前言

自20世纪60年代以来，人类在灾害预测和减灾方面取得了巨大的进步，但灾害给人类带来的人身伤亡和财产损失与日俱增。由于人口的急剧增加和大量人口居住在边缘和危险地带，愈来愈多的人们将面临各种灾害的威胁。为此，许多人流离失所，辗转迁徙，成为灾害移民。与同属非自愿移民范畴的工程移民、生态移民和扶贫移民相比，我国对灾害移民研究仍显得十分薄弱。目前，我国至少还有数以百万计的人口居住在自然灾害危险区里或隐患点上，除了采取群策群防措施外，大量人口急需进行移民搬迁。虽然我国相关法律法规涉及灾害移民安置内容，但配套性差，可操作性不强，难以指导我国日益增多的自然灾害移民安置和重建工作。选择我国西部山区若干典型自然灾害多发区域，开展农村灾害移民及其相关政策研究，不仅具有重要的理论意义，而且具有重大的现实意义。

本书研究的主要内容包括以下几方面。①对灾害移民问题进行了较为系统的理论分析和实证研究。对灾害移民发生机制进行了理论探讨，认为灾害的发生是致灾事件与人类社会脆弱性共同作用的结果，而灾害移民是人类社会在灾害作用下产生的一种适应性反应和重要的生存策略。灾害移民可分为灾前移民和灾后移民。灾前移民是灾害风险管理的重要组成部分，而灾后移民往往是灾后重建规划的重要内容。②从山区社会风险管理的视角对山区避灾移民搬迁问题进行了理论探讨，认为在应对山区自然灾害策略上，如果工程治理难度大或不经济，实施灾害移民就是最佳选择。山区贫困与山区自然灾害密切相连，实施避灾扶贫移民搬迁工程是自然灾害多发和频发山区消除贫困和防灾减灾的重要措施和手段，但是避灾扶贫移民也面临潜在的社会风险。如果规划不当，避灾扶贫移民会带来严重的社会问题，甚至社会灾难。③对我国历史灾害移民的产生、类型和相关政策进行了探讨。对逃荒与灾荒性移民、移民与灾害移民等概念进行辨析。将历史上的灾害移民分为有政府参与的“移民就食”（即灾害移民）和无政府参与的“流亡逐食”（即灾害流民）。有关移民就食的政策包括回乡复垦、移民垦荒和就地附籍等；有关流亡逐食的政策包括留养资送、激励返乡、强制返乡、招抚移垦和流民入籍等。④对国外典型自然灾害多发国的避灾移民经验、教训和政策进行了分析。避灾移民搬迁工作是一项复杂的系统过程，需要各级政府精心组织和实施，同时需调动搬迁群众的积极性和主动性。移民搬迁规划需要与国家宏观规划和地方其他规划相衔接，规划设计需充分考虑移民搬迁社区的文化传统，注重社区参与。⑤从可持续生计、风险感知和生计脆弱性理论视角对我国西部山区灾害移民搬迁问题进行多地实证研究。针对我国灾害移民中存在的问题，提出了有关搞好灾后应急转移、灾后移民搬迁和避灾移民搬迁的若干对策建议。

通过对灾害移民的理论分析和案例研究，本书形成如下观点。①山区灾后移民搬迁农户普遍面临着较为严重的可持续生计问题。在不少地区，受灾农户搬迁后居住环境和住房条件得到较大改善，但普遍面临着可持续生计问题。虽然搬迁后遭遇自然灾害的风险降低了，但家庭面临的生计风险和生计脆弱性却增加了。②我国农村灾后移民搬迁和灾后恢复重建中，普遍存在着重视房屋和基础设施等“物”的建设，忽视对农户生计能力的培养，重视短期物质形态的恢复，忽视农村长远产业发展和就业扶持等情况。③受灾农户搬迁前对灾害感知程度高，搬迁意愿强烈。“安全第一”是受灾农户选择移民搬迁的首要动机，经济因素是一些受灾地区未搬迁农户之所以没有选择搬迁的主要原因，较好的家庭非农就业状况能够促进农户选择移民搬迁。④缺乏相关法律法规来指导和规范我国的避灾移民搬迁活动。目前，我国避灾移民政策零散，分散于相关政策和法规中，许多政策相互不配套、不衔接，有些政策还与其他政策法规相抵触或相互矛盾，不利于发挥移民搬迁在防灾减灾和灾后重建中的重要作用。⑤避灾移民搬迁安置规划缺乏或不完善，不仅会使规划难以实现预期目标，而且还会引发严重的社会问题。避灾移民搬迁安置规划目标过多过大，而地方财力有限，难以筹措足够资金满足移民搬迁需要。

