效改善。[81]事实上，精准扶贫与区域瞄准机制同样都面临着信息资讯失真、激励机制失误、方法手段失效、政治角度考量等诸多现实挑战，“贫困”作为一种稀缺资源，极易成为地方政权“俘获”的对象，政策合法性[82]、地方性知识[83]、福利配额制[84]等可能是农村贫困人口瞄准偏差形成的更深层次原因。因此，扶贫瞄准机制绝不仅仅是一项纯粹的技术性难题，从区域瞄准到精准扶贫的技术转变并未从根本上改变瞄准偏差的治理路径，这一问题的更有效解决要从整体扶贫体系的体制层面进行顶层反思，变革扶贫治理体制机制才是改变当前扶贫瞄准困局的基础性工作。

第三，扶贫投资项目难以对接。中国财政扶贫资金很少能以现金支付的形式直接进村入户，往往要通过项目化的运作方式才能实现与贫困人口的需求对接。扶贫部门会根据规划建立扶贫项目库，按照项目安排扶贫资金，凡是未列入项目库的项目，扶贫资金和政策一般不予支持。一项有关扶贫项目资金影响机制的研究显示，农村贫困户中，项目户的增收幅度显著大于非项目户，这意味着，如果贫困农户能够获得扶贫项目资金，那么其收入会有较为明显的增长，到户的扶贫项目资金还是具有显著的脱贫脱困效应。[85]但是，贫困人口究竟需要何种类型的项目以及项目是否能够顺利到达贫困者手中，都是现实操作过程中需要克服的难题。实际上，项目化的扶贫模式始终是学术界讨论与争论的焦点议题。一方面，扶贫项目类型的限制难以适应贫困农村和贫困人口多元化的减贫需求，项目类型的选择往往以管理便利为操作原则，这与贫困人口现实需求的多元分散性显然构成一对矛盾体；另一方面，项目投放时对配套资金和技术能力的要求也极易排斥穷人，从而形成扶贫资源对原初目标减贫群体的实践偏离。[86]

当前，以项目为依托的扶贫资金投放模式，一方面具有比较鲜明的技术官僚主义特征，国家为项目申报和管理提供了一整套标准化和技术化的操作程序，便于实现垂直的专业化管理和控制，扶贫开发正在变成“以项目评估和项目管理为中心的治理体制”[87]；另一方面，项目的准入门槛比较高，发展型项目需要农户掌握相应的技能，基建类项目则需要农户提供配套资金，这种投放模式不仅可能排斥不具备准入条件的真正贫困对象，甚至还为相对富裕的人群因项目获益提供了合理依据。因此，项目化扶贫投资受到了技术管理方便与农户需求分散这一现实矛盾的极大制约，其对于财政资金的使用效率和公平的影响存在疑问。从扶贫项目的地方性运作逻辑来看，非均衡性的项目配置格局限制了农村贫困地区和贫困人口的减贫成效，项目进入地方社会后的“委托—代理”关系使地方政府在项目打包过程中以“反控制”的实践策略谋取利益，而项目设计和规划的短期获益的目标导向则大大削弱了减贫脱困的可持续性发展能力。[88]有学者甚至发现，“项目制”实质上更多遵循着政治逻辑，而不是经济逻辑或效率逻辑，对于项目分配者而言，政治考量可能还大于经济考量，从而导致大量无效率项目的出现。[89]

第四，造血扶贫举措流于形式。扶贫开发的核心思想是通过培育造血功能实现贫困地区脱贫致富，认为只有增强贫困地区和贫困人口的自我发展能力，才能真正摆脱贫困，实现可持续发展。国家的顶层设计也始终围绕着这种思想而展开，为此，国家专门设计出教育扶贫、产业扶贫、金融扶贫等造血扶贫手段。但“在效率优先的原则下，这种造血式的扶贫战略的减贫效果并不尽如人意”[90]，需要长期投入的造血扶贫工程常常异化为追逐效益的短期行为和盲目行动。同时，造血扶贫战略在实践中还带有浓厚的行政色彩，农村扶贫开发主要依靠行政体系配置扶贫资源，这种自上而下的垂直管理型扶贫显然难以有效动员和组织贫困人口，本应主动参与的农户往往沦为被动接受的客体，贫困人口必然形成对政府等外部干预的强烈依赖。另外，由于区域性瞄准机制容易忽视贫困人口的个体差异，试图一刀切式地解决所有农户的问题，农户的个性化需求无法得到有效满足。总体来看，造血扶贫的原初设想并未得到有效落实，当前诸多扶贫举措最终又返回到了救济式扶贫的老路上。

