第二节　文献综述

一、目前学术界研究的主要内容

领导干部考核评价研究大致经历了两个阶段：一是批判传统的笼统、定性评价，研究指标及其细化；二是优化指标体系，并拓展到其他评价环节的研究。目前，研究正处在第二阶段，有下面五个主要研究内容。

第一，评估指标（或对象、属性）方面，有理论分析和实证研究两条思路。理论分析先是细化指标，如赵忠令和胡月星、贾科等细化了“德、能、勤、绩、廉”指标(20)；萧鸣政对品德指标的细化和测评进行了长期和卓有成效的研究(21)；张培德引入绿色GDP指标，建立了由社会效益、经济效益、行政过程和潜力发展4个一级指标和16个二级指标组成的党政人才政绩指标评价体系(22)。不过，由于指标细化研究没有阐释指标体系的建构逻辑，说服力不强，为此，一些学者探索了指标体系的建构逻辑。如肖鸣政在任务绩效—周边绩效模型的基础上，根据绩效表现形式、绩效主体、绩效层次、绩效内容等的不同，建立了一个包括行为结果、行为时间与行为空间的三维绩效结构模型(23)。吴江认为，应根据我国以人为中心的品位分类管理特点来设计领导绩效评估体系，于是将领导职务行为与组织绩效结合起来研究建构逻辑，认为组织绩效等同于领导个人或领导班子绩效，并结合欧盟通用评价模型（CAF）设计了领导作用指标与结果指标(24)。但他过于强调领导个人绩效与组织绩效的联系而忽视了二者的区别。庄国波提出用“一条主线、两根辅线、四个维度”来建立领导干部政绩评价指标体系，同时用“比较政绩系数、政绩校正因子”来修正(25)。郭庆松探讨了依据“因然、实然、或然、必然”准则来设计指标问题(26)。然而，这些研究都是理论分析，没有实证资料的支撑。而实证研究主要是研究领导干部绩效结构，如石伟、崔修利对局级领导干部的绩效结构进行实证研究，得出了“德、能、勤、绩”实际上只是一个维度的结论(27)。在工作绩效结构研究上，西方有比较成熟的理论，一般首先将绩效界定为行为，然后实证研究绩效结构，并进行理论概括，得出了任务绩效和周边绩效(28)、人际促进和工作奉献(29)、技术—行政管理任务绩效和领导任务绩效(30)、适应绩效(31)等维度。孙健敏和焦长泉、王登峰和崔红、陈亮和段兴民、温志毅等运用这种理论和方法研究了我国党政领导干部的绩效结构，得出了与西方不同的绩效结构，而且突出了“德”或“个人特质”维度，认为文化有重要影响(32)。这从侧面证明了绩效行为观是不完全适合我国领导干部绩效评估的，因此许多学者坚持行为观和结果观的统一(33)，或者行为观、结果观与素质观的统一(34)。然而，这些理论分析或实证研究基本上仅依据评估价值导向和职务分析来设计指标，没有从组织绩效、绩效环境等更广范围来研究领导干部绩效的形成机理，进而设计指标体系，所以指标体系还不够科学，表现为不完整、不系统、随意性大，没有分类评估指标体系，无法比较(35)。

第二，评估客体方面的研究，主要表现为3个方面。一是对领导干部不加区分地设计普适性指标体系进行批评(36)，认为现有评估未能有效区分不同岗位、不同禀赋地域领导之间的绩效差异(37)。洪向华根据不同区的主体功能设计了优先开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区4套党政领导干部绩效考核评价指标体系，但这不是实证研究的结果。二是对个人绩效与组织绩效无法区分的现有评估进行批评。吴江根据领导人对组织承担的无限责任，将组织绩效等同于领导个人或领导班子绩效(38)。肖鸣政和杨京涛认为，个人绩效考评与团体绩效考评是有矛盾的，某些工作绩效结果是通过部门绩效予以反映的，因而需要协调(39)。洪向华认为领导干部的绩效和领导班子的绩效甚至整个部门或单位的绩效都模糊不清，难以区分(40)。如GDP、财政收入等是评估一级政府绩效的指标，与领导干部没有直接的联系。然而，这些学者并没有拿出一个好办法来解决这个问题。三是批评现有评估无法区分客观条件与个人主观努力程度(41)。然而，他们并没有解决这个问题。