针对灾害移民的不同形式，本书提出了不同的政策建议。就灾后移民搬迁安置而言有以下几方面。①制定和完善灾后移民搬迁安置的相关法律法规。在政策层面上规范灾后移民搬迁行为，为灾后移民搬迁工作创造良好的政策环境。②做好灾后移民搬迁安置规划。对灾害移民安置地必须进行灾害环境调查和灾害风险评估，做好移民安置地建设规划。搬迁安置移民规模较大时，必须配套编制移民产业发展规划和移民就业发展规划。③因地制宜确定灾后移民安置模式。在迁入地耕地后备资源相对丰富或土地调剂难度较小的地方，可采取“有土安置”的方式安置受灾居民；在耕地后备资源缺乏或土地调剂难度较大的地方，通过“无土安置”方式安置受灾居民。鼓励受灾居民向城镇转移和通过投亲靠友实现自主安置。④加强灾后搬迁移民的后期扶持和社会保障。加强对移民安置地的产业发展和对搬迁移民创业和就业支持，鼓励移民外出务工。加大对受灾搬迁农户的社会保障的支持力度，扩大受灾农户低保人群范围，采取特殊政策落实搬迁农户的养老保险问题。

就避灾移民搬迁而言提出以下几点建议。①制定和完善相关法律法规和规划设计标准，使避灾移民搬迁走上法制化和规范化的道路。制定《避灾移民搬迁安置条例》，对移民安置规划、征地补偿、移民安置活动、监督管理、政府职责和相关法律问题进行规范。同时编制《避灾移民搬迁安置规划》，维护避灾移民的合法权益，保障移民安置工作顺利进行。②加强避灾移民搬迁工作的相关机构和制度建设。建议国家组建“扶贫与移民局”，将政府主导的移民（工程移民、扶贫移民、生态移民和灾害移民等）相关工作划归扶贫和移民管理部门统一管理。③完善现行避灾移民规划体系，增强规划的科学性、可行性和持续性。在编制《避灾移民搬迁安置规划》的基础上，编制相关配套规划。科学规划和布局山区农村居民点，避免和减少新的灾害危险区和隐患点的产生。将避灾移民搬迁安置规划纳入区域可持续发展总体规划中进行统筹考虑。④严格确定搬迁对象，防止搬迁对象扩大化。在确定避灾移民搬迁对象时，要进行详细的灾害调查和危险性评估，并进行灾害经济分析，判断避灾移民搬迁的必要性和可行性，防止搬迁对象扩大化。⑤分期分批实施避灾移民搬迁安置规划，保障所有待搬迁居民的生存权和发展权。优先搬迁居住在高危险区的居民和贫困弱势家庭，优先、就近、集中安置避灾移民，尊重群众自愿原则，尊重少数民族文化传统和风俗习惯，同时鼓励处于危险区的居民自主外迁。

本书是国家社科基金项目“我国西部山区农村灾害移民及其相关政策研究”（项目批准号：11BRK001）的最终成果，同时得到了中国西部边疆安全与发展协同创新中心资助。作为课题主要研究人员的茆长宝、何路路、 罗勇、张琴和胡刘桃撰写了本书部分章节的初稿。四川大学建筑与环境学院姚建教授、西南科技大学环境与资源学院王青教授和中国科学院成都山地灾害与环境研究所张宇副研究员参与了部分前期工作。在课题结项前，四川省社会科学院郭正模研究员、西南财经大学王学义教授和四川大学王卓教授对研究成果进行了预评审，在此表示感谢。课题的部分工作是本人在澳大利亚阿德莱德大学澳大利亚人口与迁移研究中心（Australian Population and Migration Research Centre）访学期间完成的，在此对访学期间给予巨大帮助但不幸离世的中心主任、世界著名人口迁移研究专家Graeme Hugo教授，中心副主任Helen Feist博士以及地理、环境与人口系谭燕博士表示诚挚感谢。

在课题研究过程中，四川省绵竹市和邛崃市、陕西省安康市和汉中市以及甘肃省舟曲县等政府和相关部门给予了大力支持。在调研期间，绵竹市国土资源局、清平乡政府、邛崃市南宝乡政府和油榨乡政府、安康市汉滨区大竹园镇政府以及甘肃舟曲县城关镇政府给我们提供了相关数据和资料，我们深表谢意。还需要特别感谢的是课题调研期间走访的相关村干部和受灾搬迁农户，没有他们的支持和配合，我们的研究工作难以顺利完成。课题的完成还得到了四川大学社科处、社会发展和西部开发研究院以及中国西部边疆安全与发展协同创新中心等部门及领导的支持，在此表示感谢。

课题研究的部分内容已通过论文形式公开发表，特此说明。由于时间仓促、学识有限，书中难免有不少问题和错误，敬请读者批评指正。

陈勇

2015年7月9日于成都