“五老”民间调解机制的发展困境及对策[1]

欧伟艳 峥嵘[2]

一 “五老”调解机制基本概况[3]

蒲江县人民法院指导辖区12个乡镇成立127支“五老”（老党员、老干部、老代表、老军人、老教师）调解队，大致可分为三类：一是乡镇一级设立1支“五老”调解队，各村、社区分片区各自设立“五老”调解队；二是乡镇成立1支“五老”调解队，各村、社区仅遴选“五老”调解员参加乡镇“五老”调解队；三是乡镇一级不设“五老”调解组织，各村、社区成立“五老”调解队。这些“五老”调解队运行方式主要有三种：一是独立运行模式，即“五老”调解队在村、社区设立调解室，与村（居）民委员会下设的人民调解委员会互不隶属，各自独立受理、调解矛盾纠纷；二是兼容运行模式，即“五老”调解队与村、社区的人民调解委员会一班人马、两块牌子，互相融合，不分彼此，共同受理、调解纠纷；三是辅助运行模式，人民调解和“五老”调解同时存在，人员配置上直接吸收人民调解员为“五老”调解队员，或者相反，在调处矛盾纠纷时一方受理、共同参与调解。截至2016年底，全县“五老”调解组织共受理各类矛盾纠纷1735件，调解成功1663件，成功率达95.85%，各基层人民法庭受理案件数量逐年减少，并带动蒲江县人民法院受理案件数量连续三年下降，蒲江县系统化、法治化基层社会治理水平再上新台阶。

二 “五老”调解机制运行存在的问题

（一）整体上发展不平衡

一是调解组织发展不平衡。多数乡镇成立了较为完备的“五老”调解组织，遴选出素质相对较高的“五老”调解人员，但仍有个别乡镇“五老”调解组织不健全，调解人员素质也参差不齐。二是受理纠纷数量不平衡。全县12个乡镇中，有4个乡镇调处纠纷数量占所有纠纷数量近一半，但也有个别乡镇受理调处的纠纷数量寥寥无几。三是处理纠纷的类型和难易程度各不相同，大兴、西来等乡镇处理的纠纷类型较多、难度较大，个别乡镇受理纠纷仅限于家庭关系、邻里关系等少数传统类型。四是延伸工作也参差不齐，如成佳“五老”调解队开展少年儿童自治和老年人互助帮扶等，但相当部分乡镇“五老”调解队着眼于纠纷调解，较少注重纠纷预防和工作延伸。

（二）机制运行不够规范

其一，相关部门职能界限不够明确。“五老”调解工作由党政主导、综治牵头、法院和司法局具体指导推动，但在运行过程中缺少清晰的界限，且部分乡镇指导培训工作没跟上，考核工作体系也未建立。其二，组织不够规范。虽然各乡镇都成立了“五老”调解队，但部分乡镇没有单独挂牌，没有独立的办公场所，人员没有统一的标识，“名不正则言不顺”，工作自然受到影响。其三，职能发挥不充分。有的乡镇虽然成立了“五老”调解队，但只作为发现、报告纠纷的“通讯员”，没有充分发挥其预防和化解纠纷的职能。其四，调解方式不规范。传统习惯或民间习俗在解决纠纷中具有独特作用，但如“赌咒法（以赌咒来决定谁是谁非）”有古代神明裁判复活的嫌疑，“尊长责骂法（尊长责骂纠纷当事人促其平息纷争）”则多少有些背离现代文明和法治精神。其五，调解过程与结果不规范。多数乡镇“五老”调解队没有规范的卷宗档案，甚至对调解结果也没有较为规范完整的记载，给当事人履行调解协议或申请司法确认造成困难。

三 制约“五老”调解机制发展的因素

（一）认识不到位

其一，对“五老”调解本身的认识不足。认为“五老”调解的功能、性质与人民调解没有区别，所起的作用也相当有限，其职能可由人民调解委员会替代，没有必要也不应该独立发展，以免耗费人力、物力和财力。其二，对推广“五老”调解的必要性认识不足。认为“五老”调解产生和发展的特殊文化背景和社会基础，决定其存在和功能发挥具有明显的地域性特征。在成佳、朝阳湖等文化氛围和乡土气息较为浓厚的传统型乡镇，“五老”调解有其适合生存发展的土壤；而在寿安、鹤山等工业化、城镇化程度较高的乡镇，市场经济的发展已经严重冲击着熟人社会和传统文化，则不适合发展“五老”调解。其三，对法院推动“五老”调解的正当性、必要性存在质疑。大致包含以下四种观点：一是法院不应参与与审判无关的任何活动，法院推动民间调解超越了法院的法定职能，缺乏合法性和正当性；二是法院参与推动民间调解工作，难免因先入为主而导致司法不公；三是基层社会治理是政府的职责，人民法院不宜过多参与其中；四是民间调解有其适合生存发展的土壤和根基——对调解人员的信任和对传统习俗的尊重，不宜有过多的外界因素特别是有官方背景的组织、机构介入。

（二）积极性不够

首先，搞“五老”调解需要耗费一定的物力、财力，乡镇经费紧张，在一定程度上降低了开展“五老”调解的积极性。其次，各村、社区需要拿出少量资金补贴“五老”调解人员，导致多数村、社区存在与其让“五老”调解队介入纠纷，不如人民调解委员会自己调解的想法。再次，纠纷调解往往得罪人，调解工作难以有效开展，同时“五老”调解要求调解员具有群众工作能力和语言文字工作能力，令很多人望而生畏。最后，群众的积极性没有调动起来，多数群众发生纠纷后直接找乡镇调处而不是请求“五老”调解，群众对“五老”调解的信任度有待提高。

