养老金改革考验我们的经济学功底和智慧
我一直在思考中国的养老金改革问题，也参加了一些关于养老保障体系的会议和讨论。本文就中国的养老金改革问题谈一下看法。
一、养老金改革是一个多维复杂的系统
表面上，养老金改革与金融的关联不大，但实际上两者的联系非常紧密。从方法论上看，养老金本身是一个非常综合性的题目，既涉及宏观，又涵盖微观，还要进行量化分析，开展预测和模拟，也得有国际视野，更要对国情有深入的了解，并熟悉金融产品和金融工具，因为养老金与资本市场的发展密不可分。可以说，这是一个跨领域多维经济分析的大综合。
从宏观角度看，一方面，全球大多数国家都面临着养老金缺口或养老金不可持续问题。由于我们曾实行全球独一无二的计划生育政策，人口老龄化问题突出，再加上我国人均寿命大幅提高，因而养老金不可持续问题可能更为严重。虽然有人认为，目前中国养老金的收入大于支出，还略有积累，不存在不可持续问题，但这实际上是答非所问。所谓养老金不可持续，主要是指未来而非当前。从国际经验看，应该抓紧进行养老金改革，因为可能越拖越难，这还涉及养老金知识普及和教育的问题，在全世界都是如此，各方都有重大的责任，需要对此进行深入的讨论。另一方面，养老金改革与资本市场健康发展密切相关。养老金是资本市场长期稳定资金的重要来源，对金融资源有效配置至关重要，这个道理非常浅显，不再展开。
从微观角度看，养老金改革主要与生产率密切相关，还关系我国能否顺利跨越中等收入陷阱。生产率很大程度上取决于激励机制，这又关系养老金的缴费制度安排和劳动力市场。劳动力市场原理之一就是以劳动贡献换取劳动报酬，或者说通过激励换取劳动者出力，养老金缴费安排会影响激励机制和生产率。2019年我们在减税降费的时候，将养老保险缴费率由“20 + 8”改为“16 +8”，就可以从激励机制的角度来解释。从劳动者角度看，干活产生100元钱的净贡献，应当有100元钱的收入，考虑到一些公共支出（如缴个人所得税，等等）会减少一部分。但是，如果“20 + 8”这部分没有体现在个人账户里，劳动者自己看不见，会感觉与他个人没有关系，不认为这是他的劳动报酬，也不愿意付出那么多的劳动。因此，这个比例不可能随便提高，这会对劳动者激励产生重大影响，影响生产率。从企业角度看，如果“20 + 8”给到个人账户，虽然不如现金那么直接，但是总体来讲还是可以看作企业的用工成本。不过，如果“20 + 8”没有打到个人账户，劳动者看不见这份报酬，对企业来讲就相当于一种额外的费用，当企业遇到经济下行和困难的时候，肯定会抱怨税费过高的问题。因此，2019年在企业的强烈呼吁下，为保持企业竞争力，政府将养老保险缴费率由“20 + 8”降为“16 + 8”。
另外，我们养老金缴费中个人承担的8%这部分，很大程度上还不够透明，劳动者很多时候都感受不到8%打到了自己的账户上，这也在一定程度上抑制了劳动者的积极性。可见，从微观分析的角度看，养老金改革对劳动者和企业的激励机制有着非常重要的影响，涉及全社会生产率的高低，从而也关系我国能否顺利跨越中等收入陷阱。
从国际比较看，虽然全球很多国家都面临人口老龄化和养老金可持续性问题，但各国的情况和体制存在很大差别。例如，在老龄化程度上，正如前面指出的，中国曾实行了相当长时间比较严格的计划生育，使得我们的老龄化问题将更为突出；同时，由于改革和社会经济发展，我国人均寿命增加较快。根据联合国的数据，全球平均预期寿命从1950年的46.5岁上升到2017年的72.4岁，美国平均预期寿命从1950年的68.1岁上升到2017年的78.54岁。中国平均预期寿命则从1949年的35岁上升到2017年的76.5岁，翻了一倍还多，增长速度更快。因此，中国的老龄化程度要比全球平均水平更为严重，这必须引起高度重视。