在“输血”模式与“造血”模式的争论中，参与式扶贫似乎一直以来都是站在造血扶贫一边，成为造血扶贫手段的不二之选。参与式扶贫强调尊重农民发展的主体性，主张利用农民自主发展的强烈意愿，将脱贫与发展转化为村庄和农民的内在性需求和内生性动力。不过，由于参与式扶贫模式直接成长于西方的社会制度之下，在中国情境中是否依然可行有效，显然有待重新评估和进一步实践。研究发现，虽然参与式扶贫弥补了传统扶贫模式的某些不足，且试图构建一套完整的发展话语体系，但是，囿于发展干预实践中的文化、权力以及制度等方面的多元限制，参与式扶贫很难实现理想目标与现实情境的统一。[91]尽管表面上看，中国扶贫开发的政策已经接受了参与式理念和方法，但制度化的程序却早已将预期受益人群排除在项目之外。[92]因此，不管是“自上而下”科层制扶贫模式还是“自下而上”的参与式扶贫模式，关键的问题不在于转变干预方法和介入工具本身，而是要在深入考察中国农村的权力结构、文化样态以及制度特征的基础之上，寻求适合本土文化和地方性情境的干预模式和实践手段，既不能盲目借鉴外来模式与方法，又要调整自身原有的传统模式与实践方法。在贫困治理的道路上，光有理想是不够的，实践成效才是硬道理。

第五，扶贫受益主体流动性强。应当说，包括农村剩余劳动力在内的各种生产要素在城乡间的自由流动，确实有利于增加农民收入，从而构成农村扶贫工程的有机组成部分。但是，城乡二元结构中的户籍制度、就业制度、社会保障制度、住房供给制度等对于进城农民而言形成了巨大的刚性制度壁垒，基本公共服务均等化尚未实现，农民难以通过融入城市获得对等的发展机会，也就不能完全依靠市场经济的带动作用改变贫困面貌，农民最终不得不重新返回农村。因此，从本质上讲，大规模的城乡流动并没有从根本上改变中国农村的扶贫格局，绝大多数农民还是要在农村接受国家的扶贫制度照顾，成为扶贫工作的实然瞄准对象。但是，农村贫困人口大规模的城乡流动却在客观上增加了扶贫工作的难度，最主要的变化在于开发式扶贫发挥大规模减贫效益的主体基础已经不复存在。当前，贫困农村的主要劳动力常年处于乡城流动状态，留守人口以老年人和儿童为主，有能力承担开发式扶贫主体的人群的瞄准难度增加，从而导致现行的扶贫治理体系不能有效发挥作用。

当然，贫困人口社会流动的影响应当从正反两方面予以考察，不能一概而论。正向而言，贫困人口的社会流动能够提高贫困人群的基本生活水平，改善贫困家庭的福利，从而有可能为减少农村绝对贫困人口数量作出贡献。相关研究也证实，改善自身家庭的贫困现状是贫困地区劳动力流动最直接的原动力，并且这种流动方式对于缓解家庭贫困确实存在显著的积极效应。[93]如今，劳动力流动在贫困农村地区愈发普遍，这也成为当地贫困人口增加家庭收入、摆脱经济贫困的重要手段。负向而言，社会流动无疑会削弱贫困地区原本相对稳固的社会凝聚力，增加贫困人口价值观层面的功利性，并且从长远来看，社会流动不是消除而是扩大了不平等，对贫困地区内部分化产生了助推作用。与此同时，由于流动外出的基本上是青壮年且文化程度较高的劳动力，无疑会对地方的农业生产产生一定的负面影响。从扶贫治理的角度来看，主体劳动力常年流动肯定会增加扶贫瞄准的难度，从而影响扶贫治理的效果。因此，在当前“乡—城”人口流动趋势不可逆转的大背景下，最重要的不是盯紧农村一方寻找扶贫突破口，应当顺势而为，将城乡一体化发展纳入到扶贫框架之中，从城乡互动的角度寻求整体性协调发展。