第二节 关于法律的基本框架

是否改变法律的基本框架，是修法中的另外一个重大问题，这涉及对现行法实施效果的评价及其归因。马怀德教授在汶川地震之后曾经对《突发事件应对法》的修订提出过意见，认为该法存在如下几个方面的明显不足：一是组织体系不够健全，无法整合各类应急资源；二是社会和市场力量参与突发事件应对的制度保障不足；三是对应急预案的编制和演练要求不够明确；四是应急资金、救援队伍、物资储备、宣教演练等事前准备工作缺乏保障性措施；五是事后恢复与重建缺乏系统的制度安排。[11]我们认为，是否对《突发事件应对法》的基本框架作出大的变动，需要思考如下三个层次的问题：第一，《突发事件应对法》存在的不足，到底是立法本身的问题，还是法律的实施机制存在问题？第二，如果是立法本身的问题，那么针对这些问题的修改完善方案需不需要改变现行法的基本框架？第三，如果针对某些问题的修改确实需要引起立法框架上的变动，比如增删或者调整一些章节，这种变动是否会达到颠覆性的程度？

首先，法律实施机制存在缺陷是影响《突发事件应对法》实施效果的重要原因，这一问题的解决方案并不影响现行法的基本结构。新冠肺炎疫情期间，在2020年2月24日的十三届全国人大常委会第十六次会议上，全国人大常委会委员长栗战书曾经讲道：“这场疫情呈现的新特点新挑战，暴露了现行法律制度还有不完备不适应的地方，法律实施中也存在落实不够好不到位的问题。”[12]对于《突发事件应对法》来说，这两个方面的问题都存在。其中，《突发事件应对法》在实施机制上的缺陷是十分明显的。《突发事件应对法》的实施机关主要是各级政府及其部门，而现代政府是一种科层式组织。在科层组织中，政府呈现自上而下的层级结构，基层政府获得信息之后逐级上报，直到触发决策层，高层决策之后再逐级下达执行。[13]但在非常状态下，应急管理的效率原则要求政府迅速作出危机决策并采取相应措施以最大限度降低突发事件的严重危害后果。依靠平常的科层组织来实施法律无法满足应急管理效率上的要求，必须代之以有效的预决策机制。所谓预决策，就是在法律制定之后，提前假设不同危机情景并作出相应的制度安排，预先假设的危机情景一旦出现，相关主体就应当直接采取法定措施，无需层层请示汇报、等待上级决策，贻误时机。此时，政府中原有的官僚制结构将退而发挥复核、纠错功能，上级如果认为下级机关的判断是错误的，可以及时纠正乃至取消下级已经采取的应急措施。这个预决策机制本来可以通过应急预案体系来实现。但是，我国的应急预案体系在实践中并没有发挥预期的作用，一个重要原因就是我们没有认识到应急预案的预决策功能。一方面，我们长期将应急预案理解为法律制度的细化和延伸，应急响应的启动仍然依赖平常状态下自上而下的科层组织，严重抑制了应急处置中的法律实施效果。另一方面，由于缺少有效的预决策机制来分散高层机关的应急决策压力，也会导致其在重大突发事件出现之后一直忙于临机决策，没有足够精力去纠正下级在执行中的偏差。《突发事件应对法》在实施机制上还有另一个明显缺陷，就是其法律效力得不到保障。这部法律虽然确立了很多正确的应急管理理念和原则，比如预防为主、统一指挥、综合协调、属地为主等。但其作为一般法的定位，受制于特别法优先原则，而很多特别法又未能确立与其相同的理念和原则，实际上就被架空了。对于上述两个问题的解决，一个要依靠应急预案制度的完善，另一个要通过在法律中增加其效力保障条款，都不会影响法律的基本框架。

其次，《突发事件应对法》在内容上的最大缺陷在于比较抽象、空泛、粗疏，对于各级政府及其部门来说可操作性不强，不好用、不愿用，严重影响实施效果。这一方面和应急法本身的特殊性有关，因为在应急管理领域，法律所追求的稳定性、普适性和突发事件应对所固有的灵活性、个别性之间存在一种恒定的紧张关系。为了避免法律过于细致的规定和将来应对突发事件的实际情景不符，从而导致法律的权威性过度受损，法律往往规定得比较原则，希望给将来的实际操作留下比较大的裁量空间。此外，应急管理领域的立法往往是在重大事件的推动下制定的，是一种“应激式”立法，《突发事件应对法》也是如此。这样的立法任务通常需要在较短的时间内完成，立法机关可能来不及进行精致的制度设计，只能对很多问题进行模糊化、原则化处理。另一方面，一些落后的立法理念也严重影响了法律的质量，比如说“宜粗不宜细”，容易通过。但实际上，这些模糊、原则的法律条款对于应急管理的各方主体来说只是一种软约束，落实起来困难重重。我们知道，突发事件发生之后，必须在短时间内最大限度地减轻对正常社会秩序和人民生命财产安全的影响，迅速实现应急能力最大化。而应急能力无非来源于人力、财力和物力的组合，人力表现为机构、队伍、人员及其训练水平，财力表现为财政资金的充足度和募集社会资金的能力，物力表现为应急物资的储存、调配和对产能的掌握。要实现应急能力最大化的目标，就必须在法律上对应急准备的各方面保障措施作出比较明确、刚性、严格、具体的规定，否则不可能得到落实。法律在应急管理中的基本功能之一，就是通过对突发事件应对所需的人、财、物等资源提前作出安排以保证行政紧急措施的有效实施，如果对这些内容都不加以详细规定，其作用必然大打折扣。因此，此次修订《突发事件应对法》，将其主要制度细化、实化，增强其明确性、可操作性和刚性，都是在现行法的基本框架结构之下完成的，并不需要改变这个框架。

