本条来源

原法第十四条。

立法演变

无实质变化。

条文释义

一、规范意旨

我国统一多层次立法的界限在其他规范性文件，除了国务院文件，《立法法》并不承认其他规范性文件的“法律”地位。行政处罚法定既是本法规定的基本原则，也是理论上公认的原则。因此，本法没有赋予其他规范性文件设定行政处罚的权力。从实践来看，这类规范性文件数量大、制定主体多、涉及面广，如何将这类规范性文件有效控制在必要范围内，一直是行政改革的重点任务。

二、其他规范性文件

规范性文件是一个较为宽泛的概念。根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》第五章，规范性文件包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，所以本条的措辞是“其他”规范性文件。

目前，行政法规、规章的制定程序等都已经有单行的行政法规。但是，其他规范性文件在国家立法方面一直缺少进展，各地方这方面的法规规章已经执行多年。2018年，《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》明确：行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。这是首次明确何为行政规范性文件，意义重大。理解本条还需要注意以下几点：

一是按照《宪法》的规定，法院、检察院、监委、军事机关等国家机关的规范性文件不能设定行政处罚。

二是行政法规之外的其他国务院文件不能设定行政处罚。

三是其他规范性文件可作出具体规定。其他规范性文件是一种执行法律、法规、规章的行为，有利于保障法律法规规章的实施，《行政处罚法》并未禁止。因此，这类规范性文件在法律、法规、规章规定给予行政处罚的行为、种类、幅度范围内作出具体规定，是可以的。[136]

四是其他规范性文件可以由人民法院附带审查，但不包括国务院制定的其他规范性文件。《行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”有司法解释答复，包头市人民政府办公厅转发的包头市城乡建设局《包头市城市公共客运交通线路经营权有权出让和转让的实施办法》中设定的行政处罚种类，缺乏法律、法规依据，不宜作为审查被诉具体行政行为是否合法的根据。[137]

五是政府会议纪要是否可诉是一个重要问题。在实施中，有的地方政府通过会议纪要的形式作出限制生产经营等决策，其所属的行政机关会据此作出行政处罚决定。一方面，行政机关就特定事项，针对不特定对象制定、发布可以反复适用的规范性文件的行为，属于行政机关制定、发布具有普遍约束力的决定、命令的行为，不属于行政诉讼的受案范围；政府会议纪要未对外发生法律效力，未对当事人的权利义务产生实际影响的，属于行政机关的内部程序性行为，不属于可诉的行政行为范畴；当事人请求行政机关履行法定职责的，应当先向该行政机关提出申请，未经申请直接向人民法院提起诉讼的，不符合法定起诉条件。[138]另一方面，政府会议纪要通常属于行政机关集体研究讨论相关议题形成的内部意向性处理意见，对当事人的权利义务不会产生实际影响，属于不可诉的行政行为。但是，政府以会议纪要的形式，形成对外发生法律效力的行政决定，则属于可诉的行政行为。政府会议纪要“外化”，不是会议纪要可诉的法定要件。将会议纪要内容告知当事人，或者向相关当事人送达，但是外化后会议纪要内容仍然仅仅是一种拟处理的意向，而非生效行政决定的，仍然属于对当事人权利义务未产生实际影响的不可诉的行政行为。[139]

六是有的语境下的“规范性文件”其实是“行政规范性文件”。

法条关联

《党政机关公文处理工作条例》；《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》；《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》等。

案例评议

上海中燃船舶燃料有限公司诉上海市质量技术监督局行政处罚决定案[140]

◆裁判要旨

行政规范性文件经制定、发布、公布、施行，具备作为实施行政处罚依据的行政法律效力。是否报送备案并非行政规范性文件的生效要件；行政规范性文件应当报备而未报备的，该问题应通过行政机关内部督促检查的法定途径予以解决。

