第二章 国内外自然保护地生态旅游发展概况

第一节 国外自然保护地生态旅游发展概况

一、代表性国家与地区

（一）美国

美国的自然保护地体系以国家公园为主体。美国国家公园创立于美国土地私有化迅速发展的年代。为使优美的自然生态环境免遭私人开发和破坏，1872年，美国国会批准建立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园。继黄石国家公园建立之后，美国于1916年成立国家公园管理局的法案，意味着国家公园的管理纳入了法制化轨道。作为世界上最早建立国家公园的国家，美国的国家公园系统建立在较为完善的法律体系之上，美国国家公园管理局的设立及其各项政策也都以联邦法律为依据。美国国家公园管理系统亦受许多管理程序、管理要求和保护资源、环境等方面的法律约束。同时，美国国会不仅针对国家公园体系立法，比如《国家公园综合管理法案》《国家公园管理局特许事业决议法案》《国家公园及娱乐法案》等，而且还分别针对各个国家公园的保护和管理进行立法，几乎每一个国家公园都有独立法规，这在很大程度上使国家公园的具体管理有法可依，违法必究。国会还根据国家公园体系中各个单位出现的新情况不断通过议案进行立法，联邦机构也不断针对国家公园体系总体和个体制定新的规定，并及时通过联邦公报进行公布。此外，美国旅游部颁布的关于国家森林、沙漠和海洋系统旅游的发展政策和指导方针，目标是确保生态旅游业可持续发展。经过一百多年的发展，美国针对国家公园的法律体系均已建立。

美国的国家公园经历了从旅游与环境保护中寻找平衡的过程，目前已经形成了成熟的旅游开发与管理模式，即以“完全保护，适度开发”为旅游开发的理念，以“环境保护为首”和“全民公益性至上”为旅游管理的理念。旅游开发项目包括野外探险、自然教育、休闲娱乐体验、游憩度假等，景区内旅游配套设施与服务的提供以不改变区域生态为原则，适度规模，有限功能。美国黄石公园是最具代表性的国家公园，黄石公园内的旅游活动注重体验性、环保性和教育性，旅游项目不仅满足了大众浅层次的观光需求，而且开展了一系列体验性较强的项目，如徒步、自行车及野营等活动项目。

美国国家公园管理局十分重视国家公园“寓教于游”的功能。美国的自然公园都将向游客传递博物学和历史文化知识，开发以教育为主题的旅游项目作为开展生态旅游的一大重点。美国国家公园管理局还组建了国家公园教育委员会，同时设立研究与教育处来负责协调各个公园之间的教育项目。其中，课堂教学、篝火谈话、博物馆参观是比较常见的、颇受游客欢迎的项目。课堂教学项目于1919年率先在美国约塞米蒂国家公园启动，课程内容涉及与约塞米蒂国家公园相关的自然、地质、历史、文化、民族及民俗等知识。“篝火谈话”项目主要是由一些具备专业知识的人员在傍晚时分与旅游团成员进行非正式的聊天，并解释游客提出的涉及地理学、生物学、历史学以及其他学科的话题。美国国家公园管理局还与民间组织合作，在国家公园中修建各种类型的博物馆。截至1932年，黄石公园中有5座博物馆，约塞米蒂国家公园有3座，大峡谷公园有2座。美国国家公园还借助园内的自然或文化元素开发特色旅游活动。比如，约塞米蒂国家公园举行“印第安人田野活动日”（Indian Field Days）。借助国家公园中的一些自然或文化元素，满足游客的娱乐需求。黄石国家公园还为不同年龄段的游客专门开发了一些旅游活动项目，如针对5～12岁孩子的“初级护林员”和针对4～8年级学生的“探险黄石”等项目。

