第一节　党政干部对县级领导干部绩效评估的认识

一、关于研究问题的实证调查概况

本研究的基本问题是县级领导干部绩效评估，第一章的文献综述表明，无论理论界还是实务界对这一问题的认识都还不够深入和清楚。为此，笔者设计了一套县级领导干部绩效评估调查问卷（见附录），旨在了解党政领导干部（尤其是县级领导干部）对县级领导干部绩效评估的认识情况。

本套问卷是在前述研究思路的指导下设计的，涵盖了本研究的主要内容。除了调查对象的基本信息外，问卷设计的题项涉及4个内容。

第一，绩效的内涵、内容，目的是了解党政领导干部对绩效内涵的认识情况及其与学术界的差异，其中包括对县级领导干部绩效与县（市、区）政府绩效之间关系的认识。在绩效内涵的备选项设计上，考虑了我国干部考核长期以来形成的一些概念的内涵。比如，“素质”和“能力”这对概念，“素质”概念是在我国传统文化中形成的，其含义(2)变迁较大，也比较混杂，特别是在与“能力”的关系上，历来存在两种观点：一是素质包含能力(3)；二是与能力相比，素质是更加深刻的品质，对能力有重要影响。比如，教育部前副部长周元清认为，在构成人才的要素中，比知识、能力更为重要的东西是素质，素质会使人的知识和能力更好地发挥作用(4)。笔者就是运用第二种观点来设计问卷的题项的，因为在我国干部考核文化中，“素质”和“能力”是有区别的。一般说来，“素质”是指一个人的思想、理论、政治、道德等方面的修养，而“能力”则是指使工作职责运行起来的一种本事、本领，在心理学中也存在从稳定的个性心理特征的能力观到学习结果能力观的变迁(5)，所以党政干部考核中常常将“素质”和“能力”并列使用。

第二，绩效评估主体，目的是了解党政领导干部在“由谁来评估县级领导干部绩效”“由谁来组织县级领导干部绩效评估”这两个问题上的认识情况，其中包括对县级领导干部绩效评估方式的认识情况。这里的评估方式是仅从评估机构的地位来讲的，即内部评估和外部评估(6)，而且对于外部评估，问卷仅给出了作为第三方的专家学者一个备选项，没有设计作为第三方的非政府组织、专业的评估机构（公司）、公民参与等备选项，理由是迄今为止学术界没有任何学者、任何文献研究过由第三方（作为第三方的专家学者除外）来评估党政领导干部绩效或者主张由第三方来评估党政领导干部绩效。而且笔者在深入访谈中，一位市委组织部副部长提到了一个重要观点，就是绩效评估涉及许多机密数据、保密条例，这些机密数据一旦被泄露出去，若被国外敌对势力利用了，或者被第三方掌握了，就很被动且很麻烦(7)。笔者认为，这种安全性观点是非常正确的，特别是在关于第三方评估的法律制度没有建立起来的情况下尤为重要。绩效评估主体方面的调查情况将在第四章进行详细分析，本章不予介绍。

第三，绩效评估方式方法，目的是了解党政领导干部对县级领导干部绩效评估方式方法的认识，特别是了解他们对现有的党政领导干部考核方式方法的认识情况。题项按照“实际考核什么”与“应该考核什么”思路进行设计，以便通过对比来了解他们的认识情况。

第四，绩效评估结果运用，目的是了解党政领导干部对县级领导干部绩效评估结果的运用情况，以及应该怎么运用的认识情况。这部分调查情况将在第八章进行详细介绍，本章不予介绍。

笔者以东部发达地区、中部地区、西部地区为目标区域分别选择了广西、福建省委党校、湖南省委党校进行本次问卷调查，共发放了200份问卷，其中广西20份、福建90份、湖南90份，回收问卷179份，回收率89.5%。样本情况见表2-1。从样本看，男性占绝大多数，达到83.80%；年龄在30~60岁，特别是41~50岁的比例达到53.63%；主要分布在党委、政府，分布率都在30.00%左右；领导职务占据绝大多数，达到89.39%；主要是县处级领导，比例高达78.21%，也有20.11%的科级领导。可以说，本次调查的样本在地区、性别、年龄、岗位、职务、职务级别等方面都有着很高的代表性，保证了调查的信度和效度。