根据有关法律、法规、规章规定，涉诉行政规范性文件如果与国家标准、行业标准、地方标准和企业标准存在一定区别，且构成检验、判定在一定地域生产、销售的普通柴油产品质量依据的，对该行政规范性文件的实施问题应当在行政处罚适当性审查中予以衡平考量。故从行政裁量上依法调整处罚结果，进一步提升行政处罚决定的适当性，以更好地体现坚持处罚与教育相结合的行政处罚原则。

---

[1] 郑玉波：《法谚（二）》，法律出版社2007年版，第163页。

[2] 雷立柏：《拉英德汉法律格言词典》，宗教文化出版社2008年版，第132页。

[3] 黄海华：《行政处罚的重新定义与分类配置》，《华东政法大学学报》2020年第4期。

[4] 洪家殷：《行政制裁》，载翁岳生主编：《行政法（下册）》，中国法制出版社2002年版，第830页。

[5] 行政处罚类型取决于违法行为的表现形式，行政处罚类型的多少，在逻辑上具有意义，但在操作层面还是要更多地关注如何发挥行政处罚的治理效用，以行政措施的功能确定何为行政处罚，也不能说行政处罚的数量越多，行政处罚法治就越不好，不能唯数量至上。

[6] 详细论述参见本书第二编第三章“民法典对行政执法的新要求”。

[7] 《退役军人保障法》第七十七条规定：“违反本法规定，拒绝或者无故拖延执行退役军人安置任务的，由安置地人民政府退役军人工作主管部门责令限期改正；逾期不改正的，予以通报批评。对该单位主要负责人和直接责任人员，由有关部门依法给予处分。”

[8] 《最高人民法院印发〈关于行政案件案由的暂行规定〉的通知》（法发〔2020〕44号）。

[9] 《最高人民法院印发〈关于行政案件案由的暂行规定〉的通知》（法发〔2020〕44号）规定的行政处理包括责令退还非法占用土地、责令交还土地、责令改正、责令采取补救措施、责令停止建设、责令恢复原状、责令公开、责令召回、责令暂停生产、责令暂停销售、责令暂停使用、有偿收回国有土地使用权、退学决定。

[10] 张正钊、韩大元主编：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第467页。

[11] 本法第六十六条规定了暂缓缴纳罚款，但实践中存在无力缴纳罚款的情况，罚款决定可能会变成一纸空文。

[12] 曹康泰主编：《中华人民共和国行政处罚法教程》，中国法制出版社2010年版，第26页。

[13] 张树义：《行政法与行政诉讼法学（第二版）》，高等教育出版社2007年版，第133页。现行法律、行政法规中，只有《道路交通安全法》明确规定了“口头警告”（不是行政处罚），如第九十三条第一款：“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离。”

[14] 《公安部交通管理局关于警告处罚如何适用问题的答复》（1990年10月25日），被《公安部关于保留修改废止部门规章及规范性文件的通知》（公通字〔2004〕71号 2004年8月19日）废止。

[15] 王学辉、王亚栋：《论作为行政处罚种类的交通违法记分》，《西部法学评论》2019年第3期。

[16] 王学辉、王亚栋：《论作为行政处罚种类的交通违法记分》，《西部法学评论》2019年第3期。

[17] 马怀德：《行政处罚现状与立法建议》，《中国法学》1992年第5期。

[18] 陈清秀：《“行政罚法”》，法律出版社2016年版，第15页。当然也有观点认为，扣分本身不是行政处罚，而是行政确认，因为每次扣分没有直接处分相对人的权利，只是确认相对人违章分值，不具有直接的制裁性。胡建淼：《行政法学（第四版）》，法律出版社2015年版，第247页。

