13.是否基于公共利益的需要就可以征收集体土地？

2019年《土地管理法》在对征收集体土地的情形规定中，采取了与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条类似的表述，《土地管理法》第45条规定了只有在“确需征收农民集体所有的土地的”情形下，才可以依法实施征收。“确需”表明了公共利益的需要不是国家征收集体土地的唯一正当理由，即只要存在公共利益，国家就可以征收集体土地。应当说，公共利益是征收的必要条件，而不是充分条件。除此之外，还需要将征收集体土地对被征收人合法权益、他人利益和公共利益分别带来的影响加以综合衡量。

对于“确需”的理解，可字面解释为确实需要。一方面，通过征收集体土地，可以实现某一公共利益，如满足军事和外交的用地需要。另一方面，公共利益的需要只有通过实施集体土地征收才能实现，这是一种较为极端的需要，即征收集体土地是实现这一公共利益的必要条件，没有其他方式可以替代。能通过其他方式实现公共利益的则不属于确需。为此，在判断是否“确需”征收集体土地时应当遵循行政法上的比例原则，除为了公共利益的需要，并依法定程序进行外，还必须选择给相对人的权益造成损害最少的方式行使。

首先，国家对集体土地实行征收，确实可以实现希望实现的公共利益，如不能实现公共利益，国家就不能以公共利益需要为由征收集体土地；其次，国家对集体土地实行征收是在可供选择的实现公共利益的多种途径中对公民、法人及其他组织的权益损害最少的，如果国家希望实现的公共利益可以通过征收之外的其他方式实现，应采用其他方式来实现公共利益，而不应当通过征收方式实现；最后，因征收而受到损害的个人和组织的利益不应当超过国家所要实现的公共利益，如果国家所要实现的公共利益小于征收给财产权人造成的损害，国家也就无征收集体土地的必要。

国家应严格遵循上述原则实施集体土地征收，不能以公共利益之名超范围征收，更不能假公共利益之名行土地储备或商业开发之实。