3.5　不同发行机构发行的货币

从世界范围来看，货币的发行机构分为官方部门和私人部门。官方部门发行的货币（Government Money）分为两大类，分别是中央银行发行的货币（Central Bank Money）与财政部发行的货币（Treasury Money or Ministry of Finance Money）。从材质来看，这些货币又分为两类，一类是纸币（Paper Money），另一类是硬币（Coins）。因此，流通的货币可以分为六种类型（见表3-3）。从价值量来看，硬币的价值规模要远小于纸币的价值规模。从时间顺序上来看，由中央银行发行的货币整体上要晚于财政部发行的货币。财政部直接发行纸币，典型的例子是美国的“绿背钞票”（Greenback）。所谓绿背钞票，就是美国在南北战争时期由财政部直接发行的纸币，其目的是应付战争开支。这种纸币既不可以兑换金币或者银币，又没有金币或者银币作为发行准备。出于防伪需要，美国财政部在印制这种货币时使用了难以通过照相复制的绿色油墨（卤化银感光剂对绿光最不敏感，因此采用绿色油墨具有很好的防伪功能），因此这种钞票被称为“绿背钞票”。在清政府时期，咸丰朝曾经发行过官票和宝钞，这两者也属于财政部直接发行的纸币。在现代社会，财政部虽然退出了纸币的发行，但是在部分国家（如美国、日本等），财政部还在发行小额硬币，只是硬币的价值规模占其全部货币供应量的比重很小。在现代社会，各国政府将发行纸币的职能赋予中央银行，财政部不再直接发行纸币了。在当今中国，不论是硬币还是纸币，全部由中国人民银行发行。

资料来源：笔者自行总结。

私人部门发行的货币（Private Money），从材质上也分为硬币和纸币。硬币如前文提到的邓通钱，纸币如山西票号发行的各种银票等。到现代社会，由于缺少政府的信用背书，私人部门发行的货币的信誉较政府发行的货币稍逊一筹。本节重点探讨官方发行的货币。

专栏3-7

硬币是资产还是负债

如上所述，纸币是发行机构（不论是财政部还是中央银行）的负债，那么硬币是发行机构的负债吗？硬币是政府的资产还是负债，取决于硬币的发行机构。有的国家，纸币和硬币都是中央银行的负债，例如中国人民银行。有的国家，硬币的资产负债性质需要站在不同的角度来理解。以美国为例，在美联储资产负债表上，未偿付的财政部硬币（Treasury Coins）科目在资产方，这主要是因为美联储和美国财政部在硬币发行过程中扮演了不同的角色。在美国，硬币由财政部下属的美国铸币局铸造，由美国财政部发行。各家联邦储备银行从财政部按面额购买硬币，如此形成了美联储的现金资产。此时，美联储负债方的“政府存款”科目同时增加（第1步）（见表3-4）。显然，这部分资产并不构成货币供应量的组成部分。因为只有当硬币为居民持有，才被视为货币供应量的组成部分。各家联邦储备银行通过存款货币机构将硬币投入流通领域，以满足公众的需求。如何实现这一过程呢？商业银行从联邦储备银行提取硬币，其超额准备金下降，同时硬币增加。这反映为商业银行资产方的一增一减（第2步）。当公众提取硬币，商业银行资产负债表的资产与负债同时下降，硬币和公众存款同时下降（第3步）。综上所述，不同机构发行的硬币，其性质是不同的。对于中国人民银行来说，硬币是其负债；对于美联储而言，硬币是其资产。读者可以思考：纳入美国货币供应量统计的硬币规模该如何统计？

注：（1）联邦储备银行向财政部购买硬币；（2）商业银行向联邦储备银行支取硬币；（3）客户向商业银行支取硬币。

3.5.1　财政部发行纸币的机制

从历史发展顺序来看，财政部发行的纸币要早于中央银行发行的纸币。这两类机构都发行过以黄金或白银为主要材质的本位币（铸币）和以贱金属为主要材质的硬辅币，也发行过纸质的信用货币。官方部门（财政部）发行的纸币流通机制是怎样的呢？

