7 明显不属于行政机关权限范围不作为案件的裁判规则

——邓某某等诉重庆市大足区水务局履行法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

重庆市第一中级人民法院（2018）渝01行终630号行政裁定书

2.案由：履行法定职责纠纷

3.当事人

原告：邓某某等15人

被告：重庆市大足区水务局（以下简称大足区水务局）

【基本案情】

2017年5月15日，邓某某向大足区水务局负责人邮寄EMS邮件一份，收件地址为“大足区一环南路中段138号”，内件品名为“申请书”，快递单收件人签收栏载有“门卫”字样，签收时间为2017年5月16日。邓某某等人称，该申请书系其15人共同向大足区水务局提起的申请，由邓某某代为邮寄，其内容系要求大足区水务局对如下内容作出答复：第一，大足区水务局在解除与原告的聘用合同之前为何隐瞒足编委〔2006〕54号《大足县机构编制委员会关于增加华龙、上游、跃进、响水滩等4座水库人员编制的批复》；第二，详细介绍原大足县人事局于2007年招聘的69名水库人员的基本信息、聘请前工作简历。因大足区水务局未对该申请予以答复，邓某某等人遂于2017年8月29日提起诉讼，请求法院判令大足区水务局针对上述申请作出答复。

【案件焦点】

大足区水务局在收到邓某某等15人提交的申请书后，未作出答复，法院应当如何处理。

【法院裁判要旨】

重庆市江北区人民法院经审理认为：邓某某等人申请大足区水务局答复的两项内容明显不属于大足区水务局的权限范围。第一，关于足编委〔2006〕54号《大足县机构编制委员会关于增加华龙、上游、跃进、响水滩4座水库人员编制的批复》，大足区水务局并无主动公开的职责，亦无向邓某某等人解释为何未主动公开的职责。邓某某等人要求大足区水务局对没有向其主动公开该批复作出解释性答复，于法无据。第二，邓某某等人要求大足区水务局详细介绍原大足县人事局于2007年招聘的69名水库人员的基本信息、聘请前工作简历。既然69名水库人员系由原大足县人事局而非大足区水务局招聘，大足区水务局即不具备对相关人员基本信息和简历予以介绍的职责。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，裁定：

驳回邓某某等15人的起诉。

一审裁判后，邓某某等15人不服，提起上诉。重庆市第一中级人民法院经审理，裁定：

驳回上诉，维持原裁定。

【法官后语】

本案在审理过程中形成两种观点。

观点一认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。邓某某等人提供的证据足以证明，其曾于2017年5月15日向大足区水务局邮寄申请书，且该邮件已于次日妥投。大足区水务局于2017年5月16日收到申请书，未在法定期限内针对该申请书作出答复。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，应判决责令该局于判决生效之日起六十日内针对邓某某等15人于2017年5月15日提交的申请书履行答复的法定职责。

观点二认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，邓某某等15人申请大足区水务局答复的两项内容明显不属于该局权限范围，可以裁定驳回邓某某等15人的起诉。

综观上述两种观点，因裁判思路不同，可能出现两种截然不同的裁判结果。笔者认为观点二更为合理。理由如下：

第一，符合法定起诉条件是人民法院对行政诉讼案件进行实体审理的前提。原告提起行政诉讼，需要首先符合法定起诉条件，人民法院才可作出实体判决。换言之，即使原告不能胜诉，人民法院在选择裁判方式时亦应遵循“先程序后实体”的思路，首先考量其起诉是否符合法定条件。若起诉不符合法定条件，人民法院应当裁定驳回起诉，而非判决驳回原告诉讼请求，更毋庸说支持原告诉讼请求。本案中，观点一和观点二的分歧实际表现为：原告之诉是否符合起诉条件，进而应否作出实体判决。显然，观点一的裁判思路在该问题上持默认态度，肯定了原告之诉符合起诉条件，且认为案件事实清楚，足以作出实体判决，并支持原告的诉讼请求。但遗憾的是，该观点并未对原告之诉符合起诉条件这一前提性结论进行有效证成。从某种角度上说，该观点似乎认为，凡是公民、法人或其他组织申请行政机关履行法定职责，不论该职权是否属于行政机关的权限范围，行政机关均应履行，或至少作出答复。这种理解系对《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的误读。该条所规定的公民、法人或其他组织因“申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责”，行政机关在法定期限内不履行，向人民法院提起诉讼，其前提理应是该职责确为该行政机关的法定职责，属于其权限范围。当然，观点一对原告起诉条件问题的忽视并不必然证成观点二的合理性，观点二认为原告之诉不符合起诉条件同样还需证成。

