本条来源

原法第十六条、《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《深化党和国家机构改革方案》，以及中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》等文件的相关规定。

立法演变

根据党和国家机构改革和行政执法体制改革要求，明确综合行政执法的法律地位，增加了第一款；鉴于《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）已经授权各省、自治区、直辖市政府，一审稿删除了“经国务院授权的”。二审稿删除了第一款中的“由一个行政机关统一实施相关领域的行政处罚”。在本次修订过程中，有些常委委员、部门、地方和社会公众提出，综合行政执法改革正在推进过程中，需要根据实践总结完善，立法应当为改革探索留有空间。宪法和法律委员会经研究，建议将本条第一款修改为：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”三审稿增加了“应急管理”“和法律规定的其他机关”。

条文释义

一、规范意旨

本条规定是推进行政执法体制改革的产物。政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位，行政机关仍在管着许多不该管、管不了、实际上也管不好的事情，机构臃肿、职责不清、执法不规范的问题相当严重。往往是制定一部法律、法规后，就要设置一支执法队伍。一方面，行政执法机构多，行政执法权分散；另一方面，部门之间职权交叉重复，执法效率低，不仅造成执法扰民，也容易滋生腐败。联合执法、委托执法不能解决多头执法、执法扰民等问题，实行相对集中行政处罚权制度，对于解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复和行政执法机构膨胀等问题，提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本，建立“精简、统一、效能”的行政管理体制，都有重要意义。因此，原《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

党的十八届三中决定提出：整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法。2018年，《深化党和国家机构改革方案》提出：深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，是深化机构改革的重要任务。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。继续探索实行跨领域跨部门综合执法，建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制。

二、综合行政执法

（一）综合行政执法的内涵外延

综合行政执法和相对集中行政处罚权是一体两面，前者是后者的通俗易懂概括，后者是前者的法律实施途径。深化综合行政执法改革目标是优化协同高效，主要任务包括：一是整合归并执法队伍，切实解决多头执法、多层执法和重复执法问题；二是加强对行政处罚、行政强制事项的源头治理，切实解决违规执法、执法扰民问题；三是探索建立体现综合行政执法特点的编制管理方式，切实解决综合执法队伍管理不规范的问题。[10]

但是，综合行政执法是一个泛称。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》等，综合行政执法的事项既有跨部门的，如生态综合执法；也有部门内部的，如农业综合执法。

具体的综合行政执法事项目录经国务院批准后由各部门印发，如《农业综合行政执法事项指导目录（2020年版）》。

（二）近期综合行政执法改革的主要制度设计

1.局队合一。

改革前，有的主管部门的内设机构是法律法规授权的执法主体。如，交通运输部门的内设机构是法定授权的行政处罚主体。《道路运输条例》第七条第三款规定：“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”为了整合执法队伍，理顺职能配置，减少执法层级，《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》规定：县（市、区、旗）一般实行“局队合一”体制，交通运输行政主管部门要强化行政执法职能，将人员编制向执法岗位倾斜，同时通过完善内部执法流程，解决一线执法效率问题。强化基层执法职责，与人民群众日常生活、出行安全直接相关的执法活动，主要由市县两级实施。《国务院办公厅关于交通运输综合行政执法有关事项的通知》进一步要求：制定统一的交通运输综合行政执法程序规定，明确执法事项的工作程序、履职要求、办理时限、行为规范等。

2.市、区机构设置二选一。

《行政处罚法》实施以来，设区的市和所属区的综合行政执法机构如何设置，实践中经常“翻烧饼”，几年一个样，为了解决这个问题，综合执法改革提出，市、区综合行政执法机构设置只能二选一。如，《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》规定：设区的市和市辖区原则上只保留一个执法层级，市级设置交通运输综合行政执法队伍的，区级不再承担相关执法责任；区级设置交通运输综合行政执法队伍的，市级主要强化监督指导和组织协调，不再设置执法队伍。

