18 建设项目环境影响评价公众参与内容的司法审查

——××小区第二届业委会诉湖北省生态环境厅、中华人民共和国生态环境部行政许可案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

湖北省武汉市中级人民法院（2019）鄂01行终307号行政判决书

2.案由：行政许可纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：××小区第二届业委会

被告（被上诉人）：湖北省生态环境厅（以下简称省生态环境厅）、中华人民共和国生态环境部（以下简称生态环境部）

第三人（被上诉人）：武汉地铁集团有限公司（以下简称武汉地铁公司）

【基本案情】

2016年2月23日，第三人武汉地铁公司委托铁四院公司承担轨道交通11号线武昌段工程的环境影响评价报告的编制工作。第三人武汉地铁公司通过《武汉晨报》和武汉市环境保护局官方网站对武汉市轨道交通11号线二期工程环境影响评价按要求进行了两次公示。第二次公示载明：该项目环境影响报告书简本已完成，现向公众公告并征求公众意见。公众可在省生态环境厅和铁四院公司的网站查阅详细信息公告及报告书简本，索取信息及提出意见期限为即日起10个工作日。后第三人通过问卷调查、团体意见征询等方式征求涉案工程周边公众意见，其中××小区的个人问卷和团体问卷结果均为不支持，理由主要为地铁下穿小区影响房屋结构安全、污染环境。

2017年12月1日，第三人武汉地铁公司向被告省生态环境厅申请报批铁四院公司编制的《环境影响报告书》。2018年1月22日，被告省生态环境厅受理涉案建设项目环境影响报告书，并在湖北省投资项目在线审批平台进行拟批准公示，公示期间为2018年1月22日至2018年1月31日。2018年2月13日，被告省生态环境厅对第三人武汉地铁公司作出鄂环审［2018］12号《省环保厅关于武汉市轨道交通11号线东段二期工程环境影响报告书的批复》，并于2018年3月2日在湖北省投资项目在线审批平台予以公示。

原告××小区第二届业委会向生态环境部就案涉环评批复行为提出行政复议申请。2018年7月28日，被告生态环境部作出环法［2018］48号《行政复议决定书》，维持了省生态环境厅作出的环评批复行为，并于2018年7月31日向原告××小区第二届业委会邮寄送达。原告××小区第二届业委会不服，提起诉讼。

【案件焦点】

案涉环评批复行为是否合法。

【法院裁判要旨】

湖北省武汉市洪山区人民法院经审理认为：第三人武汉地铁公司委托具有相应资质的铁四院公司对涉案建设项目编制环境影响报告书，在编制过程中，第三人武汉地铁公司进行了两次公示，并通过问卷调查、团体意见征询等方式征求涉案建设项目周边公众意见。涉案建设项目环境影响报告书的内容涵盖了法定报批内容。被告省生态环境厅收到第三人武汉地铁公司提交的涉案环境影响报告书审批申请后，组织技术机构对环境影响报告书进行了技术评估，在湖北省投资项目在线审批平台上公告环境影响报告书受理的有关信息，并进行了批前公示，公示完毕后作出被诉环评批复行为，符合法律法规的规定。对于原告认为环评公众参与作假的主张，根据涉案建设项目环境影响报告书中公众参与专章的内容，第三人武汉地铁公司征求了建设项目周边公众意见，其中大部分公众意见为支持涉案项目的建设，××小区业主的意见为不支持，从形式上看并无明显不实。且原告××小区第二届业委会未提供证据证明公众参与作假，故对于原告的该项主张，法院不予支持。综上，对于原告××小区第二届业委会要求撤销被告省生态环境厅作出的被诉环评批复行为的诉讼请求，法院不予支持。被告生态环境部对原告的行政复议申请依法予以受理，并在法定期限内作出行政复议决定，符合法定程序。

湖北省武汉市洪山区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条的规定，作出如下判决：

一、驳回××小区第二届业委会要求撤销省生态环境厅于2018年2月13日作出鄂环审［2018］12号《省环保厅关于武汉市轨道交通11号线东段二期工程环境影响报告书的批复》行为的诉讼请求；

二、驳回××小区第二届业委会要求撤销生态环境部于2018年7月28日作出环法［2018］48号《行政复议决定书》行为的诉讼请求。

二审法院同意一审法院裁判意见。

【法官后语】

随着我国城镇化进程的快速推进，城市人口大幅增长，社会公共服务需求不断增加。为进一步提高市民生活水平，需要建设更多的公共服务设施，其中包括对周边环境有一定影响的公共设施，如高压变电站、地铁、高架桥等。由于这些建设项目会对周边居民产生影响，因此项目周边居民基于自身利益考虑，往往持反对意见，由此产生行政争议的现象较为普遍。

本案中，原告以涉案项目环评报告中的公众参与问题存在虚假不实等为由，要求撤销被告省生态环境厅对涉案项目环评报告的批复行为。针对案件涉及的环评行政许可的司法审查问题，实践中存在两种观点。第一种观点认为，建设项目环评行政许可案件中，人民法院应充分尊重行政机关对环境影响评价报告作出的行政判断，仅需从形式上审查环境保护行政主管部门审批行为的合法性，而不需要就建设项目环境影响评价报告书的具体内容作实质审查。第二种观点认为，建设项目环评行政许可案件涉及原告重大利益，与人民群众生产生活密切相关，人民法院不仅需要对环境保护行政主管部门审批行为的程序合法性进行审查，而且需要就原告针对环评报告提出的质疑事项进行实质审查，以判定行政许可行为是否合法。

对此，我们赞同第二种观点，这也是本案生效裁判采纳的意见。主要理由如下：随着行政机关依法行政意识和水平的提升，在环评行政许可程序中做到形式上合法已没有太大障碍。如果人民法院在环评行政许可案件中，针对原告提出质疑的环评报告相关事项，不实质性介入审查而全部采纳行政机关作出的行政判断，仅就审批行为的程序进行形式合法性进行审查，则难以实现行政审判对行政权行使的有效监督，这也是在环评行政许可案件中原告方败诉率高的重要原因。

司法是正义的最后一道防线。在行政审判实践中，对行政机关就专业性问题作出的行政判断，人民法院应给予充分的尊重，但这并不代表人民法院就此完全不予审查。诚然，人民法院以自己的判断优先于拥有专家的行政机关的判断，固然不适当，但如果人民法院一遇到专业问题便无原则地尊重行政机关的专业判断而完全不予审查，那么在行政管理事务日益专业化和复杂化的大背景下，人民法院面临越来越多的专业问题，必将束手无策，这显然不符合设置行政诉讼的制度初衷。

人民法院在推动实现国家治理体系和治理能力的现代化进程中的使命重大，要充分发挥司法监督职能作用，加强对行政机关依法行使职权的监督。因此，人民法院在对行政行为的司法审查中，对有争议的专业性问题进行实质审查判断，不仅是人民法院履行监督行政机关依法行政的需要，更是人民法院履行保护公民、法人和其他组织合法权益的需要，也是推进全面依法治国、建设法治政府的需要。

编写人：湖北省武汉市洪山区人民法院 冉超