政府发行的纸币是通过财政支出渠道进入流通领域的。政府（财政部）发行纸币，往往是在政府财政收支出现赤字的背景下，在这一阶段现代意义上的中央银行还没有诞生，现代意义上的政府发债机制也未形成[11]，因此政府的收支预算恒等式如下：

G=T+ΔCU

其中，G表示本期政府支出（包括政府的购买支出和转移支出），T表示本期政府的税收收入，ΔCU表示政府在本期直接新发行的纸币。在财政收不抵支的情况下，政府通过发行纸币来弥补收支缺口。在财政收支出现盈余的情况下，从余额来看，政府发行的纸币余额会下降；从流量来看，当年应该出现纸币回笼。

那么，财政部纸币投放和回笼渠道有哪些呢？简单地说，纸币通过财政支出渠道进行投放，通过财政收入渠道回笼。千家驹和郭彦岗（2005：249）认为，政府发行纸币的回笼渠道包括租赋关税、盐铁酒茶专卖、进奉纳贡等方式。以咸丰三年开始发行的官票与宝钞为例，清政府就规定缴纳地丁、钱粮、盐课、关税及一切款项后才可以使用（当然，事实上是否如此是另外一回事）。

在理想状态下，政府（有时就是财政部）发行货币能否实现物价稳定呢？当然可以，这需要当年财政收支缺口额小于或等于社会合理的货币流通量增加额（见表3-5）。然而，从历史经验来看，古今中外的政府都有扩大财政开支的倾向，在财政收入一定的情况下，财政收支缺口不断扩大，政府只有通过发行纸币来弥补收支缺口。结果往往是发行规模超过社会经济发展所需要的现钞规模，发行的现钞不断贬值，通货膨胀率不断高涨。

专栏3-8

咸丰朝的货币改革家王茂荫

咸丰朝之所以发行官票和宝钞，其背景是太平天国运动爆发之后，清政府的军费开支大幅增加，财政赤字增加。如何解决财政危机呢？群臣纷纷给出了各种建议，如减俸减饷、开捐例、铸大钱、行钞币、设厘金等。王茂荫（1798—1865），安徽歙县人，是马克思《资本论》中提到的680多位世界各国人物中唯一一位中国人。他出生于清嘉庆三年，出任京官前后达30年，历经道光、咸丰、同治三朝，曾经是负责清政府财政货币事务的高级官员。他为官清廉，两袖清风，不携眷属随任，独居京城歙县会馆，以直言敢谏闻名（张成权，2005）。王茂荫在咸丰元年（1851年）九月初二任陕西道监察御史的时候，给咸丰皇帝递交一份奏折——《奏请行钞并胪陈钞法十条折》，以“先求无累于民，后求有益于国”为出发点，主张发行定额10万银两的纸币，以应军用、河工急需。换言之，他当时第一个提出了通过发行钞币来缓和财政危机的建议。其政策建议十分谨慎，既有发行上限，又有兑换现银的承诺，这份奏折使他登上了咸丰时期危机重重的财政舞台，并以主张发行纸币而名垂青史，至今仍然被人们视为货币改革家。

尽管清政府没有采纳王茂荫的建议，但是这拉开了咸丰年间币制改革的大幕。定鼎中原以来，清政府对于明朝发行大明宝钞的失败教训记忆深刻，除了顺治八年至十八年因为财政困难发行过钞票之外，从顺治十八年至咸丰二年（1661～1852年）的192年间，清政府一直避免通过发行纸币的方式解决财政收支问题。但是，随着财政状况的恶化，发行钞币的方案不得不提上议事日程。王茂荫深知发行钞币有可能带来诸多问题，因此提出了防止流弊的几点建议。一是钞币只是用以辅助金属铸币之不足，而不是代替金属铸币。钞币发行后，金属铸币不但不可以退出流通，而且要若干倍于钞币的数量，金属铸币和钞币同时流通。二是约束钞币的发行规模，必须有个“定数”。王茂荫认为，“钞无定数，则出之不穷似为大利，不知出愈多，值愈贱”。三是所发行的钞币必须是可以随时兑取现银现钱的，这种可兑换制度是对钞币发行的约束。王茂荫提出的上述防范措施并没有得到清政府的采纳。