3.省级原则上不设执法队伍。

这是近些年综合行政执法改革的一个重要决策。如，《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》规定：省、自治区交通运输部门应强化统筹协调和监督指导职责，主要负责监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作，原则上不设执法队伍，已设立的执法队伍要进行有效整合、统筹安排，现有事业性质执法队伍要逐步清理消化。

4.乡镇街道集中行使行政处罚权问题，详见本法第二十四条。

三、相对集中行政处罚权

相对集中行政处罚权制度，是指依法将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权的法律制度。

一是国务院或者省、自治区、直辖市人民政府拥有调整权。二是可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，这个行政机关既可以是新设的，也可以是既有的。三是行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效；集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或者下设机构。四是限制人身自由的行政处罚权不在集中范围，除了公安机关，根据《反间谍法》和《国家情报法》，安全机关也可以行使限制人身自由的行政处罚权。五是集中行使行政处罚权的行政机关所需经费列入本机关的预算，由本级政府财政全额拨款，不得以收费、罚没收入作为经费来源；罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须按照规定分级全额上缴国库。

（一）相对集中行政处罚权后，是否要修改单行法律法规

相对集中行政处罚权后，不需要修改单行法律法规，实施相对集中行政处罚权的机关看起来是“借法执法”，但经过法定程序后，该机关就是相关行政处罚权在本地区的法定实施机关，对应在法条中的表述是“某某主管部门”等。

（二）相应的行政强制权是否同时集中

1.相关的行政强制措施权可以同时集中。

《行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”

2.相关的行政强制执行权可以同时集中。

根据本法第七十二条，当事人逾期不履行行政处罚决定的，“作出行政处罚决定的行政机关”可以采取执行罚等强制执行方式，据此，相关的行政强制执行权客观上也是被集中了。

（三）如何确定相对集中行政处罚权的范围

实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，2002年前后主要集中在城市管理、文化市场等领域。以城市管理领域为例，2002年国务院确定的相对集中范围是“7+X”，即七个领域，外加其他领域；2015年改为“6+X”。

本书认为，行政处罚权集中的范围应该注重关联性，坚持相对集中，不能绝对集中。从实践来看，相对集中行政处罚权会面临集中范围、专业能力、条块衔接、行为整合、信息系统、社会认知等方面的挑战，原因是条块结合体制的体系强制、行政处罚与其他监管行为的一体性、中央为主制度供给体制对地方的制约性等。从长期来看，相对集中行政处罚权具有过渡性特点，对于实践证明切实可行的，可以通过修改“三定”规定等方式，调整理顺职权。对于在县市区层面“一支队伍管处罚”的探索，乐观其成，但宜因地制宜，审慎推进，如能借鉴“查办分离”“综合查一次”等经验，由综合行政执法机构统一检查、作出初步决定，由相关主管部门进行法制审核，并做出最终决定，似有利于发挥各自的比较优势，提高执法效能。

此外，国务院部门的行政处罚权不能被省级政府实施相对集中，这里既包括市场监管总局等部门部本级的行政处罚权，也包括海关、银保监、证监等实施垂直管理的部门的行政处罚权。国务院部门的行政处罚权中的调查取证权，如果实际由省级以下行政机关实施的，也不宜被集中。机构改革后，税务部门是实行以部门为主的双重领导管理体制，对于税务行政处罚权，似也不应被相对集中。

（四）如何确定行政复议机关

对集中行使行政处罚权的行政机关作出的具体行政行为不服提出的行政复议申请，由本级人民政府依法受理；上一级人民政府设立集中行使行政处罚权的行政机关的，申请人也可以选择向上一级人民政府设立的集中行使行政处罚权的行政机关提出行政复议申请，由该行政机关依法受理。

2020年底，《行政复议法（修订）（征求意见稿）》为落实《行政复议体制改革方案》的要求，对现行“条块结合”的管辖体制作了修改，取消地方政府部门的复议职责，由县级以上地方人民政府统一行使复议职责。同时，相应明确了国务院部门的管辖权限以及保留“条条管辖”体制的特殊情形，即对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务等实行以中央为主与地方政府双重领导的行政机关、国家安全机关的行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。