黄石公园是美国最具代表性的国家公园，即：所有工作人员都参与公园资源的保护工作。并鼓励员工参与对游客的教育活动，尤其是涉及资源保护教育的内容。同时，各个州的自然保护地也会制定相应的生态旅游指南，并对相关旅游企业进行培训。例如，亚利桑那州大峡谷公园与娱乐和旅游部门合作制定了发展生态旅游业的教育方案，专门为那些有兴趣了解更多生态旅游知识的游客开设免费课程。许多政府机构与民间机构开展合作，制定了国家野生动植物观赏计划，不仅让游客有机会欣赏自然景观，还向游客传授野生动植物保护科学知识，目的是提高保护野生动植物的意识。

美国国家公园旅游经营采取的是公私结合的机制。国家公园的公益性特征体现在经营运转上是非营利性的，运作资金大部分由国会批准从税收中划拨而来。美国国家公园门票机制是透明的，不仅门票价格低廉，而且所有的门票收入和支出都公布在景区网站上，受公众监督。多项立法也保证了国会对国家公园管理的拨款，国会拨款既可保证国家公园运行有稳定的资金来源，又使国家公园管理机构保持其非营利性公益机构的角色，践行“保护第一”的管理原则。社会捐赠是国家公园管理资金的一大来源，是国家公园作为一项社会公益事业的重大表现。在美国国家公园管理中，社会捐赠资金占有相当大的比例。在商业性服务提供方面，实行特许经营制度，即国家公园管理机构向社会公开招标，选择受让人、被许可人或者合作伙伴，为游客提供园内必要的商业性服务。服务内容包括餐饮供应、住宿供应、户外用品供应、娱乐设备出租出售等。

（二）加拿大

加拿大是国土面积第二大的国家，自然生态系统类型多样。拥有森林、草原、冻原、沼泽等多种陆地生态系统类型。自1885年建立第一个国家公园以来，目前已拥有39个国家公园，多个国家公园被列为世界遗产。领土公园分部，即现在的公园管理处，建立于1911年，是世界上最早的国家公园管理机构之一。加拿大最早建立的国家公园是班夫国家公园。它是仅次于美国黄石公园的世界第二个国家公园。

在加拿大，公园的管理主要通过四级政府的立法，即国家级、省级、地区级和市级。于1930年提出并于1988年修正的国家公园行动计划为加拿大国家公园的管理提供了法律依据，它规定国家公园的建立必须得到上议院和下议院的许可。每个国家公园必须依法制定正式的管理规划。这一规划首先要考虑公园的生态完整性，而且必须每隔5年评估一次。加拿大先后颁布了《国家公园法》《加拿大野生动植物法案》《濒危特种法案》《候鸟保护法案》等，国家公园管理内容都包含在综合性法律中，立法层次高，法律体系比较完善。禁止在国家公园内进行资源开采，诸如采矿、林业、石油天然气和水电开发、以娱乐为目的的狩猎等。但对于新建的国家公园，当地居民传统的资源利用方式可以继续保留。在某些情况下，印第安人打猎、捕鱼等诱捕动物的活动可以得到允许。

加拿大将国家公园作为非营利事业，重点从财政上给予支持，从而使之良性发展。1996～1997年度全国国家公园总收入为5.550万加元，1997～1998年度国家公园局的财政预算是3.23亿加元，扣除本身收入5.550万加元，联邦政府实际需支付2.675亿加元。其中，1998年联邦政府就投入了3.27亿加元，约合人民币16.5亿元。加拿大国家公园的经营实行收支两条线，公园一般不收门票或按游人所乘车辆车型收取少量门票，对老年人、残疾人及中小学生实行特别优惠。加拿大政府的资金支持不但体现在对国家公园的建设和维护方面的投入，还有很重要的一部分体现在对教育、技术研究等方面的投入，使国家公园内的自然资源得到可持续利用。政府特设林业科研基金，加拿大林业科研支出一直保持在每年3亿加元的水平上，其中，私营业主提供45%，联邦政府提供30%，省政府提供25%。