咸丰三年（1853年）十一月初三日，王茂荫被提升为户部右侍郎兼管钱法堂事务，成为清政府主管财政货币事务的官员之一。同月二十一日，王茂荫上书《论行大钱折》，坚决反对“铸大钱”。咸丰四年（1854年）三月初五日，他再向咸丰皇帝上书《条陈钞法窒碍难行折》，“现行官票宝钞，虽非臣原拟之法，而言钞实由臣始”。其背景是官票、宝钞发行过滥导致了严重的通货膨胀，这使得首次提出发行钞币的王茂荫倍感压力。他在奏折中提出了四条补救措施，分别是“拟令钱钞可以取钱”“拟令银票并可取银”“拟令各项店铺用钞可以易银”“拟令典铺出入均准搭钞”。最后自请严加议处。这四项措施的实质就是主张将不兑现的官票、宝钞改为可兑现的官票、宝钞。咸丰看了这个奏折之后，大发雷霆，下谕内阁：“王茂荫由户部员司经朕洊擢侍郎，宜如何任劳任怨，筹计万全，乃于钞法初行之时，先不能和衷共济，止知以专利商贾之词率行渎奏，竟置国事于不问，殊属不知大体。复自请严议以谢天下，尤属胆大。如是欺罔，岂能逃朕洞鉴耶？王茂荫著传旨严行申饬。”王茂荫的直言进谏触怒了咸丰皇帝，他担任户部右侍郎仅仅四个月，就被调离了户部去兵部担任右侍郎。从此，他失去了在货币问题上的发言权。

在中国货币理论史上，王茂荫如此具有影响力，和马克思在《资本论》中对他的提及有密切关系。中文版的《资本论》（1975，人民出版社）在第83号脚注写道：“清朝户部右侍郎王茂荫向天子上了一个奏折，主张暗将官票宝钞改为可兑现的钞票。在1854年4月的大臣审议报告中，他受到严厉申斥。他是否因此受到笞刑，不得而知。审议报告最后说：‘臣等详阅所奏……所论专利商而不利于国。’（《帝俄驻北京公使馆关于中国的著述》，卡尔-阿伯尔博士和阿-梅克伦堡译自俄文，1958年柏林版第1卷第54页）……”

马克思在《资本论》中提到了王茂荫受到咸丰皇帝申饬这件事，因为当时驻北京的俄罗斯使节将这件事写进了《帝俄驻北京公使馆关于中国的著述》一书中。1858年该书（俄文版）被德国人卡尔·阿伯尔博士和阿·梅克伦堡译成德文版发行，马克思读到了这本书，并在《资本论》中提到了该事。根据孟氧著的《〈资本论〉历史典据注释》（2005年版，中国人民大学出版社）第188页的著述，清代军机处档案里的原文如下：“咸丰四年三月初八日和硕恭亲王奕訢等谨奏：为遵旨核议王茂荫条陈钞法不可行折。”在奏折结尾处写道：“臣等详阅所奏，尽属有利于商，而无益于饷；且该侍郎系原议行钞之人，所论专利商而不便于国，殊属不知大体，所奏均不可行。”马克思在《资本论》中认为，从货币的流通手段职能中产生了国家强制性纸币，从货币的支付手段职能中产生了信用货币。马克思在《1857—1858年经济学手稿》中就这样说过：“如果纸币以金银命名，这就说明它应该能换成它所代表的金银的数量，不管它在法律上是否可以兑现。一旦纸币不再是这样，它就会贬值。”他甚至说：“只要纸币以某种金属（一般是一种）本位命名，纸币的兑现就成为经济规律。”

