一、前布局调整时期

（一）政策出台背景

近代以前，传统的旧学教育一统天下，并依靠科举制度维系其生命力。西学东渐的浪潮以及清末新政的开启，使得现代新学制度被引入，中国教育的现代性发轫。1905年，延续1300多年的科举制遂告废止，标志着中国古代官学、书院等旧学教育制度彻底覆灭，适应时代需求的以新学堂为标志的中国近代新学教育制度在中国最终取得了完全胜利，从而结束了很长一段时间的“学堂科举，新旧并行”的局面。随着南京国民政府的建立，公立学校有了较大规模的发展，教育投入有所增加，教育体制日臻完善，“民国时期农村基础教育政策在政策层面上，具体且深入到最基层的行政规划区域，以便教育管理的便利与灵活；在义务教育层面上，全面且详尽至年限、课程和发展规划，以便提升国民素质和人才培养；在教育宗旨上，明确且突出三民主义的国民教育宗旨，以便明确教育发展方向和路径轨迹”（注：曲铁华、慈玲玲：《民国时期农村基础教育政策变迁的基本路径与内在逻辑》，载《湖南师范大学教育科学学报》，2013（5）：49~51页。），国民政府竭力加强对教育的控制，政策与措施实行刚柔相济。

（二）政策的历史演进与实施效果

新中国成立以后，革命政权通过人民公社制度重构了国家与乡土社会以及农民之间的关系，农民被束缚在土地上。通过全能主义的国家控制，村落空间自此开始进入权力无限扩张的年代。1949年以后，尽管国家控制程度提高，许多1949年以前的传统还是保存了下来。特别是在“文化大革命”时期（1966—1976年），“民办公助”办学模式——“民办”指由大队（村）和公社（乡）办理，“公助”指由政府在资金、师资等方面提供不同程度的帮助——成为典型，推动了农村义务教育的空前普及。在国家制定的指导方针下，乡村大多管理和维护着自己的学校。很多学校雇用的教师，其工资的一部分由集体工分来支付。这个体系成功地为绝大多数农村人口提供了免费的小学教育。（注：参见黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，载《开放时代》，2008（2）：23页。）这种乡村教育的简约治理之所以得以维系，很大程度上依托于革命政权充沛的合法性资源，通过群众动员的方式实现“穷国办大教育”和“村村办小学”的国家理想。在资源相对匮乏的年代，这种与“行政下乡”相结合的简约治理模式以及“正式制度的非正式运作”成为教育覆盖村落的重要策略。

与此同时，革命政权的全能主义统治（注：参见邹谠：《中国廿世纪政治与西方政治学》，载《政治研究》，1986（3）：1~5页。（邹谠介绍了缝隙国家与社会关系的一个独特视角：全能主义。他认为：“全能主义”仅仅指政治机构的权力可以随时无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想。“全能主义政治”指的是以这个指导思想为基础的政治社会。）），也使得乡村教育被赋予政治属性。新中国成立后直至20世纪70年代后期，国家的阶级政策充分影响了乡村教育的运行逻辑。其中，1958年“大跃进”中教育与生产劳动相结合的号召以及“文化大革命”期间“以阶级斗争为纲”的政治路线对农村教育场域的支配，都是乡村教育彰显国家意志的典型案例。以江苏省泰县为例，“1958年，教育‘大跃进’，小学总数由432所激增到809所，儿童入学率达90%以上。师生频繁参加集体生产劳动，公社小队亦可下令停课，课堂教学受冲击，质量下降。三年困难时期，小学大量流产。”过分强调教育与生产劳动相结合，与“大跃进”时期好大喜功的政治氛围一起，导致乡村教学秩序的混乱。

而“文化大革命”期间，农村学校的“教学内容和课程设置随意性很大，有的即以毛主席语录取代语文。传统的思想政治工作被全部否定，纪律松弛，无政府思潮泛滥。同时实行‘教育革命’，按‘上小学不出队’的要求，把公办小学下放到大队办。实行贫下中农管理学校，工农兵登讲台。学文化知识被诬为‘白专道路’，交白卷则为‘反潮流’。大批判、讲‘三史’、忆苦思甜充斥于课堂教学。”（注：泰县县志编纂委员会：《泰县志》，644页，南京，江苏古籍出版社，1993。）这一时期的乡村教育在乡村教育管理体制、师资、办学经费的来源、招生等方面也都打着特殊社会情况的烙印。

1969年贫下中农进驻学校，乡村学校出现了新的格局。公社建立了贫下中农管理学校委员会（简称贫管会），大队组建贫下中农管理学校小组（简称贫管组）。贫管会和贫管组在乡村教育系统中的权力和职责始终模糊不清，贫管组织权力的大小常常取决于它的头头们的能力、手腕甚至野心。贫下中农管理学校伤害了教师的自尊心，打击了教师教书育人的积极性，从而影响了乡村学校教学质量的提高。1976年随着“文化大革命”的结束，乡村学校中的贫管组织被撤销。