[19] 汪永清：《行政处罚法适用手册》，中国方正出版社1996年版，第48页。

[20] 汪永清：《行政处罚法适用手册》，中国方正出版社1996年版，第48页。

[21] 张春生主编：《中华人民共和国行政处罚法释解》，中国社会出版社1996年版，第15页。

[22] 张红：《行政罚款设定方式研究》，《中国法学》2020年第5期。

[23] 张红：《行政罚款设定方式研究》，《中国法学》2020年第5期。

[24] 《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于印送〈立法技术规范（试行）（二）〉的函》（法工委发〔2011〕5号）。

[25] 李震山：《“行政罚法”之适用范围》，载廖义男主编：《“行政罚法”》，元照出版有限公司2017年版，第33页。

[26] 类似观点参见杜殿虎：《按日计罚性质再审视——以法解释学为解释视角》，《南京工业大学学报（社会科学版）》2018年第5期。当然也有观点认为按日计罚为行政处罚，参见胡红玲：《环境保护按日计罚制度适用反思与完善——以美国环境保护按日连续处罚制度为借鉴》，《政治与法律》2018年第8期。

[27] 《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔1996〕13号）。

[28] 苏苗罕：《美国联邦政府监管中的行政罚款制度研究》，《环球法律评论》2012年第3期。

[29] 张红：《行政罚款设定方式研究》，《中国法学》2020年第5期。

[30] 苏苗罕：《美国联邦政府监管中的行政罚款制度研究》，《环球法律评论》2012年第3期。

[31] 刘长兴：《论行政罚款的补偿性》，《行政法学研究》2020年第2期。

[32] 在我国台湾地区“行政罚法”立法过程中，也有类似观点，即送达邮费、登载公报新闻纸费及其他公告所生之费用、证人及关系人交通费及在途食宿费用、物之运送费及保管费等由行政机关垫款，可以由行为人偿还。张剑寒：《行政制裁制度》，我国台湾地区“行政院”研究发展考核委员会1979年印制，第258页。

[33] 张春生主编：《中华人民共和国行政处罚法释解》，中国社会出版社1996年版，第15页。

[34] 张春生主编：《中华人民共和国行政处罚法释解》，中国社会出版社1996年版，第14页。

[35] 《〈中华人民共和国种子法〉有关条款的解释》，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2007-02/25/content_358433.htm。

[36] 《国家食品药品监督管理局关于〈药品管理法〉、〈药品管理法实施条例〉“违法所得”问题的批复》（国食药监法〔2007〕74号）。

[37] 《全国人大常委会法制工作委员会关于“没收非法所得”是否包含没收土地问题的答复》（1990年8月2日）。

[38] 《德国刑法典》，冯军译，中国政法大学出版社2000年版，第45-47页。

[39] 《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于申请解释固体废物污染环境防治法第七十七条有关规定的答复意见》（法工委复字〔2005〕34号）。

[40] 《最高人民法院关于审理生产、销售伪劣产品刑事案件如何认定“违法所得数额”的批复》（法复〔1995〕3号）。

[41] 曹康泰主编：《中华人民共和国行政处罚法教程》，中国法制出版社2010年版，第28页。

[42] 《德国违反秩序法》第二十二条规定：“没收只在下列情形方与准许：一是物品在裁判时属于行为人或为其所有，或者二是物品按其类型或依当时情形有害于公众或者存在被用于实施应受刑罚或罚款处罚的危险。”关保英：《行政法学（第二版）》，法律出版社2018年版，第410页。没入在德国法是罚锾的附带效果。陈新民：《行政法学总论》，新学林出版有限公司2015年版，第709页。

[43] 《财政部、审计署对执行〈国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定〉两个具体问题的答复》（1988年12月7日）。