在养老金的准备方面，各国的预筹资金情况不同。例如，澳大利亚2018年的预筹资金占GDP的比重为125%，在全球属于比较高的水平。虽然我国社会保障基金规模较大，但截至2018年末，中国养老金储备仅约占GDP的10%，在全球属于比较低的水平。与此同时，中国有大量的国有企业，国有企业的一部分股份划拨社会保障基金，是增加我国养老金预筹资金的一种可能选择。
总的来看，增强养老保障可持续性大致有以下四种办法：一是延长退休年龄。不过，退休年龄不能无限延长，延长过多会使劳动生产率下降，从而影响企业竞争力，在一些政治承受力较差的国家还会引发社会不满甚至动荡。二是增加储蓄，既可以是增加自愿储蓄动员，也可以增加强制性储蓄。三是减少退休后的收入水平，也就是替代率。从全球看，较为适当的替代率是60%—80%，这个比例可以调整，但如果替代率下降过多，在政治上也会存在一定的困难。四是增加预筹资金的投资渠道和效率，确保资金保值增值，这涉及资本市场能否更好地发挥作用。养老金的可持续性与资本市场的健康发展是相互促进的。
二、养老金改革的总体框架
目前，对中国养老金改革仍存在很多争论。首先是在目标上存在分歧。我们强调养老金改革的目标，既要考虑退休金适合度，能够确实起到保障作用，同时还要兼顾公平、效率及风险分担。其次，不同部门对我国养老金存在的问题、工具和政策的预估效果意见也不统一。不同的部门可能有不同的政策工具，各个部门都会优先选择自己的工具，跨部门工具使用的协调与配合往往存在难度。这可能导致用不同的时间跨度和不同的目标实现尺度去评价具体政策工具的功效。
建立一个较为综合的衡量目标，并将政策选择进行跨部门效果比较，有助于将讨论维持在同一框架内，避免各说各话。30人小组（G30）讨论并撰写了一篇题为“应对养老金危机”（Fixing the Pension Crisis）的报告。使用“危机”这个词凸显了问题的严峻性。首先讨论了对养老金可持续性问题认识不统一这个关键问题。为此，G30采用了“终身财务安全度量”（Lifetime Financial Security，以下简称LFS）的方法。各国基本上都存在养老金缺口（含用现收现付填补的缺口）问题，在预期寿命动态变化和退休年龄变动等安排下，可以比较不同措施能够使全社会未来累计LFS缺口减少的程度，以保证跨部门的政策讨论具有可比性。例如它针对某些国家可测算出，如果退休前储蓄率提高，增加相当于2%的GDP用于养老金，可能减少LFS缺口22%；如果以降低投资成本或提高投资总收益等方式将预筹资金投资净回报率提高2%，可能减少LFS缺口10%；如果到2050年退休年龄延长4—6年，能够减少LFS缺口15%；如果退休年龄延迟到70岁或更多，则可能减少LFS缺口50%（不过这一点在微观上并未得到支持，因为年龄越大，劳动生产率越低）；如果退休人口工作时长达到一般劳动年龄人口的20%（包括灵活工作时间）并减少或推迟依靠退休金，能够减少LFS缺口25%。须知，政策评估方法的不同所产生的差异往往超出常人的直觉。
从养老金的具体模式看，全球各国养老金正在不同程度地从现收现付制的福利基准型（Defined Benefit，DB），逐渐转向预筹积累的供款基准型（Defined Contribution，DC）。目前，多数国家都选择DB和DC相结合的模式。
中国养老保险采用的是社会统筹和个人账户相结合的结构（统账结合），本质上是创建了一个混合型部分积累制，也就是“现收现付制加个人账户预筹积累制”的模式，其初衷是将社会统筹和个人账户的优势发挥出来，目的是实现预期稳定和多缴多得。但是，目前我国养老金预筹积累的占比太小，个人账户透明度不够且有透支，也降低了劳动者供款的积极性。未来肯定需要考虑提高个人账户的占比，调动职工劳动积极性和供款积极性，提高企业生产率。