王茂荫的货币改革建议在当时具有很强的前瞻性，也是符合货币流通规律的。然而，清政府并没有采纳王茂荫的正确意见。通货膨胀的恶果让清政府认识到无限制发行官票、宝钞只是饮鸩止渴，到后来清政府命令户部及各省收回和撤销所发行的官票、宝钞。

3.5.2　中央银行发行纸币的机制及其约束制度

从金融机构发行货币（现钞）的历史进程来看，最早是商业银行的自由发行模式，之后过渡到了集中发行模式，也就是中央银行制度模式。不论是在何种发行制度下，纸质的银行券进入流通领域都是经过信贷机制实现的。所谓信贷机制，就是有借有还的机制。以私人银行发行银行券为例（体现为私人银行负债规模的增加），本质上是源于其对客户大规模的信贷投放（体现为私人银行资产规模的增加），此即为银行券进入流通领域的过程。其业务流程体现为发钞行资产负债表资产方的信贷资产增加，负债方的客户存款同时增加（见表3-6中的业务1）；当客户向私人银行提取存款时，私人银行给付的是本行承诺兑付的银行券，银行券便流通到社会上（见表3-6中的业务2）。如果信贷超额投放，整个经济就会出现通货膨胀，银行券贬值，银行券的持有者为避免通胀风险，将手中的银行券向发钞行兑现黄金或者白银（见表3-6中的业务3）。此即为银行券的回笼过程，也是银行券退出流通领域的过程。如果私人银行的库存黄金/白银实物不足以支持其客户来兑付的银行券规模，这种挤兑将导致私人银行破产，形成银行危机。持有这种银行券的经济主体将由于发钞行的破产而变得一贫如洗。整个社会恰恰是通过银行破产这种破坏性的方式强制减少流通中的银行券规模，使得其价值重新趋于稳定，直到下一次危机的到来。即使该发钞行最终可以抵御住这种集中兑付，也会因为资产下降导致流通中的银行券大幅下降，即发钞行资产负债表资产与负债的同时收缩。

注：（1）私人银行向客户提供融资100元；（2）客户支取银行券30元；（3）客户持银行券兑现黄金20元。如果私人银行的黄金/白银不足20元，且无法收回“对客户的信贷”，私人银行将面临破产的风险。

为了避免经济运行出现通货膨胀，各国政府先后对中央银行的现钞（银行券）发行采取了以下措施。

第一，现钞的发行准备问题。所谓现钞的发行准备制度，就是发行银行有义务保证将银行券按事先的约定价格兑现为黄金或白银等贵金属。从资产负债表的角度来理解发行准备制度，就是发钞行资产负债表负债方的银行券发行科目的余额与资产方的黄金/白银实物价值余额的比例关系必须维持在一定水平，不可能无限制地扩大。当然，也可以从新增银行券发行的角度来理解，即发钞行资产负债表负债方新增的银行券发行规模必须与资产方新增的黄金/白银实物价值规模保持一定的比例。如果该比例超出一定范围，有可能出现公众挤兑的风险。

在典型的金本位下，以市场上流通的美元现钞为例，令Pg表示每盎司黄金的美元价格。金本位下，中央银行有义务保证美元现钞与黄金的兑现价格Pg（如每盎司35美元），令M为流通中美元现钞的数量，美元现钞的发行以黄金为发行准备，中央银行持有的黄金数量为Gm，因此中央银行持有的货币性黄金价值为PgGm，即每盎司黄金的美元价格Pg乘以中央银行持有的黄金储备量Gm。在部分发行准备制度下，中央银行持有黄金储备（即货币性黄金）的美元价值与流通中的美元现钞价值M的比值为λ（PgGm/M），λ即为发行准备金率。如果λ<100%，比如说30%，就是部分准备制。如果λ≥100%，就是货币局制度。简言之，不同形式的发行准备就是确定资产方的商品货币（黄金或者白银）、外汇等资产与负债方银行券的比例关系。