[44] 《全国人大常委会法制工作委员会关于对违法建设进行行政处罚计算违法收入有关问题的函》（法工委发〔2011〕1号）。

[45] 《民法典》第九百八十五条规定：“得利人没有法律根据取得不当利益的，受损失的人可以请求得利人返还取得的利益，但是有下列情形之一的除外：（一）为履行道德义务进行的给付；（二）债务到期之前的清偿；（三）明知无给付义务而进行的债务清偿。”在民法上，受损失的人可能有多种请求权基础，货币的占有人即为所有权人，因此货币的返还可以适用不当得利的有关规定；对于其他物，可以适用返还原物的有关规定，也可以适用不当得利的有关规定。关于民事、行政的竞合研究，参见袁雪石：《行政处罚附带民事纠纷解决机制研究》，《中国法律评论》2020年第5期。

[46] 叶平、陈昌雄：《行政处罚中的违法所得研究》，《中国法学》2006年第1期。

[47] 张剑寒：《行政制裁制度》，我国台湾地区“行政院”研究发展考核委员会1979年印制，第245页。

[48] 关于是否采纳物权、债权的立法技术，我国民法学界曾有过争论。争论的背后是采用英美法系路径，还是采用大陆法系路径。2001年6月、7月、9月，中国社会科学院《要报》接连刊载中国社会科学院法学研究所郑成思教授的三篇文章，建议不制定物权法而制定财产法。梁慧星教授提出了反对意见。梁慧星：《是制定“物权法”还是制定“财产法”？》，《人大法律评论》第4辑；郑成思：《知识产权、财产权与物权》，《河南财经政法大学学报》1998年第2期。

[49] 于立深：《民生行政法的主题变迁及实现途径》，《浙江学刊》2019年第4期。

[50] 徐国栋：《现代的新财产分类及其启示》，《广西大学学报（哲学社会科学版）》2005年第6期。《民法典》第一千一百八十三条第二款规定：“因故意或者重大过失侵害自然人具有人身意义的特定物造成严重精神损害的，被侵权人有权请求精神损害赔偿。”

[51] 最高人民法院行政审判庭：《中华人民共和国行政处罚法释义与讲座》，警官教育出版社1996年版，第20页。

[52] 根据《海关行政处罚实施条例》第六十二条，走私违法事实基本清楚，但当事人无法查清，自海关公告之日起满三个月的，由海关予以收缴。

[53] 张春生主编：《中华人民共和国行政处罚法释解》，中国社会出版社1996年版，第15页。姜明安认为，暂扣许可证件为行政强制行为。

[54] 我国台湾地区将吊扣证照作为行为罚，而将吊销证照作为剥夺或消灭资格、权利的处罚。

[55] 《卫生部关于实施吊销〈医疗机构执业许可证〉有关问题的批复》（卫政法发〔2006〕237号）。

[56] （2012）沪一中行终字第212号，张某诉上海市公安局松江分局交通警察支队要求撤销行政处罚决定案。

[57] 《中国证券监督管理委员会关于吊销广东新时代期货经纪有限公司〈期货经纪业务许可证〉和取消无锡国泰期货经纪有限公司从事期货经纪业务资格的决定》（证监发字〔1995〕69号）。

[58] 具体情形包括涂改、出租、出借民办非企业单位登记证书，或者出租、出借民办非企业单位印章的；超出其章程规定的宗旨和业务范围进行活动的；拒不接受或者不按照规定接受监督检查的；不按照规定办理变更登记的；设立分支机构的；从事营利性的经营活动的；侵占、私分、挪用民办非企业单位的资产或者所接受的捐赠、资助的；违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受使用捐赠、资助的。

[59] 如，ELECTRABEL S.A.V.THE REPUBLIC OF HUNGARY （ICSID CASE NO.ARB/07/19）。

[60] 《撤回许可决定书》，http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/202004/t20200416_245027.html，最后访问时间：2020年12月11日。

