第3章 新《条例》的主要特点和重要启示

与2004年《条例》相比，新《条例》呈现出一些新特点，为各级党组织和领导干部贯彻落实新《条例》提供了重要启示。

（一）充分体现了党员权利保障理论创新成果

经过长期实践探索，以2004年中共中央印发的《中国共产党党员权利保障条例》为标志，党员权利保障理论正式形成，主要包括党员权利保障的主要目的、总体要求、党员权利行使的实体规范和程序要求、党员权利保障措施、对侵犯党员权利行为主体的责任追究等内容。在坚持和继承上述党员权利保障理论传统的基础上，新《条例》充分体现党员权利保障理论创新成果，理论创新成果最重要的就是习近平总书记有关党员权利保障方面的重要论述。以习近平总书记有关党员权利保障方面的重要论述为重要指引，充分吸收了党建理论研究中有关党员权利保障方面的理论创新成果。

首先，充分体现了习近平总书记有关党员权利保障方面的重要论述。党的十八大以来，在推进党的建设新的伟大工程实践中，坚持和继承党员权利保障理论传统，一如既往地强调发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，在此基础上不断创新党员权利保障理论。理论创新成果最重要的就是习近平总书记有关党员权利保障方面的系列重要论述。正如中央纪委、国家监委法规室主任邹开红在中央纪委、国家监委网站“在线访谈”中对《中国共产党党员权利保障条例》解读时所说的那样：“党的十八大以来，习近平总书记围绕更好保障党员权利，提出了许多新理念新思想新要求”，“强调坚持义务和权利的统一，行使民主权利与坚持党性原则的统一；强调党员的民主监督不仅是权利，更是对党应尽的责任。”这些重要论述是党的建设重要理论创新，为加强党员权利保障工作提供了重要遵循。在这一创新理论指导下，新《条例》增写了党员权利保障的指导思想，明确了党员权利保障应当遵循的原则，丰富和发展了党员权利保障的总体要求。同时，修改和调整了2004年《条例》“坚持权利与义务相统一”的表述，调整了权利与义务的先后顺序，实现了《条例》同党章关于党员义务与党员权利的排序及其精神的一致性；增写了党员应当“将行使党章规定的权利作为对党应尽的责任”内容，作为党员应当增强党的观念和主体意识的行为表现；增写了党员应当“敢于担当、敢于负责，遵守纪律规矩，正确行使权利”，贯彻了党员行使权利与坚持党性原则相统一的要求。

其次，吸收了党建理论研究队伍提出的理论创新成果。比如，把党员权利划分为党员知情权、参加讨论权、选举权和被选举权、监督权等，是长期以来党建理论界形成的理论共识，新《条例》在党章规定的8个方面党员权利基础上，首次对党员权利作出归类和对党员如何行使这些权利作出相应规定。比如，提出党员权利应当正确行使的概念，换句话说，党员权利行使有正确行使和不正确行使之分，对党员享有的权利有规范要求，党员应当按规定正确行使，不能任意行使，不得侵犯其他党员权利，新《条例》不仅在坚持义务和权利相统一的原则中重申党员正确行使各项权利，而且在党员权利保障总体要求中增写了党员应当正确行使权利的要求，还新增一个单独条文列举出党员不正确行使权利应当依规依纪追究责任的具体情形。再比如，党员权利为什么需要保障？由谁来保障党员权利？这些问题涉及党员权利保障基础理论，笔者认为党员权利之所以需要保障，主要是因为除了选举权、被选举权、请求权、申辩权、申诉权等党员权利具有利己性以外，其他方面党员权利的行使具有利他性，即有利于党的事业和人民的利益，如果得不到保障，就会挫伤党员行使权利的积极性和主动性。