DB和DC相结合的模式，可以有以下几种选择：一是政府提供低保；二是补偿，根据现有的收入和财产情况给予补偿至最低标准；三是保底增值：对预筹积累的资金，政府为收益率保底（国际金融危机以来，全球进入低利率时代，投资者对资本市场回报率波动是否过大，整体收益率是否会降低等问题有诸多质疑）；四是政府提供有担保的债务性产品供养老金投资；等等。
从DB转向DC,存在转轨过程中新老过渡问题。在受制于中老年职工养老金账户空账问题的情况下，为发挥DC的优势，可以采用名义账户的办法，即个人账户中已被拿去用于现收现付的部分采用名义记账，使用类似国债的利率计算其回报，保持对个人的激励，同时实现代际平稳过渡。
另外，我们还可以采取历史还原法。例如，我国在1999年正式取消了福利分房，当时，很多单位房改按照个人工龄、职位累计计算打分，折算回去。这种对隔代人的处理办法可供养老金改革借鉴，年轻人都可采用实账DC,但对中年人、老年人可以建立名义个人账户包括实账和空账两部分。此外，中国还存在城乡差别、所有制差别，都可按照历史情况，采用历史还原法，在养老金改革转轨过程中解决代际公平问题。
中国还有着特殊的国情，存在大量国有企业，国有资本可以用来填补DB向DC过渡的空账。一方面，我国养老金的欠账是在国家资产负债表的负债方；而在资产方，从我国国有资本的形成历史看，是通过计划经济及转轨过渡时代的价格、税收扭曲和人口结构，通过“低工资、低福利、高积累”扩大了国有企业的资本积累，形成了巨额国有资本。
另外，还有一部分国有资本是国家借债形成的国有股权。将这些国有资本还原为养老金进行经营管理并核算，还是仍然保持国有资本经营体制并进行核算，哪种方式更有效率？这是值得讨论的问题。理论上，养老基金作为财务投资者，通过参股方式参与公司治理，有利于实现国企监管从“管企业”向“管资本”转变，并提高国企的经营效率。目前，划拨10%的国有资本可能还不够，仍然有很大余地来填补养老金的缺口。
三、养老金的支付方式与经营管理
养老金可携带性说易行难。由于劳动力市场流动性，很多人可能一生会有多个工作岗位。特别是新生代和“90后”，在不同岗位上切换次数大大增加。因此，养老金接续成为一个大问题。中国过去已经碰到这个问题，当时解决这个问题的思路就是可携带性。理论上，外地务工人员返乡不再外出务工后，应该把他的养老金带回去。但是，现实操作中的实际效果很差，因为不知道究竟哪部分应该带回去，是带回8%部分还是20%部分也能带回？已被用作现收现付的部分如何处理？已投资的收益和增值部分如何处理？外来务工人员和当地政府讨价还价难度较大，最后可带回的数量相当小。很多务工人员宁可多拿些实实在在的工资，这反过来又会影响养老金的供款和可持续性。
金融和电子支付的发展，提供了分布式养老金经营管理和支付的可能性。依靠金融业信息技术发展，养老金以后可以实现N对1的支付体系。一个人一生可能在N个地方的岗位上工作，在N地都有养老金供款，都有个人账户。N地的退休制度可能略有差别，预筹资金的经营主体和投资也可能有所不同，但该人退休后可以从N个账户向其进行养老金支付。过去，由于金融电子化程度不够且成本高，实行N对1支付会效率很低，搞那么多账户很不经济。但随着信息技术的进步，这些成本已大大降低，N对1支付完全可以实现。同时还提供了多地多种改革及过渡方案分别推行并允许试错的可能性。
养老金投资运营需要处理好竞争与效率的关系。我国的职工基本养老保险统筹起步时层次比较低，大多从县级统筹起步，逐步提高到市级统筹和省级统筹。目前，中国的养老金多数是在省一级统筹经营管理，也有一些省的养老金委托全国社保基金进行投资。2019年国务院正式发文提出扩大养老金统筹，但究竟统筹到什么程度，仍能听到各种不同意见。有人主张仍是在省一级实行统筹，对全国统筹存在疑问。这实际上涉及养老金投资管理机构的市场竞争与经营效率的权衡问题。