[61] 类似的行为罚还有禁止行驶，禁止出入港口、机场或特定场所，禁止制造、买卖、运输等。

[62] 对于不得申请某项行政许可的分析，请见本条其他行政处罚的阐述。

[63] 《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）。

[64] 张春生主编：《中华人民共和国行政处罚法释解》，中国社会出版社1996年版，第15页。

[65] 最高人民法院行政审判庭：《中华人民共和国行政处罚法释义与讲座》，警官教育出版社1996年版，第171页。

[66] 四平市山佳石材有限公司诉吉林省四平市铁东区人民政府行政赔偿案，最高人民法院（2016）最高法行赔申14号。

[67] 黄海华：《行政处罚的重新定义与分类配置》，《华东政法大学学报》2020年第4期。

[68] 《国家环境保护总局关于对逾期未完成限期治理任务的企业责令停业关闭问题的复函》（环函〔2002〕333号）。

[69] 《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）规定了限制从业任职资格。

[70] 宋华琳：《禁入的法律性质及设定之道》，《华东政法大学学报》2020年第4期。

[71] 第二百二十一条第二款规定：“前款所称证券市场禁入，是指在一定期限内直至终身不得从事证券业务、证券服务业务，不得担任证券发行人的董事、监事、高级管理人员，或者一定期限内不得在证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所交易证券的制度。”

[72] 第三十一条设定了10 年的禁入期限。

[73] 第三条第三款规定：“金融机构的工作人员依照本办法受到开除的纪律处分的，终身不得在金融机构工作，由中国人民银行通知各金融机构不得任用，并在全国性报纸上公告。金融机构的高级管理人员依照本办法受到撤职的纪律处分的，由中国人民银行决定在一定期限内直至终身不得在任何金融机构担任高级管理职务或者与原职务相当的职务，通知各金融机构不得任用，并在全国性报纸上公告。”

[74] 张春生主编：《中华人民共和国行政处罚法释解》，中国社会出版社1996年版，第16页。

[75] 关保英：《行政法学（第二版）》，法律出版社2018年版，第410页。

[76] 有的禁止出境不以行政相对人违法为前提，属于行政命令。《出境入境管理法》第十二条规定：“中国公民有下列情形之一的，不准出境：（一）未持有效出境入境证件或者拒绝、逃避接受边防检查的；（二）被判处刑罚尚未执行完毕或者属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的；（三）有未了结的民事案件，人民法院决定不准出境的；（四）因妨害国（边）境管理受到刑事处罚或者因非法出境、非法居留、非法就业被其他国家或者地区遣返，未满不准出境规定年限的；（五）可能危害国家安全和利益，国务院有关主管部门决定不准出境的；（六）法律、行政法规规定不准出境的其他情形。”

[77] 熊樟林：《行政处罚的种类多元化及其防控》，《政治与法律》2020年第3期。

[78] 2020年，中国政府网开通了“行政法规库”，判断法律规范是否是行政法规，可以直接通过该数据库检索，http：//www.gov.cn/zhengce/xzfgk/index.htm。此外，司法部也开通了法律规范检索库，http：//search.chinalaw.gov.cn/search2.html。

[79] 该类型行政处罚也可以列入限制开展生产经营活动，但是从修订过程来看，不得申请行政许可曾经作为资格罚写入过程稿。

[80] 黄海华：《行政处罚的重新定义与分类配置》，《华东政法大学学报》2020年第4期。

[81] 卫生部公告2006年第4号（关于上海伦特电子仪表有限公司暂时不得再次申请涉及饮用水卫生安全产品行政许可）明确：“我部在涉及饮用水卫生安全产品行政许可审查中发现，上海伦特电子仪表有限公司在申请换发卫生许可批件过程中提供虚假材料，违反了《行政许可法》第三十一条的规定。根据《行政许可法》第七十八条的规定，我部对该公司申请的相关行政许可未予批准，并给予警告。上海伦特电子仪表有限公司从本公告发布之日起一年内不得再次申请涉及饮用水卫生安全产品行政许可。”