第三，评估主体方面的研究，主要有4个。一是认为评价主体单一，服务对象参与少(42)。黄林探讨了按照责任度、关联度和知情度来建立全方位、多元化、立体式的干部考评主体体系问题。洪向华分析了评价主体提供信息失真的原因。二是探讨了评价主体缺乏专业性问题(43)，提出要加强培训，推行资格认证。三是评价主体是否统一问题。吴江认为，考评主体和机构是因考评的目的、内容、形式的不同而确定，探讨了干部任免机关、业务主管机关和监察审计机关在绩效考评中的不同职责(44)。肖鸣政等认为，绩效考评人力资源部门与相关部门应该协调(45)。王发读认为，由于对考核工作缺乏统一规范和管理，导致多头考核、重复考核、考核混乱，提出要整合各类考核资源，原则上只设置一套全面、综合，以实绩考核为主的考核体系，不再重复进行其他各种形式的考核检查，干部实绩考评应归口到一个专门部门组织实施，形成一套规范的考评制度(46)。四是探索第三方评估。黄林、洪向华认为第三方评估包括两个方面：一是成立专业的考核评价机构，对领导干部进行考核评价，官方机构协助进行考核；二是官方机构组织实施考核评价，但把一些专业性特别强的考核内容和环节委托给社会专业机构来实施(47)。王发读提出要整合考评资源，在突出组织评价主体地位的同时，对社会评价和其他评价给予适当的关注，引进社会中介调查机构和新闻媒体等社会评价系统，对干部进行评价和监督(48)。

第四，评估方式方法方面的研究，内容纷繁复杂，主要有4个。一是要科学规范评估程序。吴江提出了从成立绩效考评组织到绩效总结等10个方面的基本程序和步骤(49)。洪向华认为，现有考核程序存在形式主义嫌疑，并研究了民意调查完善问题(50)。王发读认为，现有考核评价方法不够高效，程序复杂，成本高、效率低，提出建立领导班子和领导干部经常性考核评价机制问题(51)。二是引入现代评估技术手段。丁彬认为，现行干部考核评价大多数是定性考评的结果，而且把群众公认简单化为群众画票，提出要完善干部定性与定量分析考评办法，建立绩效考核评价信息收集制度(52)。王发读针对听述职报告、民主测评、座谈和个别谈话，以及查看资料等传统静态考核方法，提出要充分运用现代化手段，引入现代信息技术、量化技术，建立干部考核评价信息库(53)。三是强化评估的民主化、透明化。黄林提出要加大政绩信息公开力度，评估者要完全了解被评估者的行为过程(54)。王发读认为，要坚持走群众路线，拓宽参评主体范围，让更多的“知情人”参与进来(55)。洪向华认为提高民主程度要扩大考核评价人员的范围，增加透明度，实行秘密投票制度，健全考核主体回避制度(56)。四是健全配套制度，提高考核评价的规范性。王发读认为，由于制度不配套，使得干部考评工作缺乏制度保障，自由裁量空间和幅度较大，降低了考评结果转化运用的效用，因此要把综合评价考核作为一项主体制度，加强周边操作性和环境性制度的建设，为其实施提供完善的制度支撑(57)。

第五，评估结果运用方面的研究，对此，众多研究者的共识是运用不够充分。王发读分析了考核结果运用不充分的原因，包括对考核结果综合分析研究不够、重视不够等，提出要建立尊重考核评价成果的工作制度，建立考核评价与干部的奖惩、任用及教育管理链接制度(58)。洪向华认为(59)，运用好考核结果还要注意的一个问题，就是在实践中使党委组织部门组织的领导干部绩效考核评价结果与政府有关部门组织的考核评价结果相互补充、相互印证，防止出现“两张皮”的现象。他提出了两个解决办法：一是由党委和政府有关部门组成联合考核评价小组；二是党委部门高度重视政府部门的考核，能够直接运用的就直接运用，不能够直接运用的要注意与自己组织的考核评价结果结合运用。同时，他还着重研究了考核结果反馈不足的问题。

二、两条研究思路

绩效评估研究有两条研究思路，就是绝对业绩评估研究（Absolute Relative Performance Evaluation）和相对业绩评估研究（Relative Performance Evaluation）。前述的主要研究内容都属于绝对业绩评估研究，新近则出现了相对业绩评估的研究。