为什么要做这些规定呢？货币的发行权从政府的财政部转移到中央银行，虽然避免了政府财政赤字对货币发行的直接影响，但是仍然可能出现失控。具体途径是中央银行被强制要求对政府提供融资（不论是透支还是购买政府债券方式），这完全可能诱发通货膨胀。因此，规定银行券（发行银行的负债）与商品货币（发行银行的资产）的比例关系，可以约束银行券的发行规模。这实际上就是约束发钞行资产方的规模，进而对中央银行向政府的融资进行约束。一般来说，发钞行的准备金包括两大类：一类是商品货币准备（后来也被称为现金准备），另一类是证券准备。前者包括黄金、白银等商品货币（后来包括外汇等资产），后者主要包括政府债券等信用等级较高的债券。从发行准备的变化历史来看，各国的发行准备最初是以金银等商品货币作为发行准备，逐渐过渡到以政府债券等作为发行准备，到现在各国中央银行已经基本放弃了发行准备制度。以美联储为例，1913年《联邦储备法》规定：对于联邦储备银行的存款类负债（准备金存款），需要保持不低于35%的黄金或法定货币（Lawful Money）作为准备金，对于流通中的联邦储备券（Federal Reserve Notes），需要保持不少于40%的黄金作为准备金。1934年《黄金储备法》仍然没有降低上述比率。1945年，上述比率统一降至25%。1965年3月，取消了对各家联邦储备银行的存款（准备金存款）的25%黄金储备要求。1968年3月，约翰逊总统签署法令，取消联邦储备券以及美国钞票和1890年财政部钞票（Treasury Notes of 1890）的黄金储备要求。现在联邦储备券的发行已经不受黄金储备要求的约束。

第二，实施银行券的可兑现制度，即规定银行券与商品货币可按事先确定的固定比价（如1盎司黄金35美元或者1美元的含金量为0.888 671克黄金）进行兑换。一旦发行机构现钞发行过多，经济主体意识到手持的银行券币值下降，则直接到货币发行机构进行兑现，其结果是发行机构负债方的银行券和资产方的黄金或白银同时下降。这会导致商品货币准备比率下降。一旦由于某种原因，爆发民众集中挤提兑现事件，导致发行银行倒闭，政府当局的这种货币制度就会崩塌。为了约束发行银行的资产膨胀，政府的措施之一就是采取现钞的可兑现制度。

第三，规定政府可以征收发行税。对于银行券的发行机构来说，银行券是一种无息负债，其资产均为有息资产，因此资产规模越大，发行机构的净利润就越大。发行机构就存在扩大发行现钞的冲动。负债额越高，资产额也就越高，实际上信用膨胀导致的通货膨胀压力就越大。为了抑制这种现象，政府按发行机构负债方的银行券余额或新增额进行征税，无形中就是增加发行机构的负债成本，抑制其发钞的冲动。中外历史上都曾经采取过这种做法。例如，1865年美国政府规定对各州银行在1866年7月1日（后改为1866年8月1日）后发行的银行券都要征收10%的寓禁税（Prohibitory Tax），即高额税率。这使得钞票发行业务无利可图，许多州银行立即申请改为国民银行。也有许多州银行因为税率过高而关门歇业。征收寓禁税的做法实际上剥夺了州银行发行银行券的可能。因此也诞生了一句著名的美国谚语：“征税的权力是事关毁灭的权力。”（The power to tax involves the power to destroy.）在中国现钞发行的历史上，也有过征收发行税的做法。中华民国南京国民政府财政部在1931年8月1日就曾经颁布《银行兑换券发行税法》（1932年10月29日修正公布），该法共十一条。[12]第一条就规定国民政府特许发行兑换券之银行，应依本法，完纳兑换券发行税。第二条规定兑换券发行税不分银圆券辅币券，一律完纳。第三条规定银行发行兑换券应具十足保证金，至少以六成为现金准备，余为保证准备。其现金准备部分免征发行税。第四条规定发行兑换券之银行必须按财政部规定的表格按旬填报发行数额及现金保证准备数额，以12个月平均额计算。第五条规定了兑换券发行税税率，依据实际保证准备数额，定为1.25%[13]。第十条规定凡发行兑换券之银行，对于其他银行领用兑换券部分应纳之税金，一并缴纳，但得向领用银行收回之。当时南京国民政府规定省银行或地方银行领用中央银行兑换券，应照领用数额缴存六成现金准备、四成保证准备于中央银行。其中现金准备以现币及生金银充之，保证准备以财政部发行或保证之有价证券照市价折实充之。