[82] 潘波：《“取缔”的法律属性及适用》，《学习时报》2018年4月2日。

[83] 有法院认为，取缔是国家对违法活动采取的一系列制止性、制裁性措施的统称，这些措施既可能包括行政强制措施，也可能包括行政处罚。根据《行政处罚法》第八条规定的行政处罚的种类，以及国务院颁布的《无照经营查处取缔办法》均未将取缔规定列为行政处罚的范畴，所以上诉人主张应适用行政处罚的规定没有依据，对该理由本院不予支持。横县鑫艺咖啡厅、横县文化广电体育和旅游局文化行政管理（文化）二审行政判决书，（2020）桂01行终78号。

[84] 《国家工商行政管理局关于对非法传销企业予以“取缔”是否包括“吊销营业执照”问题的答复》（工商公字〔1997〕第322号）。

[85] 晏山嵘：《行政处罚实务与判例释解》，法律出版社2019年版，第153页。

[86] 马怀德：《行政处罚现状与立法建议》，《中国法学》1992年第5期。

[87] 陈斯喜：《行政处罚法理论适用》，法律出版社1996年版，第25页。

[88] 训诫并不属于《治安管理处罚法》规定的行政处罚种类。《保安服务管理条例》第四十五条规定，保安员有某类违法行为的，由公安机关予以训诫。俄罗斯认为训诫是一种行政处罚措施，其表现是正式谴责自然人或法人。训诫应当以书面形式作出。《俄罗斯联邦行政违法法典》，刘向文译，中国人民大学出版社2004年版，第9页。

[89] 王学辉：《公安机关对李文亮的“训诫”行为的行政法分析》，https：//zhuanlan.zhihu.com/p/107274139？utm_source=wechat_session。我国台湾地区有学者认为，告诫、申诫为典型的名誉罚。

[90] 原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（［1997］国土［法］字第153号）。本部分引用的法律规范在本答复出台前。

[91] 仅对违法行政法上义务之行为命其停止或改正者，对相对人而言也是一种不利处分，但不具裁罚作用，故不属一种行政处罚。廖义男：《“行政罚法”之制定与影响》，载廖义男主编：《“行政罚法”》，元照出版有限公司2017年版，第6页。

[92] 吴卫军、石俊峰：《论行政接管的法律规制》，《行政法学研究》2006年第1期。

[93] 应松年、冯健：《论行政接管的法律性质》，《学习与实践》2020年第10期。

[94] 《疫苗管理法》等17件法律、《上海市社会信用条例》等14件地方性法规和政府规章规定了列入黑名单的行政处罚。黄海华：《行政处罚的重新定义与分类配置》，《华东政法大学学报》2020年第4期。

[95] 党的十八大提出“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，党的十八届三中全会提出“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”，《中共中央 国务院关于加强和创新社会管理的意见》提出“建立健全社会诚信制度”，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“加快社会信用体系建设”，《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）的通知》提出，到2020年，社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立，以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统基本建成，信用监管体制基本健全，信用服务市场体系比较完善，守信激励和失信惩戒机制全面发挥作用。《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》（中办发〔2016〕64 号）、《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）、《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）、《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》。

[96] 张晓莹：《行政处罚视域下的失信惩戒规制》，《行政法学研究》2019年第5期。

[97] 不当联结禁止原则参见郭庆珠：《论不当联结禁止原则对行政管理创新的规制——以创新的法律界限为归宿》，《学术探索》2010年第6期。国务院也确定了信用监管要遵循合法、关联、比例原则。

[98] 《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）。

[99] 《教育行政处罚暂行实施办法》第九条第一款规定：“教育行政处罚的种类包括：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得，没收违法颁发、印制的学历证书、学位证书及其他学业证书；（四）撤销违法举办的学校和其他教育机构；（五）取消颁发学历、学位和其他学业证书的资格；（六）撤销教师资格；（七）停考，停止申请认定资格；（八）责令停止招生；（九）吊销办学许可证；（十）法律、法规规定的其他教育行政处罚。”