（五）是否需要制定一部城管综合执法法

一直有一种意见认为，城管执法是“借法执法”，欠缺合法性，应当制定一部城管综合执法法或者城市管理法。本书认为，这种意见站不住脚。一是从城市管理领域来看，在房地房产管理、城乡建设等方面已经有大量的法律、行政法规，基本不存在没有上位法的问题。二是相对集中行政处罚权改变的是法律实施主体，没有改变法律依据，只要调整的内容、程序合法，就不存在合法性问题，这种观点的视角是“条条”，欠缺了整体政府思考。

法条关联

《行政强制法》第十七条；《行政许可法》第二十五条；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条；《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》；《国务院关于全面推进依法行政的决定》；《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》；《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》；《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（已失效）等。

案例评议

阮某与三亚市规划局、三亚市综合行政执法局、三亚市人民政府不履行法定职责申诉审查通知书[11]

◆裁判要旨

《城乡规划法》及我国其他相关法律、法规均没有有关拆除旧建筑物须到城乡规划主管部门办理批准手续的规定，涉案的亚太酒店二期被拆除依法不属于三亚市规划局监管职责范围，三亚市规划局不构成行政不作为。经原审查明，三亚市综合行政执法局已经履行了对违章建筑的监管职责，主张其行政不作为，缺乏事实依据。另据三亚市人民政府三府〔2005〕184号《关于推进综合执法试点工作的决定》，三亚市综合执法局的设立及其工作的开展，依据的是国办发〔2002〕56号文件和海南省人民政府〔2004〕91号《海南省人民政府同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》。由此，三亚市综合行政执法局是独立的行政主体，依法独立承担法律责任。有关三亚市政府应负连带责任的主张缺乏法律依据。

◆域外寻踪

国情影响治理方式。中国和美国、澳大利亚等国家在城市结构、面临的主要问题和治理模式等方面存在较大差异。下文，以澳大利亚宝活市（Burwood）为例，介绍一下其城市治理架构、城市管理执法体制机制等。[12]

一、澳大利亚政府总体架构

澳大利亚实行联邦、州、市三级政府管理体制，财政上各自独立，职能也各不相同。联邦政府负责管理外交、国防、社保、医保、移民和主要税种的税收等事务，州政府负责管理交通、医疗、治安、教育（不包括学前教育，学前教育由市政府负责）等事务，市政府主要负责管理基建、城市规划、社区服务、环境卫生等事务。

澳大利亚的联邦宪法体现的是联邦和州两级政府以及立法、行政、司法三权分立体制。联邦政府和州政府有立法权，联邦法律由联邦议会制定，州法律由州议会制定。联邦法律由联邦法院适用处理，州法律由州法院适用处理。法律冲突，由司法判断。州政府的法律产生确定市政府的职能。市政府不能制定法律（Law），但可以制定法规（Regulation）。

二、宝活市政府的架构和基本情况

新南威尔士州有152个市，这些市之间是平行的，行政上完全独立。每个市的面积为12—20平方公里，人口为11万—16万。新南威尔士州乃至全澳大利亚的城市，政府的架构大体上都是差不多的。

根据2006年市政府的人口普查统计，宝活市共有11.7万人（华人比例为7%—8%），其中选民有3.7万人（华人有2000多）。宝活市每四年由本市的选民选举产生7名议员组成市政府（city council），议员任期四年，市长、副市长在议员中推选产生，议员、市长、副市长都是兼职的，可以有其他全职工作，甚至从事经营活动。宝活市政府议员的选举也分党派，但是市政府没有执政党，这与联邦政府和州政府不同。为了达到多数票，相同党派的议员通常在表决时意见一样。