那么谁是保障党员权利的主体呢？党员权利保障工作的主体是党组织，如果党组织不保障党员权利和不执行党员权利保障方面的法规制度，不仅党员享有的权利难以行使甚至不能行使，而且党员权利一旦被党组织剥夺或者受到党组织、领导干部、其他党员侵犯也得不到纠正和救济。因此，党员权利保障首要问题是要搞懂谁来保障党员权利问题，而不是党组织首先要求普通党员增强主体意识，甚至把党员增强主体意识作为尊重党员主体地位的唯一要求。党组织保障党员权利可以分为主动保障和救济保障。所谓主动保障，是指党员权利保障要求党组织主动履行职责，为党员行使权利创造必要条件和提供保障措施。所谓救济保障，是指党员权利保障要求党组织对剥夺或者侵犯党员权利行为按照规定进行处理和责任追究。[4]新《条例》总则新增加了第四条内容，首次在党内法规中明确党组织是党员权利保障的主体和把党组织必须尊重党员主体地位放在首位，第一款规定：“党组织必须尊重党员主体地位，强化管党治党政治责任，将党员权利保障融入新时代党的建设，严格按照党章和其他党内法规保障党员各项权利、完善党员权利保障制度机制。”

也就是说，新《条例》第四条第一款的上述规定把保障党员权利主体牢牢锁定为党组织，对党组织保障党员权利提出了总体要求。在此基础上，对于普通党员个人来说，第四条第二款从党员应当把行使党章规定的权利作为对党应尽的责任的高度，从党员应当处理好正确行使权利和遵守党的纪律之间关系的角度，规定党员应当增强党的观念和主体意识。新《条例》第四条规定吸收了理论界研究成果，体现了民主立规精神，确立了党员权利保障理论基石。

再次，把全面从严治党实践中保障党员权利的实践创新成果转化为理论创新成果。比如，新《条例》丰富和扩大了党员党内申辩权的内涵和适用范围。根据《中国共产党章程》第四条第六项规定，党员申辩权只在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，本人才有权参加和进行申辩。党的十八大以来，在全面从严治党实践中，强化党内监督，对发挥党委（党组）在党内监督中负主体责任和纪委负专门监督责任都作出了制度安排，规定党委（党组）坚持党内谈话制度，发现领导干部有轻微违纪问题的，上级党组织负责人应当对其诫勉谈话，并由本人作出说明或检讨，经所在党组织主要负责人签字后报上级纪委和组织部门。还规定党的各级纪委接到对干部一般性违纪问题的反映，应当及时找本人核实，谈话提醒、约谈函询，让干部把问题讲清楚。被反映人对函询问题的说明，应当由其所在党组织主要负责人签字后报上级纪委。新《条例》首次把党员有权实事求是地对被反映的本人问题向党组织作出说明、解释纳入党员党内申辩权范围，诠释了全面从严治党和党员权利保障并重理念，促进全面从严治党和保障党员权利形成合力。

（二）吸收了各级组织党员权利保障实践经验和做法

各级党组织贯彻落实党中央要求，在党员权利保障实践中也积累了一些好的经验和做法。新《条例》系统总结这些创新成果，提炼转化为制度规定，进一步促进党员权利保障工作的制度化、规范化。比如，关于党员享有党内建议和倡议权行使，新《条例》第十条新增规定：“有权按照规定在干部选拔任用中推荐优秀干部，在党组织巡视巡察、检查监督中对党的工作提出建议”，便吸收了多年来党政领导干部选拔任用工作特别是党的十八大以来巡视巡察工作对党员权利行使的实践做法和经验。比如，关于党员在党内有提出不同意见权，新《条例》吸收和总结实践经验，新增规定：“（党员）有权按照规定在党组织讨论决定‘三重一大’事项或者征求意见、干部选拔任用以及公示等过程中提出不同意见。”比如，在党组织保障党员参与权方面，新《条例》总结党的中央组织、地方组织和基层组织的实践经验，在党组织作出重要决议决定前，新增规定：“应当通过调研、论证、咨询等方式，充分征求党员意见，在党内凝聚共识、汇集智慧。党的路线方针政策和党中央重大决策部署、重要党内法规研究制定过程中，应当在一定范围内征求党员意见。党的地方组织、基层组织研究作出重要决议决定，应当在本级组织管辖的一定范围内征求党员意见。一般情况下，对于存在重大分歧的，应当在进一步调查研究、交换意见后再启动决策程序。”同时，还专门对保障党员参与权行使的具体方式和途径作出新规定，要求：“党组织应当积极利用党的会议、报刊、网站，为党员参加党的理论和政策讨论、发表认识体会、提出意见建议提供条件。注重汇总研究党员意见，用以加强和改进党的工作。”