加拿大国家公园具体管理的每一项工作，特别是涉及自然资源和环境保护的问题，都会充分考虑到公众的意见。公众的意见在系统计划、计划目标拟订、交替方案拟订、经营管理计划拟订等过程中均被列为重要的参考资料。做到以人为本。使公众全面参与国家公园规划设计的每一层面，尊重公众对自然文化景观和环境保护的意愿。同时，加拿大国家公园在建立、发展和管理的各个阶段都非常重视科学研究工作，通过先进的技术手段不断提高建设和管理水平。由于加拿大国家公园局本身人力有限，因此他们广泛地同其他政府机构、大学和非政府组织进行合作，借鉴其研究成果并吸取公民的合理建议和意见，为公园建设服务。

《加拿大国家公园法》明确规定了必须给公众提供机会，使他们有机会参与公园政策、管理规划等相关事宜的商议。另外，基本上每一个国家公园、省立公园均有自然之友或志愿者协会，专门关注和参与公园的建设和发展。此外，由于一些国家公园与原住民的保留地重合，加拿大国家公园非常重视原住民在公园管理中的作用，在充分尊重他们权利的基础上，尊重原住民文化在生态完整性建设中的作用。

（三）德国

德国是一个联邦共和制国家。按德国宪法的有关规定，自然保护工作由联邦政府与州政府共同开展，联邦政府仅制定框架性规定，州政府对制度实施具有决策权。德国国家公园和自然保护区作为两种严格意义上的保护区，是德国开展自然保护工作的主要载体，两者在性质功能、地理范围等方面都有严格的区别和界限。

与德国自然保护区相比，德国国家公园面积较大，通常在50hm2以上，是大型的、具有全国意义的自然景观，其中大部分区域很少或没有人类活动的影响，人们在其保护要求允许的情况下，可以进行开拓和探索，同时德国国家公园还是进行科学研究或环境教育的场所。国家公园主要采用地方管理模式，德国政府只负责政策发布等立法层面上的工作，而国家公园管理等具体事务全由地方政府负责，国家公园土地占有权属地方政府，其经营和管理经费也由当地政府自理。

德国在1976年颁布的《联邦自然保护法》（又称《联邦自然保护和景观规划法》）是德国保护地保护和管理的基本法规。依照这部法律，各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律，如《巴伐利亚州自然保护法》《科勒瓦爱德森国家公园法令》等。每个州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构及管理规模等有着具体的说明。德国国家公园较为完备地实现了“一区一法”制度，并基本上进行了有效实施。德国政府还明文规定，本国公民到森林公园的各项开支，都可被列入国家公费医疗的范围。

德国是最早提出“森林教育”的国家之一。从孩子到成人，德国公民有大量的机会受到“森林教育”。大部分幼儿园都会组织“森林郊游”，老师领着学生到森林里现场教学生认识各种动植物，还让学生们学习如何搭鸟窝，学做木匠活、徒步穿越森林，甚至还为孩子们组织森林生日庆祝会。德国的森林公园也配有生物、地理、林业等方面的技术人员，以及专业的森林教育人员对民众开展“森林教育”。

1980年以前，德国以森林温泉为其资源优势，是世界上最早开始森林康养的国家。在德国，森林康养被称为“森林医疗”，重点在医疗环节的健康恢复和保健疗养。德国将森林疗养作为一项基本国策纳入社保体系，“气候性地形疗法”从1990年被纳入德国的医疗保险，疗养胜地也被纳入德国的国民医疗系统中。需要进行康复或治疗的病人，凭借医生开具的处方，到医疗机构指定的疗养地疗养能获得医保报销，4年可申请一次。同时，还强制性地要求德国公务员进行“森林医疗”。德国的森林疗养带动了欧洲国家开发森林疗养的进程。目前德国已有350余处森林疗养基地，每年大约接待30万人，每人平均滞留时间约为3个星期。同时，每年大约有三分之一的过夜游客在这些疗养胜地留宿。德国森林疗养的主要方法：一是山野跋涉，在医师处方指示下，在森林中的土径步行；二是枝条浴，在林间空地堆置树干和枝条，上面设装置自动喷水，使水花四溅，木香四溢，通过这种方式使体验者可以吸入更多负氧离子和芬多精；三是手部浴及足部浴，在林间空地设置各种类型的人工水流槽，体验者可以浸泡手臂、腕部或光脚蹚水。