第四，银行券垄断发行制度。在银行券分散发行的状态下（自由发行时代），私人性质的商业银行纷纷实施信贷膨胀政策，以期获得利差收入。由此造成各家商业银行银行券的超额发行，引起流通中银行券的贬值。为了解决信贷膨胀的问题，政府将银行券的发行权单独授予一家银行——中央银行，由其垄断发行。各家商业银行的存款货币实现与中央银行发行的现钞兑现。

一国的现钞发行采取了上述制度，政府是否就能够控制通货膨胀呢？未必！进入现代社会之后，中央银行发行的现钞仅仅是整个社会广义货币供应量中很小的一部分。控制了现钞发行规模，未必一定能够控制整个社会的广义货币供应量规模。到现在，控制了货币供应量也未必能够保持物价稳定。因此，如果说控制现钞发行规模在中央银行制度诞生之初还非常关键的话，现在已经不再那么重要了。

专栏3-9

历史上的发行准备制度

历史上许多国家采取过不同类型的准备制度，如部分准备制度（Fractional Reserve Banking）、百分百准备制（Full Reserve Banking）、最高准备制度等。其中，以1844年《英格兰银行特许法》最为著名。1844年7月29日，英国议会通过其银行发展历史上非常重要的法案——《英格兰银行特许法》。因为保守派的罗伯特·皮尔爵士时任英国首相，所以该法又称为《皮尔银行业法》（Peel Banking Act of 1844），国内多译为《皮尔条例》。该法案的通过标志着通货学派的胜利。通货学派继承了与此前金块论者的观点，认为银行券的发行应该有商品货币（黄金、白银）作为准备，强调过多现钞的发行会带来通货膨胀。其代表人物有诺尔曼（G. W. Norman）、托伦斯（R. Torrens）以及首相皮尔。与通货学派针锋相对的银行学派继承了反金块论者的观点，其代表人物有托马斯·图克（Thomas Tooke）、约翰·富尔顿（John Fullarton）、詹姆斯·威尔逊（James Wilson）等，他们反对《英格兰银行特许法》，认为“只要能够维持流通中的现钞与商品货币的兑现，流通中的现钞数量就会因为各家发钞行之间的竞争而受到约束”。

《英格兰银行特许法》主要内容如下。（1）自1844年8月31日起，英格兰银行发行钞票业务和普通银行业务分离，分别设立发行部（Issue Department）和银行部（Banking Department）。发行部只负责发行钞票及其相关业务，并履行政府的财政代理人职责，管理全国的债务。银行部只对股东负责，经营商业银行的各项业务，和其他商业银行形成业务竞争，以延续英格兰银行民间和私人机构的地位。（2）发行部获准发行最高限额为1 400万英镑的银行券，全部以政府债券作为发行准备。超过此限额的银行券发行必须有足额的贵金属作为准备，如黄金、白银，而且以白银作为准备不得超过发行准备的1/4，后世的经济学家把这个制度称为固定额度的信用发行准备制度（Fixed Fiduciary Issue System）[14]。（3）将银行券的发行权集中赋予英格兰银行，在1844年5月6日之前已获得银行券发行资格的其他银行，其发行额不得超过1844年4月27日前12周的平均数。之前已获得银行券发行资格的银行，若发生破产、倒闭和合并，该银行的发行额度转移给英格兰银行，同时英格兰银行增加的发行额度不得超过原发行银行额度的2/3。（4）不批准新的发行银行。《英格兰银行特许法》不仅确定了英格兰银行在英国作为发行银行的地位，而且对后来各国中央银行制度的建立和银行券的发行准备制度产生了深远的影响。