二、关于绩效内涵的认识

党政领导干部对绩效内涵的认识调查结果见表2-2。

表2-2中，“B1．您认为考核县级领导干部应该考核下列哪些方面”，其选择频率依次为：工作能力91.6%、工作行为85.5%、素质84.4%、工作成果43.6%、其他9.5%。其他选项基本上没有填写，只有极个别人填写了个人魅力、诚信、品德、廉洁自律、工作态度、岗位担当、大胆作为、勇于担当、群众观念、民主作风、法治意识、经济发展、人民增收、群众评议、心理素质等内容，这些内容实际上已经包括在素质、工作行为、工作成果中了。这道题反映出两个现象：一是党政领导干部希望考核是全面的，也就是常说的德、能、勤、绩、廉等全方位的考核；二是相对而言，党政领导干部更加重视素质能力和工作行为考核，而把工作成果考核放在第二位，若将素质与能力合并为心理学、管理学上的“特质”或者将能力并入素质，那么这3个内容的受重视程度从大到小依次为特质（素质）、行为、成果（业绩）。

“B2．您认为县级领导干部的‘业绩’是指什么”，其选择频率依次为：工作行为的成果[如促进了县（市、区）的GDP增长、财政收入增加、教育发展等]82.1%、工作能力44.1%、素质26.3%、工作行为19.0%、其他5.0%。其他选项只有极个别人填写了地方发展、地方政治生态、不能唯GDP、社会平稳、风清正气、环境优美、模范作用好、社会进步、干部配备及建设、社会治理、人的发展、生态、和谐、移风易俗、抓队伍建设等内容，这些内容可以归为工作行为的结果或者工作行为。这表明党政领导干部对业绩的内涵非常明确，就是结果导向的价值观，但工作能力仍然占有很大的比重，说明存在较重的实用主义价值观。

党政领导干部对B1、B2两道题的填答引出了如下深层次问题：为什么党政领导干部希望考核是全方位的考核？为什么党政领导干部更重视素质能力和工作行为考核而相对忽视工作成果考核？为什么有不少党政领导干部将工作能力作为业绩的指称？

这些显然与我国的传统文化、干部考核传统有关。这方面的研究比较多，比如凌文辁和方俐洛实证研究得出的CPM领导模型理论。他们认为，与西方模型相比，CPM模型多了一个“品德”因素，这反映了中国文化与西方文化的差别(8)。后来，他们还研究了中国人内隐领导理论的结构，证实了中国文化的影响(9)。孙健敏和焦长泉通过关键事件访谈分析得出的任务绩效、个人特质绩效、人际关系绩效三维度绩效结构也反映了文化的影响(10)。特别是王登峰教授多次进行因子分析发现，党政领导干部的工作绩效结构集中体现了“德才兼备”两个核心内容，认为中国传统文化、党和国家对党政干部的全面要求对绩效结构有重要影响(11)。

三、关于县级领导干部绩效与县（市、区）政府绩效之间关系的认识

需要指出的是，上述关于绩效内涵的认识仍然是不够深入的，因为它是孤立地看待县级领导干部绩效的，是脱离了县级领导干部的岗位、所在的组织系统来认识县级领导干部绩效的。事实上，县级领导干部绩效与县（市、区）政府绩效是密切相关的，所以为了了解党政领导干部对二者关系的认识，笔者还设计了3个题项，调查结果见表2-3。

表2-3中，从B3的选择结果看，88.9%的党政领导干部认同县、区经济社会发展是许多人集体努力的结果，只有5.1%的党政领导干部不认同这个观点；从B5的选择结果可以看出，83.8%的党政领导干部赞成县级领导干部绩效评估需要与县（市、区）政府绩效评估结合起来。从问卷设计意图看，B3与B5是因果关系，而且是互为充要条件。党政领导干部对这两道题的认同比例不仅高，而且高度一致，这不仅说明党政领导干部高度认可县级领导干部绩效与县（市、区）政府绩效是紧密联系在一起的基本事实，而且说明他们保持了认识逻辑的高度一致性，是可信的，同时也回应了问卷设计意图。

