引言

一、问题缘起

目前，我国对于工伤行政认定的研究成果主要集中在认定范围、认定程序、认定时效等涉及具体法条的研究方面，对于工伤行政认定形成的理论基础及法律制度框架、适用性等重要问题的研究较少。受到研究者研究方法、研究条件、研究内容、研究目的等方面的限制，现有的研究成果无法为我国整体的工伤行政认定法律制度的建构提供有力支持，也难以为解决现实的工伤行政认定法律问题提供充分的理论依据。

从我国工伤行政认定的基本理论研究来看，学术界对于工伤行政认定概念的研究主要集中在国际劳工组织对于工伤的定义和《工伤保险条例》第一条的界定上，并未考虑到工伤事故现实问题及发展趋势，对于理念和原则的研究涉猎甚少。而理论的滞后、立法的缺失严重限制了工伤行政认定法律功能的发挥，更无法公平、公正地对劳动者的合法权益进行有效保护。

从工伤行政认定的制度运行实践来看，现行的工伤行政认定存在着诸多立法及运用机制上的弊病，行政机关无法对工伤行政认定法律制度进行有效实施；在工伤行政认定的范围和标准方面，无法全面适用于当下的相关工伤事故。旨在能够高效解决受伤劳动者救治及赔偿的“良法”，已经转化为用人单位逃避保险缴纳义务，降低赔付费用的“恶法”。

从未来的发展趋势看，我国的“供给侧结构性改革”仍将继续进行，随之而来的是大量劳动者的行业转变，而这种跨行业的转变为劳动者带来了更多的事故风险，所以工伤行政认定必须进一步适应未来不断变化的事故类型与病症种类，这也是我国在改革过程中需要面对和急切解决的重要问题。因此，对工伤行政认定进行结构性的规范性分析和理论研究非常必要。

二、研究现状

我国工伤行政认定的研究虽取得了一定的阶段性成果，但以工伤行政认定为主题的论著相对缺乏，理论分析与制度构建方面的著作更为少见。以工伤行政认定或工伤认定为主题进行理论研究的，笔者经查阅仅有杨科雄所著的《最新工伤认定规则与适用》一书，但该著作是以案例分析的角度，对工伤行政认定的法律适用和事实认定问题进行阐述，并未对工伤行政认定的理论加以分析。而其他研究成果也主要注重于工伤行政认定的实证研究，未兼顾工伤行政认定理论与实务的结合。从笔者当前掌握的相关资料来看，对于工伤行政认定的已有研究，主要分为以下几个方面。

（一）基础理论的研究

工伤行政认定法律规范的体系性缺失，导致研究缺乏法律规范基础，有的侧重于总体的社会保险法治的基本原理、基本原则、法律关系的原理性研究，工伤行政认定仅是作为其一部分构成进行阐述，如郑尚元、扈春海著的《社会保险法总论》。[1]有的研究贴近实务，主要是对常见的典型工伤行政认定纠纷进行梳理，将法律、法规内容结合案情进行分析，如冯秋菊的《工伤认定与索赔计算标准》[2]。也有学者通过分析具体案例，提出对工伤行政认定概念的理解，指出工伤行政认定与社会保险的主要价值关怀理论。[3]还有的将研究集中在工伤保险与其他法学相连的交叉领域上，如何君、田源主编的《侵权赔偿纠纷裁判思路与裁判规则》[4]，将工伤行政认定纳入侵权赔偿的研究范围。可以说，学术界对于总体的工伤保险领域的研究较多，但对工伤行政认定的专门研究较少。仅有的较为零散的研究成果对工伤行政认定的基本理论问题也未达成共识。

一是对工伤行政认定概念的理解上，有学者认为工伤行政认定是一种行政理赔行为。即工伤行政认定可定义为：社会保险行政部门依据《工伤保险条例》的规定，在行政权主管范围内，根据职工及其近亲属、工会组织法定期间内的申请，在法定期间内作出是否赔付工伤保险待遇的行政理赔行为。[5]也有学者认为工伤行政认定是工伤理赔的一种前置性行为，是指国家有关部门根据国家政策、法规的规定，确定职工受伤是否属于工伤范围、是否符合工伤的基本条件。[6]有学者认为，工伤行政认定是行政部门依劳动者的申请所为的行政确认行为。[7]也有的认为，工伤行政认定是劳动行政部门依据法律的授权对职工因事故伤害（或者患职业病）是否属于工伤或者视同工伤给予定性的行政确认行为，体现了工伤认定机构对工伤相关法规规定的工伤范围的认知和判断。[8]还有学者认为，工伤行政认定就是相关认定机构依据有关法律法规作出的，对劳动者因事故伤害或者患职业病是否属于工伤进行确认的具体行为。[9]如何理解工伤行政认定的基本概念，作为工伤行政认定的理论研究的逻辑起点，学术界众说纷纭、莫衷一是。