此外，法国曾经采取最高发行准备制度，即在1848年规定法兰西银行发行的银行券最高规模为3.5亿法国法郎，对于其中的现金准备和保证准备的比例并无明确规定。美联储曾经实施比例准备制度，即规定银行券的发行额须有一定比例的商品货币准备。德国1875年还曾经实施过伸缩限制制度，即政府规定银行券的信用发行上限额度，经政府批准后，可以超额发行银行券，但是超额发行的部分须缴纳一定的发行税。不论何种比例的发行准备制度，都以黄金、白银作为发行准备，其作用都是约束货币（现钞）的过量发行，避免发行银行形成信用膨胀。此外，政府向发行银行征收发行税，其目的也是抑制发行银行的信用膨胀。

以黄金、白银等作为发行准备，也有其不利之处。当经济运行出现通货紧缩时，发行银行必须降低发行准备的比率，才能扩大货币（现钞）发行，避免通货紧缩。但是，由于受制于发行准备的法律约束，或者因为银行券兑付导致发行银行的黄金、白银储备流失，面对通货紧缩，发行银行往往无法自主扩大银行券的发行规模，以避免危机的发生。1929～1933年世界经济危机爆发之后，各国先后取消了本国银行券与黄金（白银）的可自由兑换，如英国、法国先后在1931年和1939年取消了银行券的黄金准备制度。这一做法在当时就是为了执行扩张性的货币政策。

在当前信用货币时代，各国中央银行对于银行券的发行不再有明确的发行规则（实施货币发行局制度的国家和地区除外）。一方面，中央银行发行的银行券只占整个货币供应量很小的一部分，货币供应量的绝大部分是商业银行发行的存款货币，因此即使控制了银行券的发行，不一定就可以有效控制广义货币供应量；另一方面，各国法律对中央银行都有明确的规定，中央银行的首要任务是保持物价稳定，实现这一目标主要依赖于货币政策工具的运用，而不是依靠中央银行货币发行的准备制度。

3.5.3　不同官方机构发行纸币的差异

一般认为，纸币是不足值的货币，也是信用货币。不论是财政部还是中央银行发行的纸质货币，都属于信用货币。也不论是金属货币时代的大明宝钞还是交子，抑或是美国南北战争时期发行的绿背钞票，或者当下中国人民银行发行的人民币，都属于信用货币，也有学者称之为债务货币。这种信用货币有如下特点。

第一，信用货币是发行机构的负债，是持有者的资产。信用货币只要进入流通，它就会在发行者和持有者双方的资产负债表上进行反映。

第二，不论是财政部还是中央银行发行的信用货币，都是官方机构发行的，都是根据本国政府相关法律发行的，因此这类货币又被称为法令货币（Fiat Money）。也不论其材质是纸质的还是塑料的，抑或是电子的，官方发行的货币都具有这个性质。

除了上述共同点之外，财政部发行的信用货币与中央银行（私人银行）发行的银行券有何差异呢？在性质上又有什么异同点呢？什么特征可以作为划分两者差异的主要标志？综合来看，两者具有如下相似点。

第一，无法从币材的角度进行区分。从币材角度看，我们无法区分私人部门与官方部门（财政部）发行的纸质货币，如交子是纸质的，大明宝钞也是纸质的。在现实经济生活中，它们都可以发挥流通手段、支付手段的职能。这同时也从性质上决定了，不论哪个部门发行的纸币，都是不足值的货币。