（四）日本

日本的自然保护体系主要包括自然保护区和自然公园，其中开展旅游活动的主要场所为自然公园。日本的自然公园以“保护优质自然风景地、促进合理利用，助力国民保健、休养及自我教化”为目的，主要功能是保护风景资源，提供国民旅游、教育和休憩场所。

日本于1931年制定了《国立公园法》，并在此基础上，于1957年制定了更为系统的专门法律《自然公园法》，该法对公园的区划标准进行了法律层面的界定，且区划标准唯一。各类分区的管理要求均在《自然公园法》《自然公园法施行规则》中进行了明确的规定。此外，《森林法》《景观法》《地方分权法》《生物多样性基本法》及《环境基本法》等均对自然公园开展生态旅游有着很大影响。2007年制定了《生态旅游推进法》，确定政府每年从财政中拨出专项经费用于推进生态旅游发展。2008年制定了《生态旅游推进基本方针》，明确生态旅游发展对于环境保护和自然可持续发展的积极效果和重要意义。日本的自然公园内，一切硬件设施的建设和使用都要严格遵照法律和公园的规划来进行，以促进其与自然景色的协调，防止设施建设对公园自然环境的美感带来破坏。

自然公园是日本国民接受生态教育的重要场所。无论是公园法律、规划制定，还是各项设施建设和旅游活动项目设计，都突出了生态教育的重点。例如，园内的儿童游乐区多设计益于提高儿童体力、脑力，并能增强儿童毅力和团队协作精神的活动项目。再如公园以每年的“亲近自然运动”“绿色周”“全国漫步自然人行道月”等时期为中心，在全国举办“自然公园大会”，并开展探寻鸟类会、自然观察会以及以儿童为对象的“儿童公园管理人”等活动。

日本在推进自然公园管理时高度重视民间团体和市民的积极参与，并创设“公园管理团体”的制度。日本将每年8月的第一个星期日定为“自然公园清扫日”，届时号召各地方团体对自然公园进行义务清扫，通过此种方式来保证自然公园地区的美观与清洁。此外，从1959年至今，每年的7月21日至8月20日，全国各地都要举办以“亲近自然”为主题的自然公园大会，把国定公园和国立公园作为举办场地，并由相应的自然公园管理部门与国立协会主办。国家通过每年举办这类活动，号召公众积极参与到自然公园的美化工作中来，不仅有助于自然公园的管理，同时促进提升公众认识自然、保护自然的意识。在促进社区参与方面，通过组织观花会、观鸟会、讨论讲座等不同形式，引导社区的公众参与，提高公众保护意识。自然公园开发建设项目的类型及其可行性必须有社区代表参与讨论决策。

日本的森林康养有理论基础、有政府支持，加上社团组织积极推进，形成了一套独特的森林康养体系。日本森林康养的主要形式为森林疗养，而“森林浴”是森林疗养的一个重要实践形式。在日本，“森林浴”被称作“森林疗法”。日本林野厅在1982年提出了开发森林的“健康、保健”功能，提倡森林多种利用途径的“森林浴”概念。绿色文明学会、地球环境财团共同在1986年对日本国土范围内的所有森林进行了“森林浴100选”的评选活动，选出了100个具有代表性的可进行森林浴的森林。随着森林有益于人类健康的相关科学研究证据的增加，2004年日本林野厅发表了《森林疗法基地构想》来作为森林疗法基地认定制度，首次提出了“森林疗法基地”的概念。2008年成立非盈利性组织“森林疗法协会”进行森林疗法基地认证、举办科研会议、森林疗养师的培训等工作。日本还建立了完备的森林疗养基地认证制度和森林疗养师考核制度，设置了固定的森林疗养课程，目前已认证了62处森林疗养基地，森林疗养管理工作规范有效，在日本社会认可度极高。