二是对工伤行政认定原则的理解，有学者提出了“一原则说”，认为工伤行政认定必须坚持一个最基本原则，即优先保护职工利益与兼顾企业利益相结合的原则。[10]也有学者提出了“三原则说”，认为工伤行政认定的原则有“雇主无过错责任原则”“倾斜保护劳动者原则”“工伤认定法定原则”。[11]还有学者提出了“四原则说”，即“依法履职原则”“伤病分离原则”“有利职工原则”“重在说理原则”。[12]此外还有“六原则说”，认为工伤行政认定应当遵循的原则有“依法认定原则”“合情合理原则”“保护职工原则”“有效证据证明原则”“统筹兼顾原则”“‘工作原因’推定原则”。[13]这些原则的提出多以劳动和社会保障法的角度而非行政法的视角，缺乏宪法的人文关怀以及行政法的规范基础。

（二）法律适用的研究

目前主要集中在工伤行政认定范围和标准方面的研究，主要的观点有“急性伤害说”“伤亡事故说”“人身伤害与职业病说”和“法律事件说”。

对于“急性伤害说”，有的学者认为，工伤行政认定的范围包括职工在劳动过程中因执行职务业务而受到的急性伤害。[14]有学者从语义学上分析认为，工伤行政认定范围中的“工”，就其本质而言，是指职工在劳动过程中执行职务业务的行为，既可能是在工作地点和工作时间内，也可能是在其他地点或时间。工伤行政认定范围中的“伤”，即职工在劳动过程中所受到的急性伤害即伤亡，包括负伤、伤残、死亡。[15]

对于“伤亡事故说”，有学者认为，工伤行政认定范围包括工作中发生的意外事故和职业病造成的伤残或死亡。[16]

对于“人身伤害与职业病说”，主要观点有工伤行政认定的范围指劳动者在生产劳动过程中，由于劳动条件、工作环境、意外原因等导致的劳动者的人身伤害以及职业病。[17]还有学者认为工伤行政认定的范围包括企业职工在生产工作岗位上，从事与其生产劳动有关，或者是因劳动作业环境等原因所引起的人身伤害事故或职业病。[18]也有的学者在阐述工伤行政认定的范围时，进行了具体化的论述，将造成工伤事故的表现形式与具体情形进行了列举。例如，认为工伤行政认定的范围包括因用人单位事故或职业病所造成的伤亡，是指发生在生产经营过程中，即在工作地点、工作时间内完成生产任务过程中发生的伤害。[19]工伤事故分为车辆伤害、起重伤害、物体打击、机械伤害、灼伤、触电、淹溺、高处坠落、放炮、火灾、冒顶、坍塌、透水、瓦斯爆炸、火药爆炸、容器爆炸、锅炉爆炸、其他爆炸、窒息和中毒、其他伤害20种。[20]

对于“法律事件说”，有学者从劳动关系的视角分析工伤行政认定的范围，指的是在合同劳动关系或事实劳动关系存续期间，劳动者为履行劳动义务因无法回避的客观风险而造成劳动者人身损害的法律事件。[21]

目前，现有观点大多认为，工伤行政认定的范围包括工作意外事故和职业病所致的伤残和死亡，既包括劳动者在直接从事生产经营活动时所遭受的各种伤害，也包括劳动者在非直接从事生产经营时所遭受的各种伤害，如职业病、劳动者上下班途中遇到的交通事故等。[22]也有学者以实证分析为研究视角，提出了对工伤行政认定在实践层面的梳理。[23]还有的以具体条款为基础的法教义学为研究方向，如有学者是从工伤行政认定申请时效的角度进行研究。[24]也有学者对工伤行政认定的范围扩展空间进行研究。[25]还有学者是从视同工伤的具体条款适用进行研究。[26]

