诉源治理的价值分析及完善路径[1]

——以四川省蒲江县人民法院基层治理创新实践为样本

杨宝艳[2]

诉源治理是指社会个体及各种机构共同采取措施对纠纷进行预防和化解，使潜在纠纷及已出现的纠纷得以调和，从而预防或者减少诉讼纠纷的一种社会治理模式。诉源治理是成都市两级法院落实多元化纠纷解决机制改革工作的一项重要举措，也是对基层治理的一种创新实践方式。《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》指出，多元化纠纷解决机制建设要以“充分发挥司法的引领、推动和保障作用，为促进经济社会持续健康发展、全面建成小康社会提供有力的司法保障”为目标，诉源治理机制也以此为目标不断探索完善。蒲江县人民法院近几年积极参与基层社会治理，探索诉源治理新路径，先后成功推动创建了道路交通事故联动调解、民间纠纷“五老”调解、涉农产品纠纷行业调解等机制，从源头化解矛盾纠纷、减少诉讼案件取得较好效果。笔者以蒲江县人民法院诉源治理工作为样本进行调研分析，进一步探索完善多元解纷机制运行模式，发挥司法引领作用，更好地服务于基层治理和社会建设。

一 蒲江县人民法院诉源治理的运行状况及价值

蒲江县人民法院在党政支持和上级法院指导下，探索多元解纷机制，推动诉源治理工作，现已初步形成“五老”调解、“道交联调”、农产品行业协会调解、劳动联调四个较为成熟的调解机制。

（一）“五老”调解

“五老”调解是蒲江县人民法院在县委县政府的大力支持下，引导新型民间力量成立“五老”调解队，对民间纠纷进行化解的工作机制。所谓“五老”即老党员、老干部、老代表、老军人、老教师等新乡贤，他们熟悉当地风土人情、身份受人尊重、说话中肯、有信服力，有利于促成纠纷的和解。

笔者统计了蒲江县“五老”调解队受理各类纠纷的案件数，选取与法院受案类型最密切的婚姻家庭纠纷、土地纠纷、借贷纠纷作为主要的研究对象，从法院相关类型案件受案数的增减，来分析“五老”调解的重要作用（见表1、表2）。

表1 2014～2016年“五老”调解化解纠纷数量统计

表2 蒲江县人民法院同期相关类型案件受案数

截至2016年底，“五老”调解共受理各类纠纷1735件，成功化解1663件，成功率达95.85%。对比表1和表2可以看出，“五老”调解化解的婚姻家庭类纠纷与法院受理的婚姻家庭类纠纷案件数相差不大，土地类纠纷更是几近被全部化解。“五老”调解对传统民事纠纷表现出了较强的化解能力，而对民间借贷等新型民事纠纷的调解能力还有待于进一步提高。

（二）“道交联调”

随着交通工具的普及，交通事故也日益增多，交通事故纠纷的解决与群众的司法需求密切相关。蒲江县在成都市首创交通事故纠纷联动调解机制，由蒲江县人民法院与县公安交警大队、县司法局共同组建了道路交通事故联动调解中心（以下简称“道交联调中心”），对辖区内发生的交通事故纠纷进行调解。

据统计，2014～2016年，蒲江县共发生交通事故纠纷13636件，“道交联调”中心诉前化解纠纷9594件，化解率达70.36%（见图1）。“道交联调”中心各成员单位“一体式”办公，大大缩短了办案周期，实现了司法调解与行政调解、人民调解的高效联动。交通联调成为提升群众司法满意度的有效途径。

图1 2014～2016年“道交联调”运行数据统计

（三）劳动联调

由于当前社会经济形势下行，工厂破产、重组等引发了大量的劳动争议纠纷，蒲江县人民法院会同县工会、县人社局共同构建劳动联调机制，对辖区内发生的劳动争议纠纷进行前端化解，解决了大批劳动纠纷。2014～2016年分别化解纠纷123件、147件、79件。对比同期法院受理劳动纠纷类案件数，二者呈此消彼长之势（见图2），调解与诉讼互为补充。

图2 劳动联调化解纠纷数与法院受理劳动纠纷案件数对比

（四）农产品行业调解

蒲江县是农业大县，柑橘、猕猴桃等产业已呈规模化发展，与农产品行业相关的纠纷也日趋复杂、繁多。面对涉农产品的纠纷技术性强、涉及面广、处理结果影响大等难题，蒲江县人民法院邀请农产品行业协会参与对辖区内涉农产品的纠纷进行调解，充分发挥农产品行业协会在此类纠纷解决上的专业性，以及法院在法律上的权威性，合力促成涉农产品行业纠纷的化解，推动蒲江县农业健康发展。农产品行业调解机制运行时间不长，仅从目前行业协会参与调解的100余件涉农产品纠纷来看，行业协会专家对于矛盾点的把握一针见血，有的放矢，以其专业性极大地促进了纠纷的高效、合理化解。

二 当前存在的问题及原因分析

（一）诉源治理中存在的问题

整体而言，蒲江县人民法院在全市法院受案数均大幅增长的背景下，却保持民事案件受案数连年下降，诉源治理工作功不可没。但在对诉源治理相关工作机制进行走访、调研的过程中也发现，当前工作机制中存在一些困难和问题。