（三）坚持问题导向和解决全面从严治党实践中出现的新问题

坚持问题意识和问题导向，是党的十八大以来全面从严治党的基本要求，在党内法规制定和修改工作中也得到贯彻落实和充分体现。比如，针对全面从严治党实践中出现的一些党员受到组织处理、组织鉴定和审查结论增多的新情况新问题，新《条例》扩大了党员行使党内申诉权的适用范围，从2004年《条例》只规定党纪处分一种情况拓展为“处理、处分或者作出的鉴定、审查结论”四种情况，加大了对党员行使党内申诉权的保障力度。关于党员申诉权，原来条例规定只有在对于党组织给予本人的处分决定有不同意见时可以提出申诉，而所谓处分决定是指党纪处分决定。党的十八大以来，在全面从严治党实践中运用监督执纪“四种形态”，让“红红脸、出出汗”成为常态，党纪处分、组织调整成为管党治党的重要手段。[5]“四种形态”的提出和运用，坚持把纪律挺在前面，实现了由“惩治极少数”向“管住大多数”拓展，凸显了组织关心爱护党员干部的意愿，是对党的十八大以来党风廉政建设实践经验的科学总结，反映了以习近平同志为核心的党中央对管党治党规律的深刻把握。十八届中央纪委向党的十九大的工作报告中指出：“2015年以来，全国纪检监察机关实践‘四种形态’，用严明的纪律管全党治全党，共处理204.8万人次。其中，运用第一种形态批评教育、谈话函询95.5万人次、占46.7%，使红脸出汗成为了常态；第二种形态纪律轻处分、组织调整81.8万人次、占39.9%；第三种形态纪律重处分、重大组织调整15.6万人次、占7.6%，有力维护了纪律的严肃性；第四种形态严重违纪涉嫌违法立案审查11.9万人次、占5.8%，被开除党籍、移送司法机关的真正成为极少数。”

“四种形态”的实践运用使一大批党员特别是领导干部受到了组织处理，而其中一些党员、领导干部对于党组织给予本人的组织处理不服怎么办呢？受到党的组织处理的党员有没有申诉权呢？这些问题在2004年《条例》中都没有规定，属于全面从严治党实践中出现的新情况新问题，迫切需要修改党员权利保障条例予以解决。新《条例》第十八条对党员的党内申诉权作出新规定，扩大了党员行使党内申诉权的适用范围，从原来2004年《条例》只规定党纪处分一种情况拓展为“处理、处分或者作出的鉴定、审查结论”四种情况，为党员行使党内申诉权提供了多种救济措施。同时，还新增加规定对于有侵犯党员权利行为的党员，情节较重的，按照规定给予组织调整或者组织处理，这样又把组织调整或者组织处理作为对侵犯党员权利行为的党员责任追究的方式方法。再比如，深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策。党的十九大报告指出，“依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施”。2018年3月20日，十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，把分散的行政监察、查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门工作力量整合起来，把执纪和执法有效衔接贯通起来，组建国家、省、市、县四级监察委员会，作为党统一领导下的国家反腐败工作机构。

构建新的国家监察体系，攥指成拳，形成合力，是推动全面从严治党向基层延伸和夺取反腐败斗争压倒性胜利的重大改革举措，有利于不断提高和强化党和国家的监督效能及实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。国家监察法赋予监察委员会采取留置措施，被依法留置的党员权利行使遇到新情况新问题，新《条例》作出回应，第三十条明确规定：“党员被依法留置、逮捕的，党组织应当按照管理权限中止其表决权、选举权和被选举权等党员权利。根据监察机关、司法机关处理结果，可以恢复其党员权利的，应当及时予以恢复。”

