第1章　导言

1.1　研究背景与问题提出

粮食问题历来是政府与人民关注的焦点。从个体角度来说，人民最赖以生存的物资之一便是粮食，从政府角度来说，历史上各类农民暴动事件起因无不与粮食的匮乏有关。粮食不仅仅是生活物资，更具有浓厚的经济色彩和政治意味。民以食为天，中国有超过14亿人口，却仅靠相对贫乏的耕地资源解决了吃饭问题，被认为是我们创造的一个奇迹，超级水稻等高产品种的出现无不闪耀着智慧的光芒。

新中国成立以来，全国粮食总产量总体呈不断增长态势，这得益于全国耕地数量与单位面积产量的不断增加，然而，粮食问题所面临的形势依然十分严峻。从消费角度分析，我国人均消费量不断攀升。根据2014年世界银行发布的《中国经济简报》，中国的粮食总需求量为6亿吨，并且在未来呈不断增加趋势，预计2030年达到7亿吨。相对而言，国内粮食总产量受耕地增加速度放缓与单位面积粮食产量增速放缓的双重影响，其增速低于需求的增速，2019年全国粮食总产量66384万吨（13277亿斤）。2012年，中国人均粮食消费量为445千克，预计2030年达到491千克。从生产角度来说，耕地资源基本处于全部被开发的状态，后备耕地资源不足。当前和未来一个时期，我国经济依然会保持增长，第二产业与第三产业产值不断提升，人口增加、粮食保产、经济社会发展对全国的土地利用结构和布局提出新的更高的要求，受资源环境条件限制，土地利用中的供需矛盾和各种深层次问题将进一步显现。第一，建设用地需求量激增，而可供开发利用的土地数量很少；第二，由于基本农田的划定，耕地朝着非农业用途的转变将变得更加艰难；第三，为了不断提高粮食产量，增加耕地面积是必要的，而适宜开垦的耕地资源日益减少，可整理复垦耕地难度逐渐加大，耕地后备资源不足。从劳动者角度来看，农民种粮积极性有所动摇，这一切都构成了粮食生产的不确定性。粮食问题不仅是普通百姓关注的事情，更关系到国家安全、经济发展。

保障粮食生产稳定和供给充足，本质上就是在保障国家粮食安全。中国人口基数过大，若依靠进口作为国内粮食消费的主要来源，那么国内粮食消费价格将受到世界粮食价格波动的严重影响。粮食作为农业领域的基础产品，其价格波动会对整个经济带来不利影响，因此，必须保持粮食在一定程度上的自给率。陈锡文曾指出，保障国家粮食安全，要确保谷物基本自给，口粮绝对安全。新中国成立以来，国家一直高度重视粮食生产问题，近几年的“中央一号”文件中更是多次提出要保障粮食生产，各类围绕支持粮食生产而制定的政策不断出台，1999年基本农田保护条例开始执行，2003年确立粮食主产区，2004年国家全面取消了对农业税的征收，等等，对保障粮食生产均起到了显著作用。

根据《中国统计年鉴》测算，2003年，所有粮食主产区生产粮食30708.2万吨，同时期全国共生产粮食43069.5万吨，前者占后者的71.3%；截至2014年，这一比例达到76%。粮食主产区已然成为中国“粮仓”，保障粮食主产区粮食产能、保障主产区种粮积极性，对我国维持粮食安全意义重大。

粮食主产区划分的主要依据是一个省的粮食生产能力，因此粮食生产大省往往被纳入粮食主产区之中。国家保障粮食主产区粮食生产能力，主要有如下手段：第一，把粮食生产间接纳入当地的政绩之中；第二，利用基本农田划定、永久粮田划定等政策，固化主产区耕地的用途；第三，通过各类政策保障主产区种粮积极性。2004年我国全面取消农业税后，政府财政收入来源主要在二三产业，由于耕地红线等政策限制，粮食主产区不得不将大量耕地用于粮食生产，而可供二三产业开发利用的土地日趋减少，耕地往非农化用地的转移被严格限制，使得主产区二三产业的发展受到一定程度的限制，最终导致粮食主产区经济发展滞后、政府财政收入受损。通过强化主产区发展粮食生产、间接导致粮食主产区经济受损，来达到保障全国范围内粮食安全、保障其他地区正常发展的效果，会对粮食主产区自身的经济发展带来不利影响，进而动摇主产区种粮积极性，威胁粮食生产安全。国家设立粮食主产区，强调其粮食生产的责任，却使其承担经济效益流失的代价，若是没有相应的补救措施，从长期来看，主产区种粮积极性下降将不可避免。

保障国家粮食安全，从长期看，要依靠规模集约化、科技等手段提高粮食生产效率，而从短期看，需要保障耕地数量、保障粮食主产区政府与粮作农民的种粮积极性。

粮食主产区发展粮食生产带来的粮食供给稳定与粮食安全保障存在正的外部效应，中央政府与粮食主销省（自身粮食产量严重不足，但获得粮食安全）是正外部效应的受益者。正外部性物品容易导致市场失灵，也就是说，单纯依靠市场的力量无法起到补偿主产区的作用，若是无法使正外部收益内部化，粮食主产区仍要自己承担起大量生产粮食导致的经济受损的恶果，那么，粮食主产区的种粮积极性将会受到损伤，长此以往将危害国家粮食安全。因此，从国家角度、利用政策等行政手段对粮食主产区进行利益补偿是十分必要的，对于粮食主产区利益补偿机制的研究显得十分迫切。

许多学者都发现了这一严峻的问题，政府也制定了诸多政策来弥补粮食主产区的利益损失，现行的政策有农户层面的粮食补贴政策、政府层面的产粮大县奖励政策、针对补偿资金供给的粮食风险基金制度等。上述政策一定程度上对缓解粮食主产区面临的矛盾状况产生了积极作用，但是并没有起到充分补偿粮食主产区及农民经济损失的作用，主产区依然面临种粮积极性不高的问题。因此，通过分析对粮食主产区各个层面进行利益补偿的依据，测算出粮食主产区政府与农户层面准确的利益补偿额度作为补偿参考，结合现有补偿机制的效果与不足，来完善对粮食主产区的利益补偿政策，显得十分必要。