1.组织保障缺位

“五老”调解和农产品行业调解等民间调解组织的经费保障跟不上。“道交联调”、劳动联调以及司法调解的工作人员主要是基于自己的岗位职责参与调解，有固定工资收入以及绩效奖励。但是“五老”调解队和农产品行业协会调解人员本身并无行政职务，参与调解工作的动力主要来源于个人的价值追求，缺乏物质方面的激励。目前在民间调解组织运行经费方面，多数乡镇从大调解经费、综合治安巡逻经费中开支，经费相对较少。一般的纠纷调解成功后仅给予补贴30～50元，重大复杂纠纷则补贴80～100元，与调解过程中调解员投入的精力和时间远不成正比，这在一定程度上限制了民间调解组织的成长和发展。

2.调解与诉讼衔接不畅通

在蒲江县诉源治理的五大调解机制中，仅“道交联调”确立了调解前置程序，对不能达成调解的案件及时立案审理，实现了调解与诉讼的无缝衔接，但其他几个调解机制的运行仍属各自为政。法院工作职能的发挥主要体现在对调解工作的指导，以及对未诉至法院的纠纷从源头上化解。对于诉至法院的纠纷，大部分并未经过前端相应的调解机制过滤，而直接进入司法调解阶段，各大调解机制未尽其用。虽然在制度层面上，法院与“五老”调解、劳动联调、行业调解等调解机制均建立了诉中移送、委托调解等工作机制，但实践中缺乏调解与诉讼之间必要的衔接平台，在一定程度上弱化了诉源治理的效果。

（二）关于法院在诉源治理工作中的价值思考

对于诉源治理中存在的问题，根本原因在于诉源治理工作的组织领导还有待加强。在当前的组织格局中，法院发挥着重要的引导作用，但由于法院工作的各种局限，难以尽善尽美。由此也引发了笔者关于法院在诉源治理工作中的价值思考。

1.法院在诉源治理中的积极作用

一是有利于纠纷的最终化解。我国宪法和法律赋予人民法院独立行使审判权的职能，司法解决是当今社会化解纠纷最权威的方式[3]。同时法院作为专门化解纠纷的司法机关，无论是庭室设置还是法官适用法律化解纠纷都是最专业的。

二是为调解队伍建设提供必要保障。实践中调解队伍建设、调解队员技能提高都离不开法院的指导与培训。法院在长期的诉讼实践中积累的群众工作经验和调解技巧是调解队伍建设的宝贵财富。

2.法院在诉源治理工作中的局限性

一是公权力的局限。中国的国情是，基层乡村社区主要是“熟人社会”[4]，很多民间纠纷最终并不会走向法院。法院作为行使国家公权力的司法机关，如果在调解中过度参与不仅会造成司法资源的浪费，同时也可能会影响对最终进入诉讼程序的纠纷的公正裁判。

二是政治地位的局限。宪法规定，人民法院对人民代表大会负责，接受党的领导。对于党领导下的基层治理工作，法院有不可推脱的责任。但是基于法院在现行政治体制中的地位，在与各部门的组织和协调上没有主导权，在很多纠纷化解工作中不足以起到立竿见影的效果。

三 诉源治理的完善路径

（一）建立以党委政府为主导的组织格局

诉源治理是基层治理的创新实践，党委政府作为基层治理的领导者，在诉源治理工作上具有绝对的组织领导力。笔者认为，诉源治理工作的开展要充分利用党委、政府的政治优势，从以下两条路径推进。

一是加强物质保障，以物质促精神。积极争取党委、政府的支持，将诉源治理经费纳入财政专项预算。保障现有调解工作人员的劳务费，以物质促精神，提高调解员的积极性。同时探索引入更多的社会力量参与诉源治理，逐步建立适应不同纠纷人群、不同解纷需求、不同解纷组织、不同解纷方式的经费保障体系。

二是纳入社会综治考核体系，以考核促成效。在党委、政府的领导下，将诉源治理工作纳入各成员部门的考核内容，依托社会综治平台，加强对成员部门、调解组织的考核，真抓实干，将诉源治理工作落到实处。切实增强诉源治理工作机制排查和调处各类矛盾纠纷的能力，提升维护社会稳定水平，推动诉源治理工作真正成为化解社会矛盾纠纷的坚强防线。

（二）构建诉讼与非诉讼衔接机制

诉讼与非诉讼衔接机制是多元解纷机制运行的重要纽带，也是应对“案多人少”矛盾、缓解审判压力、防范诉讼弊端的有效途径，诉非衔接机制的必要性和重要性不言而喻。建议从以下两个方面来完善诉非衔接机制。

一是设立诉调对接中心。引导调解员进驻法院，作为法院与各调解组织的联络员，为到法院准备立案的当事人提供及时的指导，引导当事人选择相应的调解组织先行调解。各调解组织可联系法院对特别复杂案件进行全程指导调解，包括法律法规的适用、调解方法与技巧等。同时法院也可以及时询问相关组织在调解过程中的争议焦点，方便法院裁判。

二是加大“诉非衔接”宣传力度。“诉非衔接”机制是全社会共同创造和谐社会的举措，让诉源治理工作深入人心、家喻户晓，是顺利开展工作的群众基础，因此应当重视舆论法制宣传的作用，加强多元化纠纷解决机制的宣传力度。借助电台、报刊、广播等媒体大力宣传非诉解决矛盾机制，使群众能充分认识、了解、支持诉前调解工作，并能选择正确的途径来化解纠纷。

---

[1] 本文荣获“基层治理创新与法治四川建设”会议征文三等奖。

[2] 杨宝艳，蒲江县人民法院法官助理。

[3] 参见陈寒非《“大调解”机制中法院的角色定位》，载《西南政法大学学报》2009年第6期。

[4] 参见费孝通《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社，1998，第9页。