（三）司法救济的研究

有学者从工伤行政认定的基本原则、工伤行政认定中的程序主体、劳动关系、认定标准、法律适用、认定事实、认定程序等方面对工伤行政认定在当前的司法实践中的运用进行说明。[27]也有学者是从工伤行政认定的救济程序出发进行研究[28]。

总的来说，工伤行政认定的研究更多集中在工伤保险制度的论述上，对于工伤行政认定并未形成行政法上的话语体系，更谈不上对于工伤行政认定的系统的学科共识。由此可见，专门以行政法的视角对工伤行政认定进行系统研究尚付阙如，然而对工伤行政认定进行行政法上的研究不但具有一定的理论价值，对规范工伤行政认定行为以及保障受伤劳动者的合法权益，也具有重要的现实意义。质言之，对工伤行政认定的研究具有紧迫的必要性。与此同时，我国多年以来的工伤行政认定法律制度的实施所积累的经验，也为工伤行政认定的理论研究，提供了丰富的研究素材。从这个意义上说，我国工伤行政认定法律制度的研究，也具有现实可行性。

三、研究方法

由于工伤行政认定本身不是一个纯粹的基础理论问题，而是跨多学科、具有历史纵深的实践问题，因此应当运用综合的方法对工伤行政认定进行分析。为实现预期成果，在研究过程中，笔者拟采取以下研究方法。

（一）语义逻辑分析法

法律规范是通过文字所表现出来的，文字是法律规范的载体，各种文字组成的各种概念构成了具有严谨逻辑结构的法律规范。对工伤行政认定使用语义逻辑方法进行分析，能够在工伤行政认定法律规范的外观层次上保持文字性的法律和文字性的分析之间的对应，从而防止分析方法与分析对象之间产生偏离，使用语义逻辑分析法就是自然地和以文字为载体的法律理论形成逻辑对接。在对工伤行政认定的相关概念的界定问题上，要注意其语义与逻辑，正确地掌握界定概念的方法和步骤是科学地认识工伤行政认定的基本方法。掌握这一基本方法也是能够对现行学说中关于各种工伤行政认定概念界定是否准确科学的识别器，这也是推动本书深入研究的重要基础。

（二）历史分析法

历史分析法是思考问题的一个重要的视角和研究方法。将问题的思考建立在对历史事实的时间维度的分析上，才能在弄清分析对象的既往演进规律的基础上把握其未来的发展趋势。对工伤行政认定的考察，必须从历史的视角观之，主要从三个方面进行：一是回溯和考察工伤行政认定法律制度的历史演进过程，这是解决工伤行政认定相关问题的基本前提。二是运用历史的纵深视角对工伤行政认定法律制度进行论证评析。三是以注重历史与现实的对比和参照，以史喻今，古为今用。从工伤行政认定的历史发展中寻求对当下法律制度创新的经验。

（三）比较分析法

比较分析法是在法学研究中经常使用的方法。比较分析法的功能在于打破法学的狭隘视野，促进法律体系的形成与完善。在工伤行政认定的理论研究过程中，通过我国工伤行政认定法律制度与域外的比较分析，使研究的视野不再局限于国内，而是通过与域外其他国家的比较，探索工伤行政认定法律制度在发展过程中所存在的普遍性与特殊性，进而促进我国工伤行政认定法律制度的理论体系完善。而从实践的角度来看，比较分析法能够为我国工伤行政认定法律制度理论的完善提供创造性思路，有利于维护工伤行政认定法律制度建立的客观性。

（四）基于个案的实证分析法

对于工伤行政认定法律制度研究而言，个案的分析方法是必不可少的。它帮助本书从工伤行政案件中提取出一些基本的实证线索。个案实证的研究方法就是要强调进行调查研究，从实际出发，探求法律实践中案件本身的问题并从中提炼出可普遍适用的法律原理。对工伤行政认定法律制度的理论研究，必须结合工伤行政认定法律适用的个案进行分析，从而有助于工伤行政认定法理分析，使工伤行政认定的研究更有针对性，提出的建议更具可操作性，研究的结论更有说服力。