[100] 最高人民法院指导案例39号，何某强诉华中科技大学拒绝授予学位案，最高人民法院审判委员会讨论通过 2014年12月25日发布。

[101] 最高人民法院指导案例38号，田某诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案，最高人民法院审判委员会讨论通过，2014年12月25日发布。

[102] 最高人民法院（2011）行提字第12号，《最高人民法院公报》2012年第7期。

[103] 该条规定国土资源行政处罚包括限期拆除。

[104] 河南省安阳市中级人民法院行政判决书（2011）安行终字第57号。

[105] 张春生主编：《中华人民共和国行政处罚法释解》，中国社会出版社1996年版，第17页。

[106] 《最高人民法院公报》2006年第8期。

[107] 龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社2012年版，第429页。

[108] 刘烈：《国外行政处罚立法状况》，《行政法学研究》1994年第1期。

[109] 郑玉波：《法谚（一）》，法律出版社2007年版，第30页。

[110] 《最高人民法院公报》2006年第6期。

[111] ［法］狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，商务印书馆2013年版，第90页。

[112] 《民法典》第七十六条规定：“以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人。营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。” 第八十七条规定：“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。”非营利法人不领取营业执照，领取主体资格登记证书。比如，根据《社会团体登记管理条例》，社会团体登记后领取社会团体法人登记证书。类似的还有基金会、社会服务机构等。

[113] 《文物保护条例设置行政处罚的有关问题》，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2005-10/11/content_363228.htm。此外，关于行政许可，也有类似答复，即《中华人民共和国行政许可法》第十五条第一款规定，本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可。这一规定应当理解为，在尚未制定法律、行政法规的情况下，也就是无上位法依据时，地方性法规可以设定行政许可。如果某一领域或者某一事项制定了法律、行政法规，但法律、行政法规没有设定行政许可的，或者对该领域内某一事项未设定行政许可的，地方性法规不得设定行政许可。《如何理解和掌握〈中华人民共和国行政许可法〉有关规定》，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2004-12/24/content_363196.htm。

[114] 《食品卫生法》已被《食品安全法》替代。

[115] 《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于地方性法规对法律中没有规定的行政处罚行为可否作出补充规定问题的答复》（1996年4月26日）。

[116] 按照《行政处罚法》第十一条第二款规定。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。地方性法规设置行政处罚的幅度，其上限不得突破法律、行政法规的规定，这是明确的，但是，我们在审议地方性法规草案的过程中，经常遇到法律、行政法规规定的罚款数额较大，从我省属于边疆地区，经济发展水平和人民生活水平不高的实际来看，处罚额度过高，实践中也难以执行。因此，在制定地方性法规时，经常出现要求降低法律、行政法规处罚下限的情况。另外，我们在审议地方性法规草案时，还经常遇到对法律、行政法规给予行政处罚的行为，提高处罚的下限和降低处罚的上限的情况。《地方性法规应如何设置行政处罚的幅度》，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2005-08/23/content_342675.htm。

[117] 《地方性法规在对一法律规定的行政处罚予以具体化时能否增加新的行为和种类》，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2003-10/22/content_363176.htm。

[118] 《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于地方性法规对法律中没有规定的行政处罚行为可否作出补充规定问题的答复》（1996年4月26日）。

[119] 乔晓阳：《如何把握行政处罚法有关规定与地方立法权限的关系》，《法制日报》2017年9月12日。

[120] 《上路行驶的机动车排气污染超标能否设定行政处罚》，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2005-03/25/content_363209.htm。行政强制措施领域，也掌握这一口径。在公路法制定过程中，起草部门曾提出，建议在该法律中规定，对不按规定缴纳公路建设、养护费用的，交通主管部门可以暂扣车辆。立法机关经研究后，没有采纳这一意见，而是规定由交通主管部门依法申请法院强制执行。因此，地方性法规不能因为不按规定缴纳公路建设、养护费用，而规定由交通主管部门“暂扣运输车辆”。《地方性法规能否规定对不按规定缴纳交通规费的由交通主管部门“暂扣运输车辆”》，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2002-01/07/content_370419.htm。

