第三节 主体功能区人口再分布战略部署

主体功能区战略的启动是促进区域协调发展的战略举措，根据人口、经济、资源和环境条件优化经济布局，通过引导不同区域产业的相对集聚发展、人口相对集中居住，促进经济社会和人口资源环境相协调，发挥不同区域经济发展、人口集聚、生态保护的功能，全面提高资源空间配置效率，促进生产要素空间优化配置和跨区域合理流动的良好格局。通过推进形成主体功能区，实现经济优化布局、资源科学利用、人口合理分布。

一 主体功能区人口再分布战略的必要性

作为主体功能区建设重要内容的人口合理再分布与区域经济社会发展密切相关。一个区域的人口分布状况主要受当地的自然资源环境、经济社会发展的影响，同时又反作用于该区域的自然和社会条件。科学合理的人口再分布，与经济社会资源相协调，会促进生存环境的良性循环和社会经济的可持续发展，反之，将造成环境恶化、生态破坏、发展不持续的后果。因此，主体功能区建设中的人口合理再分布是落实科学发展观的重要体现，是建设生态文明、促进绿色发展的重要途径。

（一）人口规模与人口迁移的双峰叠加要求人口进行合理转移

未来二三十年，仍是我国人口迁移最为活跃的时期。随着人口规模的扩大，生产空间扩张，人居环境适宜空间越窄，人口与资源环境关系日趋紧张。从历史来看，经济快速发展必然带来大量的人口迁移。我国总人口和流动迁移人口规模巨大、两大高峰叠加。合理引导人口的流动势在必行。“六普”统计显示，人口已经达到13.7亿，占世界7.2%的国土面积上聚集了世界1/5以上的人口。预计2030年人口将达到15亿以上，大量富余的农村劳动力将被持续转移，估计将达到至少转移3亿人。这样庞大的人口和富余劳动力必须实现科学的再分布。农村人口当前主要布局在限制开发区中的农业主产区，为此必须将农村剩余人口转移到优化和重点开发区的城市化地区，尤其是重点开发区。

（二）人口集聚滞后产业聚集，区域发展差距不断拉大要求人口合理流动

国际经验表明，产业和经济聚集的地区，人口也应相应集中。美国的纽约、芝加哥、洛杉矶三大都市圈，日本的东京、大阪、京都三大都市圈，都在聚集经济的同时，聚集了较多的人口。我国自改革开放以来，随着市场机制对资源配置作用日益增强，产业不断向沿海、沿边、沿线地区集中，呈轴线发展，但人口同向集聚较为滞后。这就造成城乡差距、人均GDP差距不断扩大并日趋加快，并已成为影响社会稳定和全面实现小康社会的重要制约因素。公共服务均等化的要求与经济实力有限的约束，成为制约和谐社会建设的不稳定因素，突出表现为限制和禁止开发区的基础设施、公共服务水平、生活水平明显滞后于优化和重点开发区。目前，我国经济财力有限，不可能将公共服务水平按照一个较高水平进行统一部署，在这种背景下让全体人民享受大体均等的公共服务，让改革开放成果惠及全民，必然需要实现合理的人口布局。

（三）国家生态安全战略要求人口合理再分布

我国正处于人与自然矛盾最为尖锐的时期之一。由耶鲁大学和哥伦比亚大学发布的2014年“全球环境绩效指数”，中国排在118位，处于中低水平。生态环境的持续恶化，已使我国成为世界上各类自然灾害最严重的国家之一，平均每年因生态灾害造成的经济损失占GDP的5%～13%。2008年，仅汶川大地震就造成了8451亿元的直接经济损失，由此带来的生态损失难以估量。

由于限制和禁止开发区人口超载，不合理的人类活动加速了资源环境的恶化，森林和草场资源被破坏，大量水土流失形成严重的荒漠化，生物多样性遭受着严重威胁，生态空间日益缩小，生态产品提供不断减少。严重的生态退化和环境污染问题，成为我国空间结构调整的严重障碍，也是制约全面、协调和可持续发展的不利因素。此外，土地资源和水资源的短缺逐渐成为当前社会经济发展重大瓶颈。因此，必须通过空间管制，调整缓解人口压力，引导人口合理流动，促使人口由人口容量有限的限制和禁止开发区转移到人口承载能力更强、发展条件更好的重点开发区。