二、其他有代表性的国家和地区

（一）英国

英国国家公园数量虽不多，却也是自然保护地体系中重要的一类。英国国家公园内共有居民44.3万人，此外英国国家公园还包含大量的古遗址和保护区，这些特点同中国风景名胜区的情况比较类似。英国国家公园被称为“英国呼吸之所”。1995年的《环境法》确定了国家公园的两个法定目标：一是保护自然环境、野生生物和文化遗产，并提升其价值；二是促进公众理解国家公园并提供享受国家公园的机会。当两个目标存在冲突时，优先考虑第一目标。此外，根据英国国家公园社区较多的特点，各国家公园管理局还有一个附加目标，即促进国家公园内社区经济和社会福利的发展。

（二）新西兰

新西兰国家公园旅游面对竞争激烈的国际环境，无论从旅游规划还是旅游实际操作，新西兰都非常注重游客体验。据新西兰政府旅游研究调查统计得出，2007年到访新西兰的国际游客中，有近50%的游客表示将会重游新西兰。优质的体验和服务与旅游产品的设计息息相关，新西兰阿贝尔·塔斯曼国家公园的旅游产品都经过精心设计，体现公园内不同区域的特色，并保持了大自然本色，尽可能让游客返回那片宁静的土地。公园内分三大区域开发与设计：海岸步行道，使你在步行中感受大自然；公园内部，让你完全进入未开发状态的自然环境；近海岛屿，邀你与清澈的海水近距离接触。在文化体验上，2004年，新西兰国家旅游部在其报告中再次重申了毛利文化对于提高该国旅游产品的价值及其在国际市场竞争力中所具有的重要地位。

（三）澳大利亚

澳大利亚是最早实施保护区社区参与共管模式的国家之一。自1979年以来，先后有卡卡杜国家公园、乌鲁鲁·卡塔丘塔国家公园、杰维斯湾的波特里国家公园、古雷希国家公园、瓦塔卡国家公园、尼特米卢克国家公园等实行社区共管。目前，澳大利亚土著社区保护地的面积已经接近整个国家保护地面积的30%，并将土著社区保护地的面积逐渐增加到整个国家保护地面积的40%。在昆士兰州和北领地，当地土著居民可以合法拥有他们的传统土地，包括保护区，并在该土地上继续合理利用自然资源。有的保护区如古雷希国家公园还规定，保护区管理机构的最高管理者必须是当地传统土地所有者，并且拥有一票否决权。土著社区保护地管理在澳大利亚非常成功，不仅减少了政府购买或租用土地的额外成本，还保护了土著居民的民俗文化，减少了种族冲突，通过开展生态参观、生态旅游等活动产生了巨大的社会效益。

综上所述，通过对发达国家和地区生态旅游的分析得知，目前，国家公园发展得较为成熟的国家和地区，在国家公园建设方面都具有相对完善的法规和制度，并特别强调科普宣教的功能和公众参与功能；重视展示、讲解知识等社会教育功能，通过游客自身游览体验、活动项目的宣传、展示、讲解知识等，向全社会推广自然保护地的理念，传播自然保护地的、科普、教育等职能，其中尤其要重视对学生的科普教育，通过科研项目、活动项目、网上在线教育等方式吸引青少年学生参与和学习；重视公众参与自然保护地的保护活动，国外国家公园法律鼓励公众参与国家公园的管理，使他们有机会参与公园政策、管理规划以及保护监督等相关事宜的讨论。有的强调政府与当地社区分享权力和责任的“合作管理”，有的让利益相关者参与规划的编制、审批和实施等全过程，有的建立了完善的志愿者参与制度，使国家公园更具公共性、开放性，有利于国家公园吸引更多的关注和资金支持。总之，通过完善决策参与、过程参与和监督参与制度，有利于使国家公园工作得到全社会的关注、支持和帮助，促进国家公园的健康、有序、可持续发展。