上述的几种研究方法之间相互补充，相互支撑。这些研究方法的综合运用有助于保证工伤行政认定的研究获得预期的成果。

四、研究内容

本书共由五章组成，第一章主要是对工伤行政认定的概念、理念、原则进行重新界定及阐述。重点是明确了工伤行政认定的概念，即工伤行政认定是指法定的工伤行政认定主体依受伤劳动者、用人单位等行政相对人的申请，依法在其职权范围内作出的对劳动者在用人单位就业过程中所导致的身心（Physical and Mental）损害是否属于工伤的行政确认行为。其中对于身体（Physical）的损害指的是劳动者在用人单位就业期间因工作原因而导致的人身有形损害。身体损害一般包括物理性损伤、化学性损伤、生物性损伤等，以及法律上通常提到的职业病伤害。心理（Mental）损害是劳动者在用人单位就业期间因工作原因而导致的内心损害或创伤。常见的心理损害应当包括事故后应激障碍和重度抑郁障碍，本书以此作为基础进行深入分析。我国工伤行政认定的概念在实际的法律法规中，并没有明确的表述，工伤行政认定的认定范围也仅通过《工伤保险条例》中列举式条款的使用。但随着经济社会不断发展，现今的事故类型与病症种类不断增加，伴随科学技术的不断更新运用而有了更加多样的变化，因此如何完善工伤行政认定法律制度具有极其现实的理论与实践价值，对于解决受伤劳动者的医疗救治、避免用人单位承担巨额经济压力、缓解社会矛盾都有着重要的意义。在现行法律法规无法对工伤事故进行全面覆盖的前提下，运用单一的理念无法对工伤行政认定进行分析，本书对于工伤行政认定法律制度的行政法理念基于一种“综合模式”的分析思路，即将“人权保障—权力控制—公共服务”这种综合理念作为研究工伤行政认定法律制度的行政法理念。工伤行政认定的基本目的是保障受伤劳动者的权益，本书以人权保障理念作为出发点。与此同时，行政主体在行使职权的过程中极易出现权力滥用的现象，因此在保障受伤劳动者基本人权的同时，应当对行政主体的权力加以控制，所以本书将权力控制理念作为平衡点。此外工伤事故所产生的影响在现实中并不仅仅局限于劳资双方，其对劳动者家庭及社会都会造成较大的影响，因此工伤行政认定法律制度的理论以公共服务理论作为连接点。通过对工伤行政认定法律制度构建的理念和概念的梳理与整合，将工伤行政认定法律制度的原则归纳为“法定原则”“正当程序原则”“效率原则”“科学性原则”“倾斜保护原则”以及“无过错责任原则”，并以此作为本书对于工伤行政认定理论研究的基础所在。

第二章对我国工伤行政认定法律制度的历史嬗变进行概括综述。通过对我国工伤行政认定法律制度在中华人民共和国成立之后至改革开放前的初建阶段、改革开放后的发展阶段、《工伤保险条例》建立后的完善阶段三个时期的工伤行政认定法律制度历史进行回顾，对我国工伤行政认定法律制度发展的历史进程进行了梳理。对于我国现行工伤行政认定法律制度的法律关系主体、行政程序、法律救济的现状进行了阐述。我国工伤行政认定现行法律制度主要有《社会保险法》《工伤保险条例》《工伤认定办法》以及各省市制定的地方性法规以及行政规章。在法律关系主体上，工伤行政认定的法律关系分为内部法律关系、外部法律关系和行政委托法律关系。具体在行政程序制度上包括：程序公开制度、案件审查制度、调查制度，并依据法定的程序步骤加以实现。如果行政相对人认为其合法权益受到行政主体实施的具体行政行为侵害时，可以通过行政复议和行政诉讼进行实现。

第三章从我国工伤行政认定法律制度的行政立法、行政主体、行政程序、行政救济制度等方面指出我国工伤行政认定法律制度存在的现实弊病。通过对行政立法的体系性、利益保护、科学性方面进行分析，指出我国工伤行政立法体系性的问题主要表现在立法层次低且不协调、公众参与性不足、保障性缺失。利益保护的问题主要表现在对受伤劳动者的倾斜保护制度缺失，认定对象范围过窄。科学性的问题表现在对于工伤行政认定范围过窄、部分概念尚需明晰、认定标准较为僵硬。在对行政主体制度的问题体现在组织体制不顺、职权不力、人员配备不足等方面，法律制度的程序问题主要体现在公正性偏失、效率性不足、矛盾性突出等方面，实践中工伤行政认定法律制度的程序一方面渐渐沦为用人单位拖延给付劳动者赔偿的常用手段，另一方面由于程序规范的内在不协调，使得工伤行政认定的行政主体在处理工伤行政认定过程中举步维艰。此外，现行的工伤行政认定的救济制度具有很大的局限性，尤其是行政复议未能很好地平衡工伤行政复议中各方的利益关系。而且救济制度中的矛盾冲突，极易造成救济程序冗长情形的产生，影响了劳动者权益的实现。