笔者认为，绝对业绩评估研究思路就是不进行纵向和横向的业绩比较，不剔除客观基础条件，纯粹以个人的产出或影响来评估业绩的研究思路。通常，采用通过工作分析得出的工作数量、质量、时间、成本等类指标来评估管理者业绩的研究思路就是这种研究思路。其又可分为两种：一是传统业绩指标的细化或重置；二是业绩评估研究对象前移，形成行为绩效评估。这条思路首先主要源于西方的基于绩效行为观的工作绩效结构研究。与绩效结果观不同，这种思路将绩效定义为行为，然后实证研究工作绩效的维度结构（即一级指标），为指标体系建构奠定基础。如Borman和Motowidlo创立的具有里程碑意义的任务绩效和周边绩效结构模型(60)。由Conway在此基础上建构的管理者绩效结构模型(61)，以及我国一些学者根据中国国情建构的管理者绩效结构模型、党政领导干部绩效结构模型。之所以采用行为指标而不是结果指标来评估工作绩效，是“因为结果会受系统因素的影响”(62)。但即便是有效的行为也未必会导致有效的结果，所以行为绩效评估受到了一些学者的批评。马超、凌文辁就指出，用来评价员工绩效的行为、信念、价值观和努力程度都是很容易被操纵的(63)。

新近出现的相对业绩评估研究，思路是针对绝对业绩评估无法剔除客观基础条件优劣的缺陷而产生的，其理论源于委托—代理理论中的代理人薪酬激励研究。核心思想是：代理人的绩效不仅是个人努力的结果，而且受到其不可控的同行业、市场的绩效的影响，因此代理人薪酬的设计基础是剔除这些不可控因素影响后的相对业绩。我国一些学者也深入研究了相对业绩评估，如徐细雄等针对经营者不可控的外部系统环境因素和企业内部资源质量，构建了基于二维度相对业绩比较的经营者报酬契约模型(64)。朱火弟研究了团队内相对绩效评价机制问题(65)。其中，影响最大的是冯英浚教授领导的研究团队提出的“二次相对效益”概念，并据此创立的管理有效性理论。管理有效性是指消除评价单元客观基础条件优劣的影响，真正反映出各测评单位因有效努力而产生效益的行为特性。这个理论在客观测评相对绩效上有突出作用，目前已开始进入政府部门的领导绩效评估研究。王巍博士依据相对业绩评估思路，运用冯英浚教授等建立的管理有效性理论，通过实证研究建立“科学发展指数”，从政府绩效中分离出了政府领导绩效，剔除了客观基础条件优劣的影响(66)。但需要注意的是，他所说的政府领导绩效是整个政府的领导绩效，是集体绩效，而不是领导者个人绩效。换言之，他虽从组织绩效中分离出了领导绩效，但并没有从中区分出领导者个人绩效。

三、文献评价

首先，学术界对前述5个主要内容的研究已经越来越深入，是具有较高的理论价值和实践意义，可以说，这些研究已经提出或者据此可以推演出一些深层次问题，如：

（1）评估客体如何分类才是既可比又科学合理的？

（2）党政领导干部绩效形成机理是什么？

（3）如何才能区分个人绩效与组织绩效，及客观条件与个人主观努力程度？

（4）如何协调体制内不同评估部门的职责和利益矛盾，整合绩效评估组织及其体制？

（5）建立何种机制来保障第三方评估的公平性和责任性？

（6）建立何种机制来实现评估程序和过程既是高度民主、透明的，又是高效率的？

这些研究很难解决以上重要问题，尤其是没有办法解决（3）的问题——领导干部绩效评估的核心问题。主要原因是他们都采取了绝对业绩评估的研究思路，而绝对业绩评估研究思路本质上就是不区分组织绩效与个人绩效，及客观条件与个人主观努力程度的。

其次，绝对业绩评估研究虽然已经奠定了良好的理论基础，但进一步研究的趋势是走向相对业绩评估研究。因为相对业绩评估研究通过采用新的评估理论、方法和技术手段进一步深化了绩效评估，特别是要剔除客观基础条件的影响，相对精确地刻画个人的主观努力程度，进而达到区分个人绩效与组织绩效的目的。而这个目的正是党政领导干部绩效评估（包括本书的研究主题县级领导干部绩效评估）的重要目标之一。

本书主要采用相对业绩评估研究思路来研究县级领导干部绩效评估问题，以期解决前述深层次问题中的前5个问题，重点是（3）的问题。