最后，《突发事件应对法》的结构需要作出一定调整，但幅度不会太大。在此次修法中，有几个受到关注的问题可能会引起法律结构上的一些变化。第一，是应急体制方面。一方面是如何吸收新冠肺炎疫情防控中的经验，在重大突发事件的应对中体现党的领导的问题，可能需要对现行有关应急管理负责机关、应急指挥机构的规定作出一些调整；另一方面是要体现2018年国家机构改革的成果，在法律中充分体现应急管理部门的综合管理职能，这也需要在应急体制方面作出一些修改。有观点认为，应当增加一章“管理体制”，对上述问题作出规定。我们虽然在总体上赞同就上述方面加以修改，但同时认为，在法律的结构上作出这样的处理并不是绝对必要的，完全可以放在总则中去规定。第二，是紧急状态方面。在全国人大常委会强化公共卫生法治保障立法修法工作计划中，《紧急状态法》的制定并没有列入。在此情况下，如果要完善紧急状态制度，一个备选的方案是在《突发事件应对法》中加入一章规定“紧急状态”。但这并非最佳选择，更好的方案是在“应急处置和救援”一章中增加关于非常规突发事件（政治性突发事件除外）引发紧急状态之后可以采取的非常措施，即只作出实体性规定，而程序性规定仍然留待将来制定《紧急状态法》去规定。有关紧急状态的问题，我们在后文将专门展开讨论。第三，是对法律实施的监督检查方面。《突发事件应对法》实施上的不足，还有一个原因，就是原来出于综合应对的考虑，将突发事件应对的职责主体都规定为“人民政府”，而没有落实到具体的部门上，更不存在专门的应急管理部门，从而缺乏明确的执法主体。但随着2018年之后各级应急管理部门的设立，以及和其他部门在应急管理职责分工上的日渐清晰，这个问题已经具备了解决条件，可以将很多应急管理职能具体明确到某一个或者某几个部门上。那么，为了增强这些部门的执法效果，就需要给其提供一些对法律实施情况进行监督检查的措施，为此可能需要增加一个新的章节。综上所述，总的来看，此次《突发事件应对法》的修改可能需要增加一个到两个新的章节，只会引起框架结构上的小幅度变动。

我们之所以赞成基本沿用《突发事件应对法》现有的框架结构，从根本上讲，还是因为该法所确立的这个框架结构，以及在其背后确立的应急管理基本原则和方针是正确的，是应该坚持的。尽管《突发事件应对法》存在这样或那样的不足，但有一点是必须肯定的，就是其确立的“全过程”“全灾种”“全政府”应急管理框架。按照这个框架，应急管理是围绕突发事件的风险管理、应急准备、预测预警、处置救援、恢复重建所展开的一个闭环，而且要以事前的风险管理和应急准备为中心来进行制度安排；这个框架建立在不同类型突发事件的应对方法存在共性因素，且不同类型突发事件能够耦合、叠加互相作用，从而需要突破单一灾种的专业分工，立足于全灾种统筹应急资源，进行综合应对；这个框架承认在应急管理过程中，政府层面的综合统筹、统一指挥优先于部门之间的职责分工，地方政府的属地管理优先于主管部门的专业处置，从而应当建立起“全政府”的应急管理体制。《突发事件应对法》所体现的上述应急管理理念和原则已经深入人心，已经被应急管理实践所广泛接受。我们在应急管理过程中仍然存在的各种不足，并不是由于上述这些理念和原则所造成的，而恰恰相反，是由于对这些理念和原则理解、贯彻、落实得不到位、不彻底造成的。因此，《突发事件应对法》在此次修改中，没有必要对基本框架作出大的改动，但会有一些局部的章节变动，以及某些核心制度如应急体制上的改革，以及大量具体制度的细化、充实。