但从B4的选择结果看，党政领导干部的观点比较分散，有39.8%的人认为不合适，有37.4%的人认为合适，还有21.8%的人不能确定是否合适。这道题是针对现在通行的党政领导干部业绩考核做法设计的，其目的是测量党政领导干部对这种干部业绩考核做法的认同情况。测量结果一方面表明，直接用评估县（市、区）政府绩效的指标来评估他们绩效的科学性、合理性受到较多质疑。从表面上看，由于县级领导干部的集体努力促进了县（市、区）经济社会发展，使得他们的绩效与县（市、区）政府绩效紧密联系在一起，所以可以直接用评估县（市、区）政府绩效的指标来评估他们的绩效。但深入分析后可以发现，绩效上的因果关系并不足以成为绩效评估指标选择上的充要条件，因为这种集体努力掩盖了个人努力，使得个人努力行为与县（市、区）政府绩效之间的关系不是直接的、清晰的，而是间接的、隐晦的。因此，不能直接用评估县（市、区）政府绩效的指标来评估县级领导干部个人的绩效，否则就混淆了县级领导干部绩效与县（市、区）政府绩效，导致县级领导干部个人重叠式独享了县（市、区）政府绩效，这当然就是不科学、不合理的。另一方面也表明，一部分党政领导干部对绩效的认识水平还不够高，或者这部分党政领导干部是在没有更好的办法评估县级领导干部绩效的客观现实下做出的次优选择。2015年3月至9月，课题组深入访谈了一些县级领导干部（包括常务副县长、区委副书记、市县组织部部长等），他们都认为县级领导干部个人绩效无法与县（市、区）政府绩效区分开，因为绩效是许多人集体努力的结果，根本分不清谁起到了多大作用，只能是“共享”绩效，并在此前提下突出自己分管的部门业绩。另外，业绩是量化的，而他们的工作是无法量化的，他们认为没有必要区分个人绩效与组织绩效。比如，当访谈小组提问：“若组织部来考核你是否该晋升时，是看你个人业绩？分管部门业绩？还是县政府业绩？”一位常务副县长回答，“不是，是共享，只不过是突出一下分管的领域。从我的理解看，（业绩）是说不清楚的，德、能好说，勤、廉也好说，绩就不好说了。我们没有业绩可讲的，因为业绩是量化的，我们工作是无法量化的”(12)。又如，一位区委组织部部长说，“我不是很认可把组织业绩与领导绩效区分出来的做法，因它考核一个分管领导的业务水平是不可行的，也许这领导起不到20%的作用，但他一样取得了100%的绩效”(13)。

但实践中也有联系县（市、区）政府绩效来评估县级领导干部绩效进而区分两者关系的案例，如广西鹿寨县2009年试行的由部门绩效考评系统、领导班子和领导干部个人绩效考评系统、公务员绩效考评系统、“重点项目督察”系统组成的“四位一体”绩效体系，规定：①部门考核责任人年度考评成绩＝部门年度考评成绩的70%＋个人德才素质民主测评成绩的30%；②部门领导干部年度考评成绩＝个人分管工作考评成绩的70%＋个人德才素质民主测评成绩的30%＋临时性工作成绩。这个绩效评估不仅进行了体制上的整合，而且在具体评估方法上将组织（部门）绩效的70%划归领导个人绩效，就实现了个人绩效与组织绩效既联系又区别。这个评估思路显然是值得肯定的，但这个计算方法是主观确定的，是不科学的，还需要深入研究。

四、关于绩效评估方式方法的认识

第一，对现行县级领导干部考核方式方法的认识，见表2-4。从党政领导干部对问卷的填答可以看出：

一是运用民主测评、民意调查、个别谈话特别是实绩分析考核县级领导干部时，很难区分组织（部门）绩效与个人绩效，并且侧重考核分管部门的绩效。而且在这些考核方法中，越是定量化，越难以区分组织（部门）绩效与个人绩效。对县级领导干部进行实绩分析(14)时，51.4%的人选择了考核实际上是所分管（或主管）部门的实绩，只有14.0%的人选择了考核个人实绩。民意调查时，35.8%的人认为不太能够从领导班子整体工作实绩中区分出县级领导干部个人的工作业绩，而选择比较能够区分的人只有23.5%，还有27.4%的人无法确定能否区分。民主测评(15)时，29.1%的人认为测评时不分个人业绩和部门业绩，24.0%的人认为是测评个人业绩多、测评部门业绩少。到了个别谈话时情况有点反转，27.4%的人认为个别谈话是谈个人业绩多、谈部门业绩的少，也有24.6%的人认为谈话实际上不分个人业绩、部门业绩。总体上说，问卷调查表明，这些考核方法都难以区分个人绩效与组织（部门）绩效。