第四章涉及工伤行政认定法律制度的域外经验，工伤行政认定法律制度的创新，需要借鉴域外其他国家工伤行政认定法律制度的发展思路和经验。该章将对英国、德国、美国等域外国家的工伤行政认定发展的历史以及现行制度规定进行探究，并分析其对我国的工伤行政认定法律制度的启示。

第五章提出了工伤行政认定法律制度的完善建议，这是实现对受伤劳动者人权保障的现实需求，也是促进工伤行政认定行政法治的内在要求。笔者认为，在立法方面应当提升立法的权威性、增强对劳动者的倾向性保护、实现立法的科学化形成。在行政主体法律制度方面应促成工伤行政认定执法体制的变革、实现工伤行政认定主体职权的法定化、加强工伤行政认定主体的规范化、理顺工伤行政认定主体与相关主体之间的法律关系。在完善我国工伤行政认定行政程序方面，在程序公正的基础上、简化工伤行政认定的程序、优化工伤行政认定的证据制度。在完善行政救济制度方面，可以通过在行政复议阶段设立工伤行政认定合议委员会，在行政诉讼中尝试工伤行政认定的行政公益诉讼制度，以提升工伤行政认定的行政救济效率为根本目的，从而形成完备的工伤行政认定行政救济机制。

五、本书的主要创新与不足

在考察我国已有的研究成果的基础上，本书试图尝试进行以下理论创新：

一是重新界定了工伤行政认定的概念。本书的工伤行政认定是指法定的工伤行政认定主体依受伤劳动者、用人单位等行政相对人的申请，依法在其职权范围内作出的对劳动者在用人单位就业期间因工作原因所导致的身心（Physical and Mental）损害是否属于工伤的行政确认行为。其中身体（Physical）的损害指的是劳动者在用人单位就业期间因工作原因而导致的人身有形损害。身体损害一般包括物理性损伤、化学性损伤、生物性损伤等，以及法律上通常提到的职业病伤害。心理（Mental）损害是指劳动者在用人单位就业期间因工作原因而导致的内心损害或创伤。常见的心理损害应当包括事故后应激障碍和重度抑郁障碍。

二是确立以限制性雇佣关系界定工伤行政认定中劳动者与用人单位之间权利义务关系，并提出了工伤保险独立缴费的观点。通过限制性雇佣关系可以摆脱旧有的劳动关系认定，进而为未来实现工伤行政认定对象“全覆盖”奠定基础。而工伤保险独立缴费则为实现工伤行政认定对象“全覆盖”提供了技术支持。

三是提出建立就业安全局。将分散在应急管理部门的安全生产监督、安全防护检查，卫生计生委的职业健康卫生检查，社会保险部门的工伤保险费收缴政策制定、工伤行政认定、就业指导等相关职能进行整合，形成实质的协同管理，有利于减少现有机构或部门间相互协作的难度，有助于提升有关就业安全管理的协同绩效。优化解决了劳动者伤害事故的流程，有利于行政行为标准的统一，提升就业安全管理的科学性与规范性。

四是提出建立医疗协助机制。现如今在工伤行政认定过程中医疗机构只是负责受伤劳动者的治疗和出具诊断书，其与工伤行政认定主体之间缺乏必要的法律联系，并不符合工伤行政认定主体向医疗机构支付受伤劳动者医疗费用所形成的契约关系。本书认为从对受伤劳动者首诊到恢复就业期间，医疗机构应当向工伤行政认定主体履行定期提供医疗信息及医疗建议的报告义务。