党的十九届四中全会提出，要加快建立基本养老保险全国统筹制度，但也首次提出，适当加强中央在养老保险方面的事权。理论上，一定程度的竞争会促进养老金经营管理机构提高投资回报，管理好的机构会给管理差的机构形成压力。如果只有一家机构，连个对照比较都没有。但是，机构过多引发成本过度上升，也会带来回报率损失。有些国家完全依赖私人养老金管理机构，机构个数多，每个人都有选择用哪个机构的自由。私人管理机构大量打广告等费用，最终可能要消耗掉养老基金收益的2%。刚才提到，如果投资回报能够提高2%， LFS缺口能减少10%，可见，如果管理机构个数太多，并不合算。中国作为一个大国，可能需要有限的若干个养老金管理机构，但也不能太多。考虑到近14亿人口以及与现有行政管理体制的衔接，现有30个省市已存在养老金管理机构，或许这个数量就是合适的，还有允许探索试错的好处。
养老金投资管理还涉及风险偏好，基金管理机构针对不同年龄段的养老金投资可能在风险管理上有所不同，需要通过未来实践探索究竟什么样的风险合适。有建议提出养老金不能投资于8%以下回报率的项目。但是，有关投资回报率的主张不能主观性太强。毕竟，“高收益、高风险”是金融投资的客观规律。现实中长期投资实现8%的回报率，并不是一件容易的事情。另外，不同支柱中预筹养老金的税费体系，也是中国未来需要面临的一个问题。鉴于未来的长期经济前景及金融市场具有不确定性，特别是存在经济金融危机的不确定性，政府性机构也不可能确保长期的投资回报率，为此，投资回报的风险分担也是关系养老金能否可持续的重要方面。
是否允许养老金进行全球化投资也是一个重要的选项。一些小国的养老金往往可以在全球进行多元化投资，避免因限制在国内而缺乏高回报率的投资项目，全球分散化投资有利于提高回报、分散风险。最近，美国参议员马可·卢比奥提出一个提案，提议禁止美国集体投资基金投资中国的公司（主要是指上市公司），特别是禁止养老金投资中国，这个提案是与全球多元化投资背道而驰的。就我国而言，养老金能否进行全球化投资，既取决于我国资本项目开放进程，也与国内资本市场的健康发展密切相关。
四、养老金改革还有更多的跨业延伸
养老金本身是一个多维复杂的系统，既涉及很多金融的内容，还会延伸出很多更大的复杂性问题。一是养老金改革要处理好自愿储蓄与强制储蓄之间的关系。党的十四届三中全会就提出了大体相当于OECD定义的养老保障三支柱的概念（不过在具体内涵上与当前官方定义有一定的差异）。2005年，世界银行又提出了养老保障五支柱的概念。我们应首先厘清这些概念。这些内容又与税收有着密切的联系，因为税收直接影响能否为养老金制度提供有效激励并实现设定的目标。二是养老保障与住房、健康保险的关系。住房是可以和养老相联系的，中国已经有人进行住房养老的尝试，但是机制和计算方法仍不合理，政策准备也不够充分，还出现了一些诈骗问题。养老问题和健康保险的关系也很重要，特别是有效的老年医保能够减少应对老年健康的强制储蓄和自愿储蓄，这些储蓄将更多地在普通养老金和医保之间寻求合理平衡。三是在很多国家不同代人之间的政治话语权是不一样的，民粹主义倾向容易导致所谓的选票型政策偏向问题。
养老金制度改革方案对不同年龄组的选民有不同的影响和感知，从而出现一些政策制定上的偏差。养老金的制度设计本身已非常复杂，再考虑到上面这些延伸的复杂性，养老金改革确实是一个多维复杂的系统，这值得大家予以高度关注。中国将面临特殊的老龄化加剧问题，养老金改革争论了很多年，但我们改革的决心和步伐仍不够大，目前为止还有不少难题没有得到很好的解决。本应动个手术才能解决长期问题，但也有人建议用吃止痛药的办法缓解短期痛苦。要从多个维度全面分析、讨论、测算、论证，高度重视相关各方的激励作用，做出大胆有效的改革，这也是一项考验我们经济学功底和智慧的重大课题。
[1] 本文根据中国金融学会周小川会长在“2019年中国金融学会学术年会暨中国金融论坛年会”（2019年12月21日）上所做学术报告整理而成。