[121] 应松年、张晓莹：《〈行政处罚法〉二十四年：回望与前瞻》，《国家检察官学院学报》2020年第5期。

[122] 《中国人大》2005年第7期刊登了关于自治条例和单行条例不能设定行政许可的答复，有的同志因此提出民族立法中的单行条例能否设定行政处罚？一些同志认为可以设定行政处罚，理由是：第一，《宪法》《民族区域自治法》《立法法》均规定民族自治地方可以根据本民族特点制定自治条例和单行条例，并可以根据本民族特点对法律、行政法规作出变通，没有限制其设定法律责任；第二，从理论上讲，立法权本身应当包含设定法律责任，因为以法律责任为主要形式的法律后果是法律规范的构成要件之一，而地方可以设定的法律责任主要是行政处罚；第三，民族自治地方实行自治，需要在单行条例中根据本民族特点设定行政处罚；第四，《行政处罚法》公布实施前，民族立法中单行条例已设定了一些行政处罚，《行政处罚法》公布实施后，全国人大并没有要求就单行条例设定的行政处罚进行清理。

[123] 《自治州、自治县的单行条例能否设定行政许可》，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2004-08/19/content_337549.htm。

[124] 《最高人民法院对〈关于秦大树不服重庆市涪陵区林业局行政处罚争议再审一案如何适用法律的请示〉的答复》（〔2001〕行他字第7号）。

[125] 张明楷：《刑法格言的展开（第三版）》，北京大学出版社2013年版，第3页。

[126] 张春生主编：《中华人民共和国行政处罚法释解》，中国社会出版社1996年版，第23-25页。

[127] 王汉斌：《社会主义民主法制文集》，中国民主法制出版社2012年版，第507页。

[128] 部委管理的国家局不具有规章制定权。如中国民航局划归交通运输部管理后，不再具有规章制定权，但其原来制定的规章继续有效。

[129] 《国务院法制办公室关于〈渔业行政处罚规定〉对“收购行为”创设的行政处罚应当无效的答复》（国法秘函〔2000〕91号）。

[130] 据中国人民银行统计，1999年，我国货币和准货币是117638.10亿元；货币是45837.30亿元；2021年1月，625563.81亿元；货币和准货币是2213047.33亿元。《1999年统计数据》《2021年统计数据》参见中国人民银行官网，http：//www.pbc.gov.cn/diaochatongjisi/116219/116319/116393/index.html。据此，3万元等罚款限额似应予以调整，读者可以对此予以关注。

[131] 广东省高级人民法院（2016）粤行终492号行政判决书。

[132] 最高人民法院指导案例5号，最高人民法院审判委员会讨论通过，2012年4月9日发布。

[133] 郑玉波：《法谚（一）》，法律出版社2007年版，第38页。

[134] 《行政许可法》第二十条规定：“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。”《行政强制法》第十五条规定：“行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。”

[135] 《最高人民法院公报》2013年第7期。

[136] 杨景宇：《法治实践的理性探求》，中国法制出版社2002年版，第177页。

[137] 《最高人民法院行政审判庭关于对包头市人民政府办公厅转发〈包头市城市公共客运交通线路经营权有偿出让和转让的实施办法〉中设定罚则是否符合法律、法规规定问题的答复》（〔1997〕行他字第11号）。

[138] 王某云诉辽宁省阜新市太平区人民政府给付取暖费案，最高人民法院（2015）行监字第960号。

[139] 四平市海丰园房屋开发有限公司诉吉林省四平市人民政府、原审第三人四平九洲房地产开发有限责任公司变更项目开发主体会议纪要案，最高人民法院（2015）行监字第1680号。

[140] 《最高人民法院公报》2020年第10期。