议员的主要任务是开会讨论决定本市的重要事项，每年要召开10次议会会议，市民可以参加。宝活市政府像公司一样运作，议会相当于公司的董事会，议员相当于公司的董事。

市长、副市长聘请一名总经理（general manager，总经理签约时间为5年，少数情况下会因犯罪等原因而提前解约），由总经理来管理市政府的四个部门——工程部（负责道路测试、管理、保养等）、建筑部（负责城市规划、基建、卫生管理等）、行政部（议会内部的所有行政工作，包括财政部、社区服务部等）、办公室（governance department，负责法律上规定必须遵守的事务、城管执法以及与其他州市政府沟通等）。全澳大利亚的市政府架构基本上都如此，内设部门或者名称可能有一些不同。

2011年初，宝活市对政府部门的管理做了改革，将四个部门分为两大块，一块是与建筑有关的事务，一块是行政事务，除总经理外，还聘请了两名副总经理，分别具体负责这两块事务。

宝活市政府下边没有街道办事处，为了方便办理公务，除了4个内设机构外，宝活市政府还在辖区范围内的不同地方设置了若干公用办事分支机构（depot），负责公用汽车、机器、公园、清洁、工程等事务，不负责下水道（由水务局管理）、路灯（由电力公司管理）事务。

2011年，宝活市政府共有325人。市政府所需的工作人员数量，先由部门经理进行评估，再根据财政预算予以确定。市政府的工作人员是公职人员，通过公开招聘聘用。有五六家法律公司为宝活市政府提供法律服务，市政府的部分工作人员也有法律知识。

宝活市政府对工作人员的激励主要是通过经理和部门经理，议员不能和市政府工作人员直接交谈，只能和总经理或者部门经理沟通，以避免议员滥用职权迫使工作人员从事其他事务。节日时，议员可以通过议会举办的活动与工作人员进行简单交流。

为了加强对市政府工作人员的监督、预防腐败，宝活市议会设置了审计部门（audit），包括财政审计、安全审计、行为审计等。州政府和部门还设有行政监察专员（Ombudsman）。此外，新南威尔士州和昆士兰州还有廉政公署（ICEC），可以监管公务员的所有行为，但ICEC只有调查权和建议权，不能直接起诉公务员。

三、宝活市政府的财政收入情况

宝活市政府自己没有开征税收的权力，也没有其他政府的拨款，每年的财政收入主要来源于市政费（council rate）。市政费是房地产所有者每年向市政府交纳的房地产土地价格的0.01%的费用，这是市政府定期的主要收入。市政府的其他财政收入包括一般的手续费、罚款等。此外，市政府也可以通过买卖、出租土地获得收入。这些方面的财政收入每年为4000多万澳元。

市政府还对商业性住宅的买卖、基建等收取建筑费，建筑费收入也为4000多万澳元。宝活市的财政年度是7月1日至次年6月30日。议员每年3月与部门经理开会讨论需要建设的市政项目。4月，各个部门根据需要建设的项目，制作财政预算并交给议会，议会征求公众意见，28日后根据公众反馈的意见进行修改，最后由议会确定财政预算。市政府每3个月对财政预算进行一次评估，统计预算与实际支出的差额，到年底汇总，评估全年财政预算的科学性。

四、宝活市政府社会管理立法性规制

宝活市与其他澳大利亚的城市一样，虽然不能制定法律（law），但可以制定法规（regulation）以细化联邦、州制定的法律。在制定法规之前，议会要通过报纸、网站、信件等方式通知市民旁听。法规生效后，不会随意改变，市政府部门每年对法规进行评估，如果现实状况发生变化确需改变法规，可以由议会提出建议并制定草案，草案交由独立的机构进行评估后，再征求公众的意见，必要时还要与州政府协调（如城市建筑方案要与整个州的规划协调好），最后确定法规的内容。近些年来，宝活市政府每年新制定的法规一般为10—20件，每年修改的法规不超过100件。

宝活市的法规主要集中在基建、城市规划和环境卫生等社会管理领域。在建筑领域，宝活市政府会以法规的方式制定本地环境计划（Local Environment Plan）、发展控制计划（Development Control Plan）。市民进行建设必须遵守这些法规。在对餐厅的卫生管理中，州政府制定基本的卫生标准，市政府根据本市的实际情况制定一整套法规。对停车管理，也有若干细化规定。