五是提出在行政复议阶段建立工伤行政认定合议委员会。由于工伤行政认定过程中对于医疗技术、法律专业知识需求的特殊性，本书建议在行政复议阶段建立工伤行政认定合议委员会，该委员会的人员构建由行政人员、专家（包括技术专家，如医生、技术鉴定人员等；法律专家，如律师、学者等）、用人单位代表、劳动者代表、工会组织代表共同组成，从而确保工伤行政认定结论的公平性与科学性。

六是尝试建立工伤行政认定的行政公益诉讼制度。由于工业化的飞速发展，工业环境对于未来劳动者的职业病伤害范围将不断扩大，而职业病目录的更新速度无法与新兴疾病的发展速度相一致，因此尝试建立工伤行政认定的行政公益诉讼制度有助于维护劳动者的整体利益。

本书源于笔者从事多年的工伤行政认定工作实践中所遇到的困惑和问题，尽管在主观上期望能为工伤行政认定法律制度的完善提供学理上的支持，但由于理论功力的欠缺，本书的法理分析仍需进一步加强。在实践中，工伤行政认定涉及诸多部门法的知识，覆盖法学以外的很多学科，本书只是从行政法学的视角出发，重点研究工伤行政认定制度实践中的问题，对于其他部门法及学科研究成果的援引仍显不足。总的来说，工伤行政认定法律制度的完善是一个颇具挑战性的选题，对工伤行政认定中诸多实践问题的解决岂能寄望于此一书，但仍希望本书能为此贡献绵薄之力。

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[1] 郑尚元、扈春海：《社会保险法总论》，清华大学出版社2018年版，第1页。

[2] 冯秋菊：《工伤认定与索赔计算标准》，中国政法大学出版社2017年版，第1页。

[3] 李雄：《劳动法理论与实务——热点难点问题研究》，法律出版社2016年版，第239～288页。

[4] 何君、田源：《侵权赔偿纠纷裁判思路与裁判规则》，法律出版社2017年版，第1页。

[5] 董钦臣：《工伤认定概念研究》，载《人民司法》2016年第4期，第81页。

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[7] 王冬青：《工伤认定与劳动仲裁对劳动关系确认的冲突分析》，西北大学2015年硕士学位论文，第5页。

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[10] 黄月华：《工伤认定的基本原则与标准探析》，载《南京工业大学学报（社会科学版）》2002年4月，第41页。

[11] 曹艳春、马玉宝、闻德生：《我国工伤认定一般原则研究》，载《燕山大学学报（哲学社会科学版）》2010年第1期，第91～93页。

[12] 谢咸民、刘杰：《工伤认定应遵循的基本理念和原则》，载《山东劳动保障》2007年第9期，第18页。

[13] 王丽：《工伤认定应遵循的原则》，载《社会保障》2008年第4期，第35页。

[14] 杨紫煊：《经济法》，北京大学出版社1999年版，第525页。

[15] 王全兴：《劳动法学》，高等教育出版社2004年版，第376页。

[16] 郑尚元：《工伤保险法律制度研究》，北京大学出版社2004年版，第30～31页。

[17] 朱崇实：《社会保障法》，厦门大学出版社2004年版，第176页。

[18] 徐康平：《劳动工伤事故保险与损害赔偿》，人民法院出版社2002年版，第114页。

[19] 孙树菡：《工伤保险》，中国劳动社会保障出版社2007年版，第2页。

[20] 郭悦：《论工伤认定法律制度的科学化》，中国政法大学2009年硕士学位论文，第5页。

[21] 崔巍、宋锦生：《工伤认定中若干法律问题探讨》，载《行政法学研究》2005年第2期，第125页。

[22] 游杰：《工伤认定法律问题研究》，南昌大学2009年硕士学位论文，第3页。

[23] 宋艳慧：《工伤保险判例教程》，知识产权出版社2017年版，第1页。

[24] 郑玮芳：《辨析工伤认定申请时限》，载《中国医疗保险》2015年第7期，第61～62页。

[25] 莫湘益：《工伤认定范围探究》，载《北京市计划劳动管理干部学院学报》2003年第4期，第22～25页。

[26] 李海明：《依“48小时条款”之病亡的工伤定性》，载《法学》2016年第10期，第12～22页。

[27] 杨科雄：《最新工伤认定规则与适用》，法律出版社2015年版，第1～5页。

[28] 卢祖新、龚海南：《对工伤救济程序的反思》，载《人民司法》2012年第1期，第99～103页。