（四）人口和资源分布之间的空间错位需要人口的科学布局

区域土地、水分、热量等自然条件的差异，导致人口和经济活动的集聚出现较大的空间差异，形成人口和资源分布之间的明显错位，而资源结构及种类的空间分布组合的不均衡，又极大地提高了经济和社会发展的运行成本。如南水北调工程，国家投入巨款来促使水资源与人口生产生活相匹配，从空间格局来看，人口主要分布在优化和重点开发区，经济活动也集中在这两类地区。但是，扩大生产、发展经济所需要的许多资源集中在生态脆弱的限制和禁止开发区，这些区域基层政府追求自身GDP增长的冲动，增大了资源和环境的破坏度。因此，实现人口分布与经济布局的有效协调，客观上要求在国家层面通过创新体制机制，合理引导人口有序转移，实现生产力的科学布局。

二 主体功能区人口再分布的必然性分析

（一）主体功能区人口再分布是实现区域可持续发展的客观需要

坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，要求实现速度和结构质量相统一、经济发展与人口资源环境相协调的发展。这就要求作为既是生产者又是消费者，既是生态环境建设者又是破坏者的人口必须主动适应可持续发展的需要，做到生产、生活、生态三类空间的动态均衡。其中，生产空间主要为城市化工矿区、厂区和基本农田，生活空间则是居民点，生态空间主要包括绿地、草原、森林等。不同的空间结构对人口的空间分布提出了相应要求。城市化空间，主要集聚人口和经济；农村空间有城市和乡村，但都是点状分布的，也有少量的工业和服务业，但其主体功能是保障国家的粮食安全，并兼有提供绿色空间的功能；生态地区，其功能主要是保障国家生态安全，维系生态系统的稳定性，在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性等方面发挥重要作用。

从某种意义上讲，人口再分布是人口与资源环境在与经济产出这一目标导向下的均衡博弈。人口超过了其资源环境的承载能力，就会影响生态环境的修复，甚至会造成生态环境系统的破坏。因此，人口合理再分布有利于改变人口分布密度与资源提供之间的错位现象，实现人口分布、经济布局与资源环境承载能力的协调和均衡，增强区域的永续发展能力。其一，增强环境承载力。人口流动改变了人口不合理的区域布局，随着限制和禁止开发区人口的减少，对环境的破坏也逐渐降低，生态功能得到有效恢复和提升，生态系统稳定性不断提高，环境承载力持续增强，更利于生态财富的生产。其二，促进资源保护。实践中由于资源分布不均，往往出现对优势区位的竞争。如对质量好的土地加大开发强度，致使将补偿粮食产量的任务转嫁给质量较差、生态功能脆弱的土地，引起土地退化。人口再分布，有利于限制和禁止开发区对可再生资源、土地资源、淡水资源的保护，避免区域性资源耗竭速率加快，从而达到资源环境保护的目的。

（二）主体功能区人口再分布有利于生产力的合理布局

主体功能区建设的推进和形成需要突破行政界限，实现包括人口在内的生产要素的跨区域合理流动。不同的主体功能区建设对产业的要求是不同的，因此对人口结构的要求也会有所不同。如优化开发区对产业结构升级提出了更高的要求，尤其对就业人口的综合素质要求较高。换言之，只有具有一定的技能水平的迁入群体才能更容易地融入重点开发区的重点城市化地区。

劳动人口流动带来的资源重新配置，带动了产品和生产要素市场的发育，有利于促进经济社会的发展。由于城市聚集具有规模效应，有较高效率的投资和回报是城市扩大规模的源泉，也对外来人口形成较大吸附力。

（三）主体功能区人口再分布是构建和谐社会的必然要求

我国区域发展不平衡，通过人口再分布，更多人口聚集到经济发展较好、资源环境承载力更强的区域，有利于保证更多人口实现基本公共服务大体均等化，共享发展成果。人口由经济社会发展相对落后的限制和禁止开发区向优化和重点开发区有序转移，有利于逐步解决劳动人口与赡养人口的空间分离所引起的公共服务差距过大的现实。通过逐步加大财政转移支付的力度，逐步实现不同区域和城乡人口共享均等化公共服务，实现从“地域的繁荣”到“人类的繁荣”的演变。

人口再分布促进了各类区域人们的交往和文明的传播以及科技的交流，使各地文明交互融合、互生互长。劳动人口在各区域的合理流动，可以实现资源优化配置，提高劳动生产率，促进经济和社会发展。另外，人口分布由分散到集中，有利于充分实现规模经济的效应，提高基础设施的利用效率，全面改善人民的物质文化生活条件，缩小区域发展差异。