（四）在各类党内法规制度的衔接和融合中强化党员权利保障

党的十八大以来，党内法规制度建设速度之快、力度之大前所未有。在党内法规制度体系中实现各个党内法规之间的有机衔接和相互融合，是实现党内法规制度更加成熟、更加定型的必然要求，新《条例》基本不重复其他党内法规的相关规定，非常注重同其他党内法规制度之间的衔接和融合。比如，新《条例》第八条关于党员有接受党的教育培训权的具体规定，有机衔接了《干部教育培训工作条例》，参加党组织安排的集中学习教育、专题学习教育、集中轮训、脱产培训、网络培训。再比如，新《条例》总结实践经验，新增加规定：党员“有权按照规定在党组织讨论决定‘三重一大’事项或者征求意见、干部选拔任用以及公示等过程中提出不同意见”。需要指出的是，新《条例》的这些相同内容同其他条例的相关规定有不同的定位和意义，《干部教育培训工作条例》是为了推进干部教育培训工作科学化、制度化、规范化，培养和造就高素质干部队伍才对各种培训方式作出规定；《中国共产党国有企业基层组织工作条例》是把讨论决定“三重一大”事项作为国有企业党委（党组）的重要职责；《党政领导干部选拔任用工作条例》规定干部选拔任用公示制度是为了加强对党政领导干部选拔任用工作的民主监督；而新《条例》则重在强调在干部教育培训工作、国有企业党委（党组）讨论决定“三重一大”事项、党政领导干部选拔任用工作中保障党员提出不同意见权。通过各党内法规制度之间的上述有机衔接和相互融合，把保障党员权利植入其他党内法规制度执行工作之中，凸显党员权利保障条例修改工作非凡的立规智慧和高超的立规技术。再比如，在党员权利保障措施方面，新《条例》把党组织实行党务公开作为首要措施作出规定，要求党组织应当按照规定确定党务公开的内容、方式和范围，保障党员及时了解党内事务，在实现同《中国共产党党务公开条例（试行）》要求有机衔接的同时，也为保障党员参与权、选举权、监督权奠定了基础。

此外，对于党员被依法逮捕的情况，新《条例》有机衔接了《中国共产党纪律处分条例》相关规定精神，即党员被依法留置、逮捕的，党组织应当按照管理权限中止其表决权、选举权和被选举权等党员权利。根据监察机关、司法机关处理结果，可以恢复其党员权利的，应当及时予以恢复。再比如，党的十八大后修订的《中国共产党纪律处分条例》规定了纪律处分影响期，包括党员受到警告处分一年内、受到严重警告处分一年半内、不得在党内提升职务和向党外组织推荐担任高于其原任职务的党外职务；受到留党察看处分的党员，恢复党员权利后二年内，不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务。影响期的规定对于从严管党治党是非常必要的，也充分体现了纪律处分条例的定位和特点，至于影响期满后是否提拔使用，显然不适合在纪律处分条例中规定，但这一问题又迫切需要解决，新《条例》新增：“对于影响期满，表现好的党员，符合条件的应当正常使用。”这样就通过党内法规之间的衔接和融合强化了党员权利保障，提高了各类党内法规之间的系统性、整体性、协调性。

（五）提高了党员权利保障制度的科学性和规范性

党的十八大以来，党中央统筹推进依法治国和依法治党，党内法规制定水平和立规技术不断提高，提升了党内法规制度的科学性和规范性，这也是新《条例》的一个特点。比如，关于党员申诉权的行使，2004年《条例》没有规定党员对党组织给予本人的鉴定、审查结论有不同意见或者不服可以提出申诉，却规定其他党员对于党组织给予某党员的处分、鉴定、审查结论或者其他处理提出意见，这样的规定显然不科学。新《条例》改变了思路，取消了上述规定，新增规定党员本人对党组织给予自己的处分、鉴定、检查结论不服的，有权按照规定程序提出申诉，并且要求党员逐级向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出申诉，这就意味着党员不得越级行使申诉权，这样的修改提高了党员权利保障制度的科学性和规范性。比如，2004年《条例》规定党员进行批评、揭发、检举以及提出处理、处分要求，应当通过组织原则，不得随意扩散传播，新《条例》把“通过组织原则”修改为“通过组织渠道”，使党员行使上述权利坚持内外有别的意思表示更加明确和清晰。