第二，起诉条件和实体判决理由可能部分重叠，但对事实清楚的要求程度不一。在有些情况下，某一事实可能既是原告起诉的基本条件，又是实体判决时关系原告诉讼请求能否得到支持的事实基础。此时，若原告主张的事实不能成立，究竟是裁定驳回起诉，还是判决驳回原告诉讼请求，需要根据起诉条件和实体判决对事实清楚的要求程度不同作出判断。[1]对于原告要求被告履行法定职责的案件，起诉条件要求的事实只要初步证明被告具有原告要求履行的法定职责即可；而实体判决要求的事实则要证明被告应履行该职责的事实清楚，主要证据充分。换言之，原告请求作为被告的行政机关履行职责，但该行政机关明显不具备相应的职责权限，这实际上意味着要求被告履行法定职责缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，可以裁定驳回起诉。所谓“有事实根据”，如最高人民法院（2016）最高法行申2301号杨学奎诉天津市津南区政府、津南区咸水沽镇政府案裁定所指出，通常“是指一种‘原因事实’，也就是能使诉讼标的特定化或者能被识别所需的最低限度的事实。通俗地说，是指至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在”[2]。这其实与起诉条件对事实清楚的要求程度相契合，即初步证明事实即可。但如果行政机关是否具备相应的职责义务，或是否应当履行相应的职责义务并不明确或并非显而易见，需要进一步的实体审查方可确定，则不宜裁定驳回起诉，而应进行实体审理后，根据案件事实决定判决驳回原告诉讼请求，还是支持原告诉讼请求。因此，本案中，观点二欲证成原告之诉不符合起诉条件，实际上即需要证明：原告要求被告履行法定职责明显不属于被告的权限范围，其主张的事实达不到“有事实根据”的初步证明标准。

第三，是否“明显不属于行政机关权限范围”，应结合被告法定职权和原告申请事项综合判断。一般而言，行政机关的职权由法律、法规、规章明确规定，不能任意突破或变更。这是法治政府建设的应有之义。但缘于法律概念的开放性、法律规定的有限性和行政权的主动性特征，法律、法规、规章对行政机关具体权限范围的规定不可能做到事无巨细、清楚无争。因此，判断公民、法人或其他组织要求行政机关履行的职责是否属于后者的权限范围，或者是否明显不属于后者权限范围，均需要综合、谨慎判断。如果将被告法定职权和原告的申请事项综合对比，能够清楚、直观地认定二者不相匹配，则可以将该申请事项认定为“明显不属于行政机关权限范围”；反之，若对二者是否匹配尚存在疑问，需要进一步查实和研判，则不宜径直将该申请事项认定为“明显不属于行政机关权限范围”。本案中，被告作为水行政主管部门，除了主要负责水利工程建设管理、防汛抗灾、水资源管理等，还应履行政府信息公开等职责。但反观原告申请被告履行的职责，无论是对不公开大足县机构编制委员会批复作出解释性说明，还是详细介绍原大足县人事局所招聘员工的基本信息和简历，均与被告上述职权不匹配，且该事实清楚、直观，已然达到了“明显不属于行政机关权限范围”的程度，不符合起诉条件中所要求的“有事实根据”的初步证明标准。因此，观点二对原告要求被告履行职责的定性准确。

第四，驳回原告起诉符合行政诉讼越权无效原则的基本要求。行政机关行使行政执法权需要遵循越权无效原则，即行政机关必须在法定权限内行为，一切超越法定权限的行为无效，不具有公定力、确定力、拘束力和执行力。[3]《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条至第七十三条规定了七种行政行为违法情形[4]，超越职权便为其中之一，具体又可分为无权限、级别越权、事务越权和地域越权四类。[5]对行政机关而言，越权无效是义务性约束，禁止其超越法定权限范围行为；也是权力性豁免，保障其拒绝作出越权行为时不受责任追究。如果一方面要求行政机关严格按照法定职权行为，不可越雷池半步，另一方面又要求其必须迎合相关主体的申请，即使申请事项明显不属于自己的权限范围，也要答复告知，否则可能面临败诉风险，则既是对越权无效原则的侵蚀，也违背了权责统一的基本原则。

此外，对于人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责明显不属于行政机关权限范围的案件，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定的是可以裁定驳回起诉，而非应当裁定驳回起诉。这也为人民法院从严把握证明标准，进一步审查原告申请，进而作出实体判决预留了制度空间，故而不会对原告的诉讼权利造成损害。

编写人：重庆市江北区人民法院 江朝丽 王明辉