二是县级领导干部实绩分析采用的方法主观随意性强，基本上是采用定性考核方法。从问卷调查结果看，有27.9%的人认为目前的县级领导干部实绩分析没有严格的方法，仅凭个人主观估计。个人主观估计也是定性考核方法，而且是随意性的定性考核方法。有26.8%的人认为考核方法是以“定性考核方法为主，定量考核方法为辅”，只有17.9%的人认为采用了“定量考核方法为主，定性考核方法为辅”的考核方法。但合计起来，就有54.7%的人认为主要采用的是定性考核方法。

这种主观随意性强、不规范的考核也在深入访谈中得到证实。访谈对象基本上认为目前的干部业绩考核不太规范、不太科学，结果可信度不高。比如，“组织部是怎样考核干部的业绩的？”一位组织部部长说，“目前我们这一块应该说是有点空白的，德、能、勤、绩、廉考核基本上还是流于形式，基本上是理解干部面上的，如违法违纪之类的东西。真正对他们业绩的考核（现在自治区组织部正在制定相关文件）通常分为3个部分：一是个人总结；二是谈话中他们管理哪一块儿，干部反映工作怎么样；三是实地察看项目，谁负责，做得怎么样”(16)。这种考核由于混淆了县级领导干部个人绩效与县（市、区）政府绩效，加之评估过程的主观随意性、不规范性，所以其评估的信度和效度都比较低。有学者的实证研究结果表明，干部考核的有效性不高，如李重照博士在其博士学位论文中建构了一个由制度目标达成度、干部能力符合度、制度功能发挥度、制度可实施度、公众满意度5个维度构成的公选制度有效性评估框架，然后以昆明市为例，通过问卷调查的方式实证研究了公选制度的有效性，结果表明昆明市公选制度有效性程度不高，其中在报名组织推荐环节、笔试、面试、组织考察、民主测评和讨论决定环节民主性不足；在民主测评方式和讨论决策方式上科学性不足。(17)但是，这些学者提出的解决方案仍然没有跳出原来的考核框架，无法从根本上解决问题。

第二，对县级领导干部考核方式方法应该是什么的认识，见表2-5。

从表2-5中可以看出，D1党政领导干部对“县级领导干部在述职报告中应该讲什么”的回答中，有27.4%的人认为应该“讲自己的工作行为和分管部门的举措、业绩”，有20.1%的人认为应该“多讲自己的工作行为，少讲分管部门的业绩”，有19.0%的人认为“只讲自己的工作行为和业绩”。综合起来，有66.5%的人倾向讲县级领导干部自己的绩效，讲分管部门的业绩是附带性的、次要的，而且重点是讲自己的工作行为。这说明，在绩效评估时，党政领导干部还是倾向区分个人绩效与组织（部门）绩效的，这在D7的回答中得到了印证，而且他们也觉得领导干部的业绩很难直接观察到，往往被隐藏于县（市、区）政府绩效中了。

D7在是否应该区分县级领导干部个人实绩与分管部门的实绩时，回答应该的人占了65.5%，有21.8%的人认为不应该区分，还有11.2%的人“不能确定”是否分区。这说明，大部分党政领导干部对个人绩效与组织（部门）绩效关系的认识与当今学术界的主流认识是一致的。需要指出的是，有11.7%的人认为“很不应该”区分县级领导干部个人实绩与分管部门的实绩，这个比例虽然不是很大，但也有一定的分量。那么，这种观点反映的是党政领导干部的真实意思，还是在某种客观条件的制约下做出的无奈表示呢？在2015年的深入访谈中，笔者发现主要是后一种情况。原因在于他们认为没有科学准确的办法来区分个人绩效与组织（部门）绩效，与其区分，不如共享。换言之，若能找到一种科学准确的区分方法，他们基本上是支持应该区分的观点的。