（三）保障跟不上

一是经费保障没跟上。由于没有专门的经费预算，多数乡镇、社区不得不从大调解经费、老年协会经费、综合治安巡逻经费中“打擦边球”，而且经费相对较少，甚至出现“不调保本，一调就亏”的现象。二是效力保障没跟上。三是宣传没跟上。目前，部分乡镇、基层组织对法院推动“五老”调解心存疑虑、担忧甚至提出批评，老百姓对“五老”调解的知晓度也不高，针对“五老”调解的宣传工作有待进一步加强。

四 完善“五老”调解多元解纷机制的路径

（一）完善引导推动机制

要按照相关文件要求，完善党政主导、综治牵头、法院和司法局具体指导推动的引导推动机制，明确各主体的职责分工。一是县、乡镇党委（街道党工委）的领导责任。要把“五老”调解作为各部门、乡镇基层社会治理工作目标考核的重要内容，促使其重视、落实该项工作。二是县、乡镇两级政府的支持和保障责任。要给予适当的组织管理和必要的办公场地、运行经费支持等，以保障“五老”调解机制正常有效运转。三是综治办的牵头责任。综治办要按照“五老”调解的职责职能、工作重点、工作目标进行落实，包括经费支持、场地保障、培训指导等，并代表党委政府对“五老”调解工作进行考核。四是人民法院的保障和支撑责任。要对“五老”调解人员进行法律知识和调解技能培训，就“五老”调解的疑难复杂案件提供咨询服务，帮助“五老”调解组织发掘、提炼调解规则，对经“五老”调解达成的调解协议依法确认其效力。五是司法局和乡镇司法所的指导、支持和管理责任，包括对“五老”调解人员的遴选，组织“五老”调解参加培训，代表县、乡镇政府对“五老”调解组织和人员进行考核，调解经费的发放，“五老”调解工作的宣传等。

（二）完善调解组织体系

一方面，根据地域范围、纠纷数量等实际情况合理设立“五老”调解队，并根据需要选择“五老”调解与人民调解合署或单独办公，对“五老”调解组织和人员设计统一标识、胸牌，便于群众和纠纷当事人识别。另一方面，完善“五老”调解人员的遴选标准和遴选程序，其具体标准应当包括品德、文化程度、曾经从事的工作以及群众的认可程度等，对按照标准筛选出来的候选人员，应当征求其个人意见，同时完善“五老”调解人员的考核和退出机制，要对“五老”调解人员调解纠纷的数量、质量、当事人的满意度等进行考核，对业绩考核不过关、群众普遍反映差的“五老”调解人员要适时辞退，同时对因年龄大、精力不足或身体不允许等不适合再担任调解工作的人员允许其退出“五老”调解队。

（三）完善保障机制

一是适当的经费保障。县级财政应当为“五老”调解机制的运转提供相应的经费预算，保障“五老”调解组织的办公业务经费，包括适当的误餐费、交通费，对调解成功的纠纷适当发放案件补贴，为“五老”调解人员购买人身意外伤害险。二是有力的效力保障。依纠纷当事人自愿申请，并着眼于对协议的合法性审查。①审查调解事项，只要不属于确认身份、婚姻、收养等不可调事项，即应确认其效力。②审查调解协议内容，只要不违反法律、行政法规强制性规定，如买卖枪支、贩卖毒品、倒卖土地等，即应确认其效力。③审查调解协议后果，只要不侵害国家或社会公共利益、案外人合法权益，不损害公序良俗即应确认其效力。④审查调解依据，只要不违背现行法律、行政法规或损害公序良俗，即应确认其效力。⑤审查调解方式和程序，只要调解协议的达成不是采取欺诈、胁迫或乘人之危等手段和方式实现，即应确认其效力。

（四）完善拓展机制

“五老”调解生长于传统文化背景较为浓厚、以农业农村经济为特征的农村村落，民风淳朴善良，这是其产生发展的文化土壤。在工业化和市场经济较为发达的城镇地区，传统习俗和文化氛围早已涤荡无存，要培育类似“五老”调解的调解模式，必须寻求与之相适应的新的土壤和根基，这就要求我们完善“五老”调解拓展机制。在人员结构上，宜选择不同行业、不同领域内公信度高、说话有分量的老前辈、精英、成功人士等，当然，为防止调解组织被不法势力操控，须防止乡霸、街霸、行霸乃至黑社会势力进入调解组织；在调解规则上，还要挖掘符合市场经济规律的行业规则、交易习惯作为调解依据，同时注重对限制竞争、制造垄断等不正当竞争性质规则的识别；在协议确认上，要把合法性与合规性相结合来确认协议的效力，当然要排除限制竞争、制造垄断等不正当竞争规则的适用。

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[1] 本文荣获“基层治理创新与法治四川建设”论坛征文二等奖。

[2] 欧伟艳，蒲江县人民法院审判委员会专职委员；峥嵘，原蒲江县人民法院研究室主任，现任四川省高级人民法院环资庭法官，博士研究生。

[3] 为摸清“五老”调解的基本情况和运行状况，课题组采取实地走访、问卷调查、集中座谈等形式开展调查研究，其中实地走访乡镇3个，发出调查问卷240余份，召集乡镇司法所长、“五老”调解员代表集中座谈1次，取得了大量一手资料。