五、宝活市政府的城市管理和执法情况

宝活市主要通过行政许可和行政处罚等方式来进行社会管理，市政府通常以报告的形式实施行政许可权和行政处罚权。如在建筑领域，当事人完成申请建房、交纳费用等环节后，市政府会向其颁发建筑许可（certificate of construction），待房屋建好之后，市政府会再向其颁发入住许可，然后当事人需要再到州政府土地厅登记。只有完成上述程序后，房屋所有人才能合法居住、买卖。如果市政府不批准当事人的建筑许可申请，当事人可以到土地法庭起诉，如果土地法庭支持当事人的诉讼请求，则市政府必须遵守法庭的裁定。再如，在卫生领域，由市政府的卫生部门进行调查，并制作报告，指明卫生不达标的地方。当事人在18天内必须改正。否则，市政府可以处以罚款（不得超过650澳元，如果超过650澳元，需要到法庭申请执行令状），甚至责令停业整顿。

在宝活市，城市管理实行的是决策权、执行权、执法权分开的做法。市政府和议员主要是决策。总经理和部门主要是执行，具体的执法行动则由执法官（Law enforcement officer，有的城市也称为City rangers，Environment officer）实施（在新南威尔士州的其他市也基本是这种架构模式）。

目前，宝活市政府有16名执法官，有6名穿统一的制服，另10名不穿制服的执法官主要负责对违法停车抄牌。因人数较少，这些执法官一般隔天分区巡查。执法官隶属于市政府的管理办公室（governance department），与警察不同（警察根据州政府的刑事法律执行任务），执法官没有经过专业训练，不能执行警察职责范围内的任务，只是负责市政府职权范围内的综合执法工作，如可以对违法停车、搭建违章建筑、卫生不达标、乱贴广告、乱涂乱画、噪声污染等行为进行制止，并依法做出行政处罚，但是没有权力拘捕这些人，也就是说这些执法官只有行政处罚权，没有行政强制权。比如，涂鸦在澳大利亚是一个非常大的问题，而涂鸦的人通常是不具有法律能力的年轻人，对于这些涂鸦的人，执法官只能具有阻止（deter）的权力，而不能对其采取行政强制措施。

一般来讲，澳大利亚基本不存在流动摊贩、乱扔垃圾的现象，因此这些执法官不管理此类问题。在澳大利亚，如果当事人要申请拜访流动摊贩，则要到市政府去申请牌照，一般情况下市政府也不会批准。游行、社团宣传等其他占用公路等公共场所的行为会对城市消防产生影响，也必须向市政府申请，但如果当事人要游行示威，则必须向州政府警察申请。此外，乱扔垃圾的现象在澳大利亚非常少，规制的必要性很低。在费用方面，居民扔垃圾每年向市政府交165澳元，而市政府则把垃圾清理外包给垃圾公司。为了避免市政府执法人员营私舞弊，宝活市和新南威尔士州注重完善罚款缴纳机制。违法停车的罚款要统一交到州政府的专用账户，然后由州政府将罚款全部返还市政府（外地车的罚款根据属地抄牌原则确定最终获得罚款的市政府）。2010年宝活市违法停车罚款有125万澳元左右。在城市管理中，除了行政处罚、行政许可的行政管理措施之外，宝活市还综合运用一些民事方法。比如，澳大利亚人不愿意见到建筑物外乱挂衣服，但这个问题市政府并不介入，而是通过物业公司来管理。再如，对于乱贴广告的行为，除了行政处罚，物业的所有者还可以根据地址要求索赔。

在人口的管理上，宝活市与澳大利亚其他城市一样，每四年进行一次人口普查。政府不实行户籍管理，居民没有户口和身份证，社保和医保登记、驾照相当于居民的身份凭证。选民登记也能起到证明居民身份的作用。

此外，宝活市的志愿者活动也比较活跃，有305个团体从事志愿者活动，每个团体有10多个志愿者。每年市政府会举办志愿者早餐日，每次有300多个志愿者团体参加。志愿者团体和志愿者活动在社会管理中发挥了重要作用。