D5是绩效评估的组织实施方式问题。从党政领导干部的回答中可以看出，有50.3%的人认为县级领导干部实绩分析应该由“第三方组织，把分析结果及时提交组织部”，这占据了绝对比例。还有21.2%的人认为可以由“组织部主导，绩效办辅助”来组织实施；有12.3%的认为由“绩效办主导，组织部辅助”来组织实施。换言之，由组织部和绩效办合作组织实施的比例有33.5%。这说明了什么呢？结合深入访谈，实际上说明了党政领导干部希望绩效评估能够实现公平性、科学性、权威性、专业性。学术研究表明，第三方评估比官僚组织内部评估的公平性更强，因为与评估对象没有利害关系，同时与组织部、绩效办常陷于日常事务性工作，绩效评估知识和技术更新不足的情况相比，第三方组织往往掌握了先进的绩效评估专业知识和技术，运作非常灵活，绩效评估的专业性、科学性更强。但第三方评估仍然具有较大局限性（后文将详细论述这个问题）。另外，组织部长期的定性考核传统，使它难以接受先进的绩效评估方法和技术，加之事务繁忙，一般不愿意更新知识、技术。而新成立的绩效办虽然一开始就以现代绩效评估方法和技术为起点，无论理念还是技术都略高一筹，但是其绩效评估结果要想获得普遍的认可还必须具有很高的权威性，显然组织部在这方面具有优势。所以，就内部评估而言，组织部的权威性、绩效办的专业性和科学性对党政干部绩效评估特别是实绩分析是很有必要的（后文将详细论述这个问题）。

D9是绩效评估方法问题。从问卷调查结果看，43.0%的人认为县级领导干部实绩分析应该采取定量方法为主、定性方法为辅的评估方法，有23.5%的人认为应该采取定性方法为主、定量方法为辅的评估方法，完全定性评估方法或定量评估方法特别是主观估计的方法都是不可取的。这说明，定量与定性相结合的绩效评估方法是党政领导干部对待县级领导干部实绩分析的基调。这与学术界持有的完全定量评估方法，或者定量与定性相结合的评估方法的立场有一定的差别。事实上，完全定量评估方法是不可取的，因为定量评估方法的最大缺陷就是在舍弃次要变量的基础上，对抽取的主要变量进行评估研究，这就必然会损失一部分信息，造成评估不全面。但问题的关键是如何理解“以定量为主、定性为辅的评估方法”。毫无疑问，受知识水平的局限，党政领导干部（至少是填答本问卷的党政领导干部）基本上是按照加法逻辑来理解的，就是“定量评估＋定性评估”。实际上，这并没有实现评估方法上的根本变革、质量提升，而且对提高评估的精度并无多大助益。笔者认为应该将“以定量为主、定性为辅的评估方法”上升为综合集成的评估，按照系统整体逻辑来理解。这要求对评估方法进行根本的变革，将能够同时处理定量问题和定性问题的方法综合起来加以运用。

通过本次问卷调查分析，笔者得出以下7个结论。

（1）党政领导干部希望干部考核是全方位的。根据重视程度，考核内容依次为特质（素质）、行为、成果（业绩），这说明他们的思想认识受我国传统文化的影响较深。

（2）党政领导干部在对县级领导干部业绩就是指工作行为结果的认识上有着高度的一致性，但指向能力的观点也有较大的影响力，这说明实用主义价值观具有较大影响力。

（3）党政领导干部都认同县级领导干部绩效与县（市、区）政府绩效是紧密联系在一起的，因此需要联系县（市、区）政府绩效来评估县级领导干部绩效，但是又不能直接用评估县（市、区）政府绩效的指标来评估县级领导干部个人的绩效，因为这样将混淆两种不同的绩效，造成评估的不科学、不准确。

（4）党政领导干部都认为，现行的民主测评、民意调查、个别谈话、实绩分析的主观随意性大，不够规范，很难区分组织（部门）绩效与个人绩效，而且这些考核方法中，越是定量化，越难以区分组织（部门）绩效与个人绩效。

（5）绝大部分党政领导干部认为，应该区分县级领导干部个人实绩与县（市、区）政府实绩，考核领导个人绩效时应该主要考核其行为和业绩，少考核他分管的部门业绩。

（6）大部分党政领导干部认为，应该由第三方来组织实施县级领导干部的实绩分析，并将评估结果及时提交组织部，说明他们很在乎评估的公平性、科学性、权威性、专业性。

（7）大部分党政领导干部认为，现行的县级领导干部实绩分析方法是主观估计的，或者是定性为主、定量为辅的评估方法，认为应该采取定量为主、定性为辅的评估方法。

应该说，党政领导干部对干部绩效评估的认识与学术界的研究基本上是一致的，所以在研究的时候应该多进行实地调查，了解广大党政干部、人民群众对绩效评估的看法。