第二，无法从可兑现黄金（白银）的角度进行区分。在历史上，私人部门发行的纸币不乏信用记录非常好的，如山西票号鼎盛时期发行的银票。也有私人银行发行的信用记录非常糟糕的现钞，如美国历史上众多野猫银行发行的银行券。官方部门（财政部）发行的纸币，在历史上有完全可兑现的，如美国政府发行的银证券（Silver Certificate），也有为弥补财政赤字发行的不可兑现的纸币，如美国的绿背钞票。还有名义上可兑换，实际上不可兑换的，如清政府发行的官票、宝钞。

财政部发行的纸币和中央银行发行的纸币，其差异主要表现为发行和回笼机制不同。私人银行发行的纸币，是通过信用渠道进入流通领域的，这种流通机制与现代社会商业银行的存款货币进入流通领域基本上没有差异。这种纸币还存在回流机制，即当借款人归还贷款，私人银行发行机构资产负债表的资产与负债同时会出现下降。中央银行发行货币的原理也是如此。对于中央银行来说，货币发行（负债）的增加，必然伴随着某项资产的增加，如央行持有的国债或外汇储备增加。

财政部纸币的发行和回笼机制是通过财政支出渠道（政府购买）和财政收入渠道（如税收收入、债务发行）实现的。因此，在中央银行垄断现钞发行之前，甚至在私人性质的商业银行发行银行券之前，财政部为了弥补财政赤字，选择发行纸币是收支不平衡情况下的无奈之举。伴随着赤字规模的不断扩大，这种纸币的币值必然不断下跌，由于财政部发行的纸币具有法偿性质，因此纸币币值的下跌就意味着全社会的通货膨胀。正是由于政府财政发行纸币造成通货膨胀的可能性非常大，且无法对发行的纸币发行形成自我的制度约束机制，所以需要将现钞的垄断发行权赋予独立性较强的另一个机构，这就是后来的中央银行。

专栏3-10

财政发行和经济发行

过去在谈到货币发行时，不少教材常常会将其分为财政发行和经济发行两种。所谓财政发行，就是通过发行货币来弥补财政收支缺口的货币发行方式。从历史上来看，货币的财政发行往往与通货膨胀联系在一起。所谓经济发行，又称信贷发行（信用发行），是指为了适应生产发展和商品流转扩大的需要，通过信贷渠道有计划的货币发行。这种货币发行适应于经济发展的需要，不会导致通货膨胀。是不是说造成了通货膨胀的就是财政发行，没有造成通货膨胀的就是经济发行呢？或者是中央银行对政府财政赤字进行了融资就是财政发行，否则就是经济发行呢？

以财政发行为例，如果新发行的现钞超过了社会对新钞的需求，造成了通货膨胀。按传统观点，这可以视为财政发行。如果新钞发行规模恰恰等于或者小于社会对新钞的需求量，整个经济运行并未出现通货膨胀，我们还可以称之为财政发行吗？

令MB为基础货币（央行负债），暂不考虑央行的资本金，FE为外汇储备（央行资产），DC为国内信贷（央行资产）。如前所述，国内信贷包括央行对中央政府、金融机构的各项融资。根据资产负债表原理，MB=FE+DC。从增量的角度来看，则有ΔMB=ΔFE+ΔDC。假定央行资产方仅有国内信贷科目，且国内信贷仅仅为央行对中央政府的融资（ΔFE=0，ΔMB=ΔDC）。如果经济出现了通货膨胀，这当然是财政发行；如果经济中并没有出现通货膨胀，我们是否该视之为财政发行？如果ΔDC=0，ΔMB=ΔFE，即由于中央银行外汇储备的增加导致基础货币增加，并且经济运行出现了通货膨胀，我们是否该判定其为经济发行？显然，将货币发行的渠道与通货膨胀挂钩并不合适，同时，我们也不能将货币发行的后果与发行方式挂钩。简言之，财政发行仅仅是中央银行注入货币的渠道之一，与是否引起通货膨胀没有必然联系。通货膨胀的出现与中央银行资产规